【正文】 樣，如果制定具體的以服務(wù)為導(dǎo)向的績效指標(biāo)，并且運(yùn)用這些指標(biāo)確定問題所在、監(jiān)控目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的進(jìn)展情況，那么在短期內(nèi)也可以更多地獲益。所有這些信息都可以納入預(yù)算要求。提高指標(biāo)在推進(jìn)“為成果而進(jìn)行管理”方面的作用的一個方法就是加強(qiáng)指標(biāo)和相關(guān)預(yù)算項(xiàng)目之間的聯(lián)系。也可以把指標(biāo)融入中長期發(fā)展計(jì)劃。在上述兩個案例中，指標(biāo)都是更關(guān)注于衡量政策表現(xiàn)。例如，沈陽正在計(jì)劃開展“暢通工程”，那么，收集出行方式和出行時間的數(shù)據(jù)就是最適宜的。胡賽因提到的鄭州和蘭州采用的記錄貧困人口狀況的方法（未注明日期）以及前文提及的約翰內(nèi)斯堡的服務(wù)監(jiān)控體系可以作為參考。沈陽計(jì)劃收集領(lǐng)取最低生活保障金的人群的生活狀況的額外數(shù)據(jù)。收入的衡量還應(yīng)該補(bǔ)充諸如失去受教育機(jī)會、失業(yè)和缺乏基本服務(wù)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。其次，城市設(shè)定的收入水平線可能不是理想的標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)槌鞘羞€要考慮預(yù)算問題來提供相關(guān)款項(xiàng)。首先，最低生活保障金這一社會保障計(jì)劃僅僅包括擁有非農(nóng)業(yè)戶口的人群。但是，這樣做卻低估了貧困人口的數(shù)字。在中國的城市中，貧困人口的數(shù)據(jù)不是直接獲取的。在中國的城市中，區(qū)分城區(qū)和非城區(qū)依靠兩條標(biāo)準(zhǔn)，而且這兩條標(biāo)準(zhǔn)并不相同。加大力度消除貧困在世界上許多國家，貧困往往集中在城市里，或是城市中的某些特定區(qū)域。數(shù)據(jù)的時間趨勢也應(yīng)做出分析，并且考慮到導(dǎo)致實(shí)質(zhì)性變革的推動力量。與收集數(shù)據(jù)相比，同樣重要的是分析所收集的數(shù)據(jù)，并且將分析結(jié)果以詳易明了的方式公布出來。 由訓(xùn)練有素的觀察員提供評估這一方法依靠經(jīng)過培訓(xùn)的公民在一個既定規(guī)模的社區(qū)對一項(xiàng)服務(wù)的水平做出評價。為了收集經(jīng)過了充分分解的數(shù)據(jù)，制定實(shí)踐方針要與統(tǒng)計(jì)局協(xié)商。在數(shù)據(jù)分解的第二個層面上，政府中負(fù)責(zé)制定和執(zhí)行具體政策的相關(guān)單位應(yīng)該決定要收集哪些指標(biāo)的分解數(shù)據(jù)。沈陽計(jì)劃收集的數(shù)據(jù)包括住房條件、領(lǐng)取最低生活保障金的人群得到的醫(yī)療服務(wù)。分解數(shù)據(jù)涉及多個層面，包括社會和經(jīng)濟(jì)特征、地理單位和性別。在制定地區(qū)指標(biāo)的時候，也許需要重新考慮范圍問題。長株潭地區(qū)花費(fèi)了大量的時間討論適用于數(shù)據(jù)收集的區(qū)域范圍。因?yàn)樵跀?shù)據(jù)收集范圍上存在疑點(diǎn)，沈陽現(xiàn)在認(rèn)識到數(shù)據(jù)來源不一致的問題。貴陽過去認(rèn)為指標(biāo)項(xiàng)目只適用于城區(qū)，現(xiàn)在計(jì)劃擴(kuò)展指標(biāo)體系，使該體系在下一輪施用于整個城市。本指標(biāo)手冊中提供的工作表可能會對達(dá)到這目標(biāo)有用。同樣重要的是在經(jīng)過代數(shù)計(jì)算，得出最后的指標(biāo)數(shù)據(jù)之前，要匯報中間過程和措施。在實(shí)施指標(biāo)項(xiàng)目的過程中，統(tǒng)計(jì)局負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)質(zhì)量控制。在前文提到的巴爾的摩的“城市統(tǒng)計(jì)”和費(fèi)爾法克斯的“績效衡量體系”中，都有這樣的指標(biāo)。指標(biāo)范圍可以進(jìn)一步擴(kuò)大，以便包含更多關(guān)系到服務(wù)和客戶滿意度的具體指標(biāo)。針對交通的指標(biāo)，也有幾個例子。其中，包括住房和交通。同樣，相關(guān)定價和成本回收指標(biāo)也有實(shí)用價值。在這個背景下，每升水的中間價格和水價收入與同期供水支出的比率就是有實(shí)用價值的指標(biāo)。對于服務(wù)設(shè)施管理和基礎(chǔ)設(shè)施投資融資，定價和成本回收是另一個關(guān)鍵領(lǐng)域。因此，應(yīng)該制定關(guān)于建設(shè)和維護(hù)的獨(dú)立的和更加綜合的指標(biāo)。這一指標(biāo)還不夠明確，因?yàn)樗鼪]有細(xì)分建設(shè)和維護(hù)。要保證基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量，必要的維護(hù)就至關(guān)重要。關(guān)于主要收入來源和支出項(xiàng)目的數(shù)據(jù)，也應(yīng)該收集。 預(yù)算外收入不僅來源于使用和利潤征稅，還包括國有商業(yè)企業(yè)收入、資產(chǎn)銷售（包括土地）、轉(zhuǎn)到企業(yè)賬戶上的財政支出和定向貸款。財政信息對于城市銀行的可貼現(xiàn)性是至關(guān)重要的，因此也就對于吸引外商投資與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目意義重大?，F(xiàn)有的涉及行政治理的指標(biāo)僅限于幾個關(guān)于是非的問題。例如，要衡量第三產(chǎn)業(yè)的多樣化程度就要求收集關(guān)于就業(yè)和分類產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的增加值的詳盡數(shù)據(jù)。在下一輪可以考慮這些指標(biāo)。2．針對具體事項(xiàng)的建議擴(kuò)展指標(biāo)指標(biāo)名單需要進(jìn)一步改進(jìn)，增加新的指標(biāo)，重新定義現(xiàn)有指標(biāo)，以便更好地服務(wù)于政策目標(biāo)和手段。例如，中央政府可以引入一些指標(biāo)，用于在城市之間分配項(xiàng)目撥款。激勵手段不必一定是金錢上的獎勵，也許合宜的辦法是對成功使用績效指標(biāo)提高服務(wù)水平的成績加以肯定。這是一項(xiàng)積極的舉措。這一點(diǎn)約翰內(nèi)斯堡的案例可以證明。在費(fèi)爾法克斯和其他地方，使用案例對人員進(jìn)行實(shí)地培訓(xùn)是有效的。能力建設(shè)和培訓(xùn)可能涉及數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)分析、報告數(shù)據(jù)分析的結(jié)果，在項(xiàng)目、規(guī)劃和政策層面上使用指標(biāo)等。這些指標(biāo)可以作為組成部分，發(fā)表在預(yù)算文件中，年度報告中，或是登載在網(wǎng)上。手冊或報告應(yīng)該采用適宜的格式，提供給每一個目標(biāo)小組，以實(shí)現(xiàn)有效的溝通。長株潭地區(qū)計(jì)劃出版指標(biāo)年度報告，并且把報告在網(wǎng)上發(fā)表。指標(biāo)體系也可以成為政府和公民之間的有效的溝通媒介。雖然在初始階段，數(shù)據(jù)的有限性可能會限制績效衡量的施用范圍，績效衡量的行動卻有助于積累起在其他情況下難以收集的數(shù)據(jù)。實(shí)際上，在前文提到的費(fèi)爾法克斯和巴爾的摩，收集績效指標(biāo)數(shù)據(jù)的并非中央的統(tǒng)計(jì)部門，而是參與項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)和部門本身。也許在統(tǒng)計(jì)局內(nèi)定下一個專人負(fù)責(zé)指標(biāo)聯(lián)系事宜會很有幫助。這個計(jì)劃看起來似乎是一項(xiàng)不錯的戰(zhàn)略。這樣才能使提供的數(shù)據(jù)更貼近數(shù)據(jù)使用者的需要。目前，在中國的城市中，收集指標(biāo)數(shù)據(jù)的工作主要依賴統(tǒng)計(jì)局來完成。對于為執(zhí)行城市發(fā)展戰(zhàn)略績效指標(biāo)項(xiàng)目而成立的專門工作組，應(yīng)該繼續(xù)開展工作，并且相應(yīng)地擴(kuò)大，以保證工作的持續(xù)性，并充分發(fā)揮項(xiàng)目執(zhí)行過程中建立的機(jī)制記憶庫的優(yōu)勢。同時，也需要持續(xù)地宣傳，目的是擴(kuò)大潛在用戶的層面，吸引更多的人致力于這一體系的工作，支持這一體系。因此，制度安排對于管理和維護(hù)指標(biāo)體系非常重要。1．指標(biāo)體系管理的制度化概述發(fā)展和應(yīng)用指標(biāo)體系是一個持續(xù)的過程。從中發(fā)展而來的指標(biāo)體系需要持續(xù)下去并有待改進(jìn)。這些基本服務(wù)涉及供電、供水、垃圾清理、公共汽車和住房。監(jiān)控系統(tǒng)生成的數(shù)據(jù)將用于決定年度預(yù)算的分配。試點(diǎn)調(diào)查對大約5100戶居民進(jìn)行了調(diào)查，使用裝有一致性檢查程序的掌上電腦記錄信息，每隔一天把數(shù)據(jù)傳送到一個服務(wù)器上，然后轉(zhuǎn)成Excel格式。這些信息包括向每戶居民獲得基本服務(wù)的情況、居民關(guān)注的服務(wù)、服務(wù)支出、城市服務(wù)水平差的區(qū)域居民的教育水平和就業(yè)情況。雖然如此，還沒有確切的消息可以指出，有多少戶居民得不到服務(wù)，而又要花費(fèi)多少金錢才能向這些戶居民提供服務(wù)。南非約翰內(nèi)斯堡的服務(wù)供應(yīng)監(jiān)控系統(tǒng)就是一個范例。在過程執(zhí)行中，做出突出成績并完成個人和工作單位的目標(biāo)的雇員可以得到相當(dāng)于其年薪百分之一的獎金。每月公布過程進(jìn)展當(dāng)前情況和采取措施處理焦點(diǎn)領(lǐng)域問題的情況。在組織內(nèi)選定負(fù)責(zé)人對項(xiàng)目給予大力支持，主持完成戰(zhàn)略和商業(yè)計(jì)劃目標(biāo)。把績效衡量運(yùn)用到日常的工作中：美國佛羅里達(dá)州杰克遜維爾每年，杰克遜維爾市同時跟蹤監(jiān)控投入和產(chǎn)出的情況，并且特別關(guān)注一套“具既定目標(biāo)的重點(diǎn)過程”。該市還提供綜合體現(xiàn)客戶關(guān)注程度與客戶滿意度的扇形圖。針對城市每一項(xiàng)主要服務(wù)項(xiàng)目，都根據(jù)市民所關(guān)心的問題提供了相關(guān)信息。第二份報告評估了1997至2000年三年里的進(jìn)展情況。奧斯丁市在1997年發(fā)布了第一份記分卡報告，于2000年發(fā)布了第二份報告。相關(guān)材料也分發(fā)給成員組織。最后，每周召開的城市統(tǒng)計(jì)會議加強(qiáng)了各個政府之間和政府內(nèi)部各部門之間的合作，制定了新的政策措施，以提高城市服務(wù)的質(zhì)量和成效。通過本市的網(wǎng)站，公眾可以看到各參與機(jī)構(gòu)提供的數(shù)據(jù)以及地圖。其中，一大部分是節(jié)省了加班成本。第四，不再發(fā)生浪費(fèi)財力在本市要務(wù)以外的項(xiàng)目上的情況。第二，通過取消浪費(fèi)和不必要的補(bǔ)貼，改進(jìn)低效率的工作程序，提高生產(chǎn)率和建立績效衡量標(biāo)準(zhǔn)，市政府減低了運(yùn)營成本，提高了收入。第一，本市超時工作狀況已經(jīng)得到控制并有所改善。雖然該體系不向成績優(yōu)異的執(zhí)行人員提供金錢上的獎勵，但是同行的競爭造成的壓力和對出色表現(xiàn)的肯定在管理人員身上也有積極的影響力。在每兩周召開一次的責(zé)任會上，各參與機(jī)構(gòu)和包括市長、副市長及市政府主要成員在內(nèi)的高層領(lǐng)導(dǎo)針對數(shù)據(jù)模板進(jìn)行討論。小組還負(fù)責(zé)分析數(shù)據(jù)，對照本期數(shù)據(jù)和上期數(shù)據(jù)的異同，提出問題來解釋數(shù)據(jù)的合理性和強(qiáng)調(diào)問題所在。例如，固體廢物局負(fù)責(zé)遞交的數(shù)據(jù)涉及小巷的骯臟狀況、投訴未收垃圾的情況、病假天數(shù)和加班率。每個機(jī)構(gòu)和部門都要參照目標(biāo)，研究策略，評價表現(xiàn)，然后把金融和運(yùn)營數(shù)據(jù)遞交給城市統(tǒng)計(jì)執(zhí)行小組。城市統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目有四條原則，即準(zhǔn)確及時的情報、富有成效的戰(zhàn)略戰(zhàn)術(shù)、迅速調(diào)派資源、不斷的后續(xù)行動和評測。該體系是以紐約市警察署使用的電腦統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目(CompStat)為基礎(chǔ)發(fā)展而來的。該縣計(jì)劃每半年召開一次會議，討論以上問題。雖然他也可以在相反的方面發(fā)揮作用，要注意不要使績效衡量成為懲罰工具。在施行績效管理的過程中，不提供金錢上的獎勵。這個小組有13名來自各機(jī)構(gòu)的代表和2名管理與預(yù)算辦公室的工作人員。公眾還可以看到文件的CD。例如，稅務(wù)管理部門的預(yù)算列出了產(chǎn)量指標(biāo)（本年度所收稅款、所收拖欠稅款）、效率指標(biāo)（所收每個美元平均耗費(fèi)成本、所收欠款中每個美元平均耗費(fèi)成本）、服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)（帳單交付百分比、客戶滿意度調(diào)查）、成果指標(biāo)（本稅收年度所收稅款百分比、所收拖欠稅款百分比）， 以便于收繳稅款。圍繞成本中心，把績效指標(biāo)納入方案預(yù)算體系。目前，縣內(nèi)約有50個機(jī)構(gòu)在使用的2000項(xiàng)指標(biāo)。目的是幫助準(zhǔn)備預(yù)算文件。同時，還發(fā)行工作簡報“績效衡量事宜”，便于工作人員交流經(jīng)驗(yàn)。來自不同機(jī)構(gòu)的大約500名員工接受了培訓(xùn)，準(zhǔn)備9月時使用的預(yù)算也把績效指標(biāo)考慮在內(nèi)。但是大多數(shù)管理指標(biāo)只施用于產(chǎn)量，而與質(zhì)量和成本效率無關(guān)。從1997年開始，該縣經(jīng)過不斷改進(jìn)，建立了目前的績效衡量體系。費(fèi)爾法克斯縣(Fairfax County)把衡