【正文】 保險賬戶，或者將完全失去土地的農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障體系，讓他們享受城市居民的待遇。對于回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)的農(nóng)民工，可以繼續(xù)在原籍所在地參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，或者在本人達(dá)到最低領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡、經(jīng)本人提出申請、經(jīng)辦管理部門批準(zhǔn)，也可以將農(nóng)民工養(yǎng)老保險個人賬戶積累額并入本人在原籍的農(nóng)保制度，改按農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度執(zhí)行。對于不穩(wěn)定就業(yè)(簽訂短期合同，頻繁流動和靈活就業(yè))的農(nóng)民工，先建立過渡性質(zhì)的個人養(yǎng)老保險賬戶，不實行社會統(tǒng)籌養(yǎng)老保險。對此，應(yīng)當(dāng)分層次、分類別地保障農(nóng)民工。相當(dāng)一部分農(nóng)村居民的身份開始向兩個方向轉(zhuǎn)變：其一是通過勞動力轉(zhuǎn)移，一部分農(nóng)村勞動力成為城鎮(zhèn)務(wù)工人員；其二是通過土地征用，一部分原來擁有土地的農(nóng)民成為失地農(nóng)民。這種自養(yǎng)不僅是物質(zhì)的，也是精神的。農(nóng)村老年人不僅具有艱苦奮斗的優(yōu)良傳統(tǒng)，而且其中的一部分人身體健康，勞動熱情不減。一方面，合理控制和有效利用自己的財產(chǎn)。同時，還需要正確引導(dǎo)農(nóng)村老年人加強(qiáng)自我養(yǎng)老。在新的形勢下，需要繼承和發(fā)揚(yáng)家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)優(yōu)勢，賦予農(nóng)村家庭養(yǎng)老以新的內(nèi)涵。所以，必須修訂有關(guān)非農(nóng)建設(shè)用地的法律制度，明確界定“公共利益”的內(nèi)涵，嚴(yán)格限制政府運(yùn)用征地權(quán)的項目范圍，切實保障被征用土地的農(nóng)民的合法權(quán)益。現(xiàn)行的土地征用制度是從計劃經(jīng)濟(jì)時期沿襲下來的。只有充分調(diào)動農(nóng)民經(jīng)營土地、長期投資土地的積極性，才能最大限度地發(fā)揮土地的生產(chǎn)潛力，建立起符合市場經(jīng)濟(jì)要求的土地流轉(zhuǎn)制度，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、集約化，大幅度地增加農(nóng)民的生產(chǎn)性土地收益。 　　“承包制”為“永包制”。在市場經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的今天，土地保障功能持續(xù)弱化。面對這些重大社會問題，我們必須抓住機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)，積極探索新型農(nóng)村養(yǎng)老保險機(jī)制，建立與家庭保障、土地保障相結(jié)合的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度。 　　三、完善我國農(nóng)村實行社會養(yǎng)老保險制度的對策 　　“建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民的基本生活”，是我國全面建設(shè)小康社會的一個基本目標(biāo)。一些地區(qū)還強(qiáng)制農(nóng)民參保。他們置百姓生活于不顧，濫用公共權(quán)力，瓜分侵吞本來就不充裕的農(nóng)村社保資金——農(nóng)民的“活命錢”。最嚴(yán)重的問題出自養(yǎng)老保險基金的籌集與使用。農(nóng)村社會保障資金，既有商業(yè)保險的技術(shù)難度，又有依法實施的政策難度。在全國1 900個農(nóng)保試點(diǎn)縣中，多數(shù)地方的農(nóng)保機(jī)構(gòu)還遺留在民政部門。首先是管理體制不順。截至2006年底，參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險的人數(shù)，分別占城鎮(zhèn)就業(yè)人員總數(shù)的66%和55%；參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的人數(shù)，%[6]。在我國農(nóng)村，付諸實施的社會保障項目，除了救災(zāi)救濟(jì)、優(yōu)撫安置之外，社會保險、社會福利等基本上無從談起。從基金規(guī)模上看，排在前5位的是江蘇、山東、上海、浙江和北京，共計221億元，%[5]。 　　(三)農(nóng)村社會保障體系待健全 　　。占全國人口80%的農(nóng)民，僅占社會保障費(fèi)用支出總數(shù)的11%；占全國人口20%的城鎮(zhèn)居民，卻占社會保障費(fèi)用支出總數(shù)的89%。以2000年為例，用于社會保障的財政支出占中央財政的總支出，加拿大為39%，日本為37%，澳大利亞為35%。另一方面，財政投入的社會保障資金分配不均衡，重城市輕農(nóng)村的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。財政投入不足主要表現(xiàn)在：一方面，財政投入的增長與人民生活水平的普遍提高不相適應(yīng)。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，當(dāng)農(nóng)民工的工作發(fā)生變動的時候，退保只退還個人交費(fèi)的部分，企業(yè)給農(nóng)民工繳納的保費(fèi)是不予退還的。%的用人單位為農(nóng)民工購買了失業(yè)保險。近年來，我國社會保障開始以不同方式從城鎮(zhèn)職工向農(nóng)民工延伸。失地農(nóng)民大量轉(zhuǎn)化為城市貧民，已經(jīng)影響到城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定。征地款一旦“吃”完，生活往往沒有著落。從各地情況看，只有極少數(shù)失地農(nóng)民能夠享受與城鎮(zhèn)居民同等的社會保障待遇。尤其是農(nóng)村實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)民們不得不退回到傳統(tǒng)的以家庭為單位的社會保障模式。在很多地區(qū)，多數(shù)農(nóng)民缺少社會保障。 　　(一)農(nóng)村社會保障制度待發(fā)展 　　。 　　然而，從總體上看，農(nóng)村社會保障制度的人口覆蓋范圍有限，保障水平低。到2006年末，全國已有1 900個縣（市）開展了農(nóng)村社會養(yǎng)老保障工作，5 374萬人參加農(nóng)村養(yǎng)老保險，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存354億元[3]?！　《?、我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在的問題及原因 　　我國農(nóng)村實行社會養(yǎng)老保險制度，起步于上世紀(jì)80年代。各地集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡，直接影響到集體養(yǎng)老的普及和規(guī)?；l(fā)展。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，情況更為嚴(yán)重。農(nóng)村稅費(fèi)改革減輕了農(nóng)民的整體負(fù)擔(dān)，但也削弱了縣鄉(xiāng)兩級的財政實力。 　　(五)農(nóng)村稅費(fèi)改革沖擊集體養(yǎng)老基礎(chǔ) 　　在我國農(nóng)村，贍養(yǎng)年老多病、無依無靠的老年人，多年來實行的是以五保戶和養(yǎng)老院為主要形式的集體養(yǎng)老制度。但是，長期的聚少離多所帶來的“空巢家庭”和“代際”分化，造成了農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)老化，農(nóng)村老年人的生活照料和精神慰藉失去了依托。而城鎮(zhèn)戶籍制度和勞動用工制度的松動，促進(jìn)了農(nóng)村勞動力流向城鎮(zhèn)。農(nóng)民老年人隊伍數(shù)量龐大，不僅影響他們自身的生存質(zhì)量，而且成為我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略中的重大人口因素。這種城鄉(xiāng)倒置的狀況將持續(xù)到2040年[2]。到2004年底，%。 　　(三)農(nóng)村人口老齡化拖累農(nóng)民改善養(yǎng)老狀況 　　根據(jù)聯(lián)合國的統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，在一個國家或地區(qū)內(nèi)，60歲以上人口占總?cè)丝诘?0%或65歲以上人口占總?cè)丝诘?%，這個國家或地區(qū)就進(jìn)入了人口老齡化社會。目前，農(nóng)村老年人自養(yǎng)比例逐漸上升。 　　再次，農(nóng)村老年人自養(yǎng)比例上升。越來越多的農(nóng)民獨(dú)生子女將形成“四二一”的家庭格局，一對夫婦可能贍養(yǎng)4個老人。由于實行計劃生育政策，規(guī)模小型化成為農(nóng)村家庭的發(fā)展趨勢。農(nóng)民家庭的財富由父母向子女轉(zhuǎn)移的一個直接后果，就是產(chǎn)生了“重幼輕老”的社會現(xiàn)象。人口流動性增強(qiáng)和社會價值觀轉(zhuǎn)變，使得更多的農(nóng)村年輕人到外地獨(dú)立謀生，以至于不能夠切實地承擔(dān)起扶養(yǎng)老人的責(zé)任。由于各種原因，農(nóng)村家庭養(yǎng)老的問題日漸增多。在這種情況下，我國有限的土地越來越難以承載農(nóng)民的養(yǎng)老需要。這意味著，減少了農(nóng)作物播種面積，加大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)繼續(xù)增長的難度[1]。改革開放推動我國不斷加快工業(yè)化和城市化的進(jìn)程，農(nóng)民擁有土地的數(shù)量因此也以前所未有的速度遞減。隨著社會變革進(jìn)一步加劇，傳統(tǒng)養(yǎng)老方式受到越來越大的挑戰(zhàn)，農(nóng)村很多地區(qū)的老年人缺乏基本的生活保障。建立和完善我國農(nóng)村的社會養(yǎng)老保障機(jī)制，實現(xiàn)農(nóng)民的老有所養(yǎng)，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重要內(nèi)容，也是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的根本要求。這是由我國農(nóng)村的實際狀況和我國農(nóng)村發(fā)展面臨的特殊任務(wù)所決定的。產(chǎn)品換保障是由國家強(qiáng)制實施的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度,其實質(zhì)是把農(nóng)民個人一生的消費(fèi)做自我調(diào)節(jié),通過年輕時的少消費(fèi)、多積累來滿足年老時的生活需要。 　　在我國農(nóng)產(chǎn)品商品率和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場化程度不高的情況下,以產(chǎn)品換保障的方式,直接以農(nóng)產(chǎn)品繳納保險費(fèi)建立農(nóng)民養(yǎng)老金制度,有助于將農(nóng)產(chǎn)品這一潛在的社會保障資源變?yōu)楝F(xiàn)實的社會保障資源,有助于農(nóng)產(chǎn)品的市場實現(xiàn),有助于同時滿足純農(nóng)民對現(xiàn)金和社會保障制度的渴求[5],也是對農(nóng)戶的一種有效保護(hù)。產(chǎn)品換保障機(jī)構(gòu)是在現(xiàn)有國有糧食購銷企業(yè)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和其他機(jī)構(gòu)基本功能不變的情況下,通過增添產(chǎn)品換保障功能改造而來的。 　　所謂“產(chǎn)品換保障”,是以產(chǎn)品換保障機(jī)構(gòu)為中介,直接以指定農(nóng)產(chǎn)品繳納保費(fèi)來建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的創(chuàng)新方法。 　　 　　純粹的農(nóng)民(純農(nóng)民)是指留在農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動者,可以為其建立一個獨(dú)立的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系。地方政府還要結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r制定更為詳盡的實施方案。有農(nóng)民的征地補(bǔ)償款“墊底”,該文件如能被有效貫徹,今后被征地農(nóng)民養(yǎng)老基金將有大幅度的增加?！庇纱?被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險基金主要有二:一是政府撥款或補(bǔ)貼。隨著城市化的加速,在未來五年內(nèi),中國平均每年還將增加被征地農(nóng)民265萬人。在城市規(guī)劃區(qū)外,則要求在本行政區(qū)域內(nèi)為被征地農(nóng)民留有必要的耕地或安排相應(yīng)的工作崗位,并納入農(nóng)村社會保障體系。 　　國務(wù)院于2006年4月出臺了《關(guān)于建立被征地農(nóng)民培訓(xùn)就業(yè)和社會保障制度的意見》(以下簡稱《意見》),這是我國政府57年來第一份解決被征地農(nóng)民社會保障的政策性文件,也是被稱為“土地新政”的2004年國務(wù)院《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》的最后一個配套文件,被認(rèn)為是農(nóng)民社會保障改革邁出了第一步。 　　 　　被征地農(nóng)民是指土地因國家建設(shè)被征用而失去土地的農(nóng)民。當(dāng)然,也存在一個過渡期,在過渡期內(nèi)依然保持現(xiàn)狀,卻獲得了在未來享受社會保障給付的權(quán)利和資格。還有一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工,他們沒有土地或與土地的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系不緊密,主要生活依托基礎(chǔ)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)本身。即在改制時,根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)特殊的產(chǎn)權(quán)形成特點(diǎn),將部分產(chǎn)權(quán)以股權(quán)的形式,明確將其用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會保障制度建設(shè),形成“股權(quán)換保障”的產(chǎn)權(quán)制度改革思路。另一方面有利于切斷他們與農(nóng)村和土地的聯(lián)系,促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營,提高農(nóng)業(yè)效率。 　　據(jù)了解,現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雇傭的職工既有城鎮(zhèn)居民也有農(nóng)村居民,在當(dāng)前城鄉(xiāng)分割的二元社會養(yǎng)老保障政策下,城鄉(xiāng)職工之間分屬不同的保障體系,繳費(fèi)與享受待遇的差距導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工的社會養(yǎng)老保障待遇難以實現(xiàn)公平。改革初期,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展與農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移采取的是所謂“離土不離鄉(xiāng)、進(jìn)廠不進(jìn)城”模式,職工普遍具有“年輕時進(jìn)入城鎮(zhèn)打工、經(jīng)商,年老了再回家鄉(xiāng)依托土地養(yǎng)老”的思想。我們還應(yīng)為外出打工農(nóng)民的養(yǎng)老保險建立暢通的轉(zhuǎn)移渠道,要確保農(nóng)民工能夠切實享受他們應(yīng)該享受的養(yǎng)老待遇。同時,這類農(nóng)民工也應(yīng)有選擇實施土地?fù)Q保障、參加城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障的自由。他們割斷與土地經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的條件已經(jīng)基本成熟,參加城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障的能力和愿望也大體具備,可以實施土地?fù)Q保障,直接將其土地?fù)Q保障的收益計入農(nóng)民工的個人賬戶。同時,在其有非農(nóng)收入時,也應(yīng)盡可能參加城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障,并按照要求繳納保險費(fèi),養(yǎng)老保險基金由雇主和個人共同繳納,為其最終納入城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障體系奠定基礎(chǔ)。不管其土地是如何耕種,由誰耕種,只要有農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出,就應(yīng)允許其參加產(chǎn)品換保障計劃,并按產(chǎn)品換保障的要求嚴(yán)格進(jìn)行。 　　目前農(nóng)民工的特點(diǎn)主要是流動性大、工資收入低。 　　 　　2006年《中國農(nóng)民工調(diào)研報告》稱“農(nóng)民工跨地區(qū)流動就業(yè)蘊(yùn)含著深刻的體制變革因素,是推動改革和制度創(chuàng)新的重要力量”。三是在制度設(shè)計時,既要考慮農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度本身的特殊性,也要考慮農(nóng)村社會養(yǎng)老保障與城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老保障制度將來的銜接。一是中國農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差別較大,農(nóng)村養(yǎng)老社會保障不可能全國統(tǒng)一,體制問題、基金來源問題、管理問題等應(yīng)該有差異。[4]農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的穩(wěn)定性令人懷疑,農(nóng)民對退休時能否拿到養(yǎng)老金的信心不足。另外,由于農(nóng)村的社會保障基金管理缺乏法律保障,基金的流失現(xiàn)象嚴(yán)重,嚴(yán)重影響了基金的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。三是有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)于重視“三農(nóng)”問題和農(nóng)村保障問題的講話。二是相關(guān)文件內(nèi)容:如2000年6月《中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》中“要積極探索適合小城鎮(zhèn)特點(diǎn)的社會保障制度”。 　　 　　我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障建設(shè)缺乏法律的有力支撐。按國際上通行的做法,社會保障基金應(yīng)該遵循征繳、管理和使用三分離的原則,互相制衡,從而保障養(yǎng)老保險基金的安全性、流動性與收益性(即保值增值)。我國農(nóng)村社會保障管理部門存在條塊分割的現(xiàn)實:民政部門管一塊(社會救助),衛(wèi)生部門管一塊(農(nóng)村合作醫(yī)療),社保部門管一塊(養(yǎng)老保險),這種條塊分割的現(xiàn)實造成了政策協(xié)調(diào)、資源共享等諸方面的人為矛盾,不利于農(nóng)村社會保障工作的推動和開展?！斗桨浮窙]有按照國際通行的養(yǎng)老保險測算模式進(jìn)行保險費(fèi)和養(yǎng)老待遇的設(shè)計,養(yǎng)老金一經(jīng)領(lǐng)取終身不變,使《方案》很難適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)條件下社會經(jīng)濟(jì)生活的快速變化。如果按照《方案》設(shè)定的最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)2元/月繳納保險費(fèi),10年之后,15年后,這很難保障農(nóng)民的基本生活?？上攵?當(dāng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險進(jìn)一步推進(jìn)時,中央和地方政府的財政壓力將會越來越大。以2004年為例,全國全年基本養(yǎng)老保險基金總收入4258億元,各級財政補(bǔ)貼基本養(yǎng)老保險基金614億元,其中中央財政522億元,地方財政92億元。要調(diào)動兩方面的積極性,能否有財政補(bǔ)貼和兜底是關(guān)鍵。”[2]推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險需要調(diào)動兩個方面的積極性,一是要調(diào)動地方政府的積極性。從人均社會保障費(fèi)用來看,城市居民是農(nóng)民的20倍以上。而在農(nóng)村,《方案》規(guī)定保險費(fèi)的籌集以個人交納為主,集體補(bǔ)助為輔,國家予以政策支持,農(nóng)民的個人帳戶完全由個人交納,國家并無責(zé)任。然而,現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的確面臨著諸多不容回避的難題。1992年民政部制定了《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》(以下簡稱《方案》),1995年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了民政部《關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作意見的通知》(以下簡稱《通知》),在有條件的地區(qū)建立了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。所以,關(guān)注農(nóng)村社會保障,特別是農(nóng)村社會養(yǎng)老保障,就更具有重大的現(xiàn)實意義。老有所養(yǎng)問題一直是廣大農(nóng)民夢寐以求的愿望,也是當(dāng)前我國政府迫切需要解決的問題。其中農(nóng)村為5938萬,%。農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度存在的問題和解決思路建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度,是完善社會保障體系、建設(shè)社會主義新農(nóng)村、構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容,也是中國應(yīng)對人口老齡化的一個緊迫任務(wù)。同時，民政部門也可利用其在農(nóng)村長期救貧救苦的政治優(yōu)勢和群眾基礎(chǔ)經(jīng)常性地開展大力宣傳，為收取保費(fèi)營造良好氛圍。農(nóng)村信用社遍及鄉(xiāng)村，長期以來，有著良好的群眾基礎(chǔ)，是農(nóng)戶資金的“蓄水池”，并可充當(dāng)農(nóng)民的理財助手。另外，考慮在地(市)一級設(shè)立財政專戶，實行收支兩條線管理，堵塞基金流失渠道。
保值增值：相對于縣一級而言，地(市)有較發(fā)達(dá)完備的金融機(jī)構(gòu)、金融專業(yè)人員和較多的投資渠道，具有實現(xiàn)基金保值增值的組織基礎(chǔ)和投資環(huán)境優(yōu)勢。個人繳費(fèi)全部進(jìn)入個人賬戶，國家、集體供款的一部分補(bǔ)充個人賬戶，其余統(tǒng)籌。但應(yīng)注意，在集體經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)以集體力量為主；在集體經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)，以國有資產(chǎn)變現(xiàn)補(bǔ)貼為主。歷史證明，農(nóng)村集體資產(chǎn)是現(xiàn)階段農(nóng)村“老人”的勞動積累成果，在工業(yè)剝奪農(nóng)業(yè)剩余的工業(yè)原始積累時期，“老人”又為龐大國有資產(chǎn)的形成做出過巨大貢獻(xiàn)。同時這又是一項無形的公共工程建設(shè)，它構(gòu)筑了“安全網(wǎng)”，穩(wěn)定了民心，創(chuàng)造了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的條件。其實，發(fā)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險國債也可達(dá)到異曲同工的效果。另一方面，發(fā)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險特種國債。在當(dāng)前條件下，國家扶持政策對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的推行有至關(guān)重要