【導(dǎo)讀】5.構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)商業(yè)網(wǎng)絡(luò)的思考。58.試論行政不作為及其危害。70.政府行為失范及其約束機(jī)制建立

　　

【正文】 益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧，關(guān)鍵在于我國(guó)公共政策秉持以人為本的價(jià)值理念。以物為中心的公共政策的弊端第一，城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大。目前，無(wú)論從人均收入水平、消費(fèi)水平、城鄉(xiāng)勞動(dòng)生產(chǎn)率、工農(nóng)技術(shù)裝備水平等經(jīng)濟(jì)差距看，還是從教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障等社會(huì)差距看，我國(guó)城鄉(xiāng)差距都很大，并且呈現(xiàn)出繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)。衡量城鄉(xiāng)差距是否適度的標(biāo)尺，通常是基尼系數(shù)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，我國(guó)城鎮(zhèn)居民基尼系數(shù)和農(nóng)村居民基尼系數(shù)均在波動(dòng)中呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢(shì)。 1990年，我國(guó)農(nóng)村居民基尼系數(shù)為 ，城鎮(zhèn)居民基尼系數(shù)為 ；到 2021年，我國(guó)農(nóng)村居民的基尼系數(shù)上升到 ，城鎮(zhèn)居民的基尼系數(shù)為 ，從中可以看出擴(kuò)大的趨勢(shì)是十分明顯的。第二，地區(qū)差距不斷擴(kuò)大。我國(guó)實(shí)施經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放政策以來(lái)，實(shí) 現(xiàn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、高速增長(zhǎng)，取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展成就，但由于自然稟賦、歷史基礎(chǔ)、區(qū)位條件、政策取向等種種差異，我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是不平衡的，地區(qū)差距不斷擴(kuò)大。我國(guó)東、中、西三大地帶間的差距主要表現(xiàn)在：經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的差距在不斷擴(kuò)大；東中西部地區(qū)人均 GDP和人均可支配收入差距也明顯擴(kuò)大；東中西部地區(qū)的工業(yè)化和 城市化水平差距也在拉大。第三，強(qiáng)勢(shì)群體與弱勢(shì)群體失衡。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立與市場(chǎng)機(jī)制作用的強(qiáng)化，社會(huì)公眾的利益正在分化，有些人成為市場(chǎng)化的正收益者，有些人則成為市場(chǎng)化的負(fù)收益者。因此市場(chǎng)機(jī)制在某種意義上可以實(shí)現(xiàn)資源配置的效率最優(yōu)，但無(wú)法矯正由自身引起的不同利益群體利益失衡，具體表現(xiàn)為強(qiáng)勢(shì)群體與弱勢(shì)群體利益失衡。在現(xiàn)實(shí)中，強(qiáng)勢(shì)利益群體已經(jīng)結(jié)成正式的或非正式的團(tuán)體，有能力利用各種資源，以各種形式訴求自身利益，影響公共政策制定。有些強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)在某些地方政府決策中甚至?xí)绊懻?，使得政府決策向強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)偏 向。但另一方面，弱勢(shì)群體自身既沒(méi)有資源，也沒(méi)有能力利用資源，缺少有效途徑和渠道來(lái)訴求利益，他們?cè)诠舱哌^(guò)程中往往被邊緣化。弱勢(shì)群體本來(lái)在市場(chǎng)機(jī)制過(guò)程中利益已經(jīng)受損，而其利益訴求在某些公共政策過(guò)程中又不能得到反映，因此社會(huì)利益格局愈發(fā)失衡。人本思想在公共政策中的具體應(yīng)用 (一 )建立以人為本的公共政策決策機(jī)制公共決策要堅(jiān)持以人為本就要改革和完善決策機(jī)制，健全深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力的決策機(jī)制，推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，筆者認(rèn)為要做到以下幾方面： 首先，決策目標(biāo)人性化。決策目標(biāo)人性化就 是決策目標(biāo)不僅要滿足人民群眾的物質(zhì)需求，而且也要滿足人民的社會(huì)生活、精神生活等各種需求，切實(shí)關(guān)心人民群眾的切身利益，必須把維護(hù)好、發(fā)展好人民的利益作為公共政策的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，使人民不斷獲得經(jīng)濟(jì)、政治、文化利益，為人民群眾造福。 [!] 其次，決策程序民主化。決策程序民主化，是公共決策以人為本的關(guān)鍵之所在。所謂決策程序民主化，就是在整個(gè)決策過(guò)程中充分發(fā)揚(yáng)民主，調(diào)動(dòng)全體決策參與者的積極性和創(chuàng)造性，實(shí)現(xiàn)正確決策。無(wú)數(shù)的事實(shí)證明，凡是堅(jiān)持以人為本，按民主集中制進(jìn)行的決策，決策 方案一般來(lái)講是正確的或比較正確的，即使有了缺點(diǎn)或錯(cuò)誤也比較容易發(fā)現(xiàn)和糾正；而凡是搞家長(zhǎng)制、一言堂、個(gè)人專(zhuān)斷所作出的決策，由于沒(méi)有決策的民主化，決策的原材料不足，信息不夠，決策過(guò)程簡(jiǎn)單，缺乏科學(xué)可靠的依據(jù)，主觀隨意性大，根本談不上科學(xué)，決策失誤就在所難免。再次，決策主體群眾化。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公共決策一直實(shí)行精英決策模式，公共決策由少數(shù)人操縱，而普通人民群眾被拒之門(mén)外。這種不民主的決策作風(fēng)，必然導(dǎo)致決策失誤。所以，公 的技術(shù)層面來(lái)說(shuō) ,我國(guó)政府傳統(tǒng)的這些治理特質(zhì) ,可以概括為行政區(qū)行政。所謂行政區(qū)行政 ,簡(jiǎn)單地說(shuō) ,就 是基于單位行政區(qū)域界限的剛性約束 ,民族國(guó)家或地方政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理是在一種切割、閉合和有界的狀態(tài)下形成的政府治理形態(tài)。它有以下基本特征 :府治理的社會(huì)背景看 ,行政區(qū)行政適應(yīng)了農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)社會(huì)的基本訴求 ,是封閉社會(huì)和自發(fā)秩序的產(chǎn)物。它發(fā)軔于農(nóng)業(yè)社會(huì)下自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ) ,契合了政府專(zhuān)制統(tǒng)治的傳統(tǒng)。自工業(yè)社會(huì)以來(lái) ,基于韋伯的現(xiàn)代理性而構(gòu)建的穩(wěn)態(tài)的科層制結(jié)構(gòu) ,更是使行政區(qū)行政模式的封閉性和機(jī)械性發(fā)揮到了極致。 價(jià)值導(dǎo)向看 ,行政區(qū)行政的根本特征在于 ,它是以民族國(guó)家或國(guó)內(nèi)地方政府的、明確 的單位行政區(qū)劃邊界作為管理出發(fā)點(diǎn)的。這種根據(jù)行政區(qū)劃的人為切割來(lái)治理國(guó)家和地方的模式 ,可以稱(chēng)之為內(nèi)向型行政或閉合型行政模式。內(nèi)向型行政模式從根本上講是畫(huà)地為牢和各自為政的 ,甚少關(guān)注行政區(qū)劃邊界或跨行政區(qū)域的區(qū)域公共問(wèn)題。 ,行政區(qū)行政是一種壟斷型統(tǒng)治行政模式。在這種模式下 ,政府是管理國(guó)家和地方行政區(qū)域內(nèi)部公共事務(wù)的惟一主體 ,政府成為萬(wàn)靈和萬(wàn)能的全能政府 ,可以預(yù)見(jiàn)和處理所有社會(huì)公共問(wèn)題 ,制定各種公共政策并監(jiān)督其執(zhí)行 ,從而包辦和代辦了單位行政區(qū)域內(nèi)部的大小公共事務(wù)。 4.從公共權(quán)力運(yùn) 行的向度上看 ,行政區(qū)行政模式強(qiáng)調(diào)政府管理權(quán)力運(yùn)行的單向性和閉合性。也就是說(shuō) ,根據(jù)科層制所內(nèi)蘊(yùn)的層級(jí)分設(shè)和層級(jí)節(jié)制的基本法則 ,政府公共管理權(quán)力在行政單元內(nèi)部的日常運(yùn)作是自上而下的和單向 度的 ,由此形成一種單一權(quán)威中心的金字塔式閉合結(jié)構(gòu)。特別是在中央集權(quán)的單一制國(guó)家 ,由于一貫堅(jiān)持下級(jí)服從上級(jí) ,地方服從中央的政治原則 ,這使得按行政區(qū)劃切割的地方政府 ,必須嚴(yán)格遵循中央政府 amp。rarr。地方政府的博弈規(guī)則 ,很難自覺(jué)生成一種地方政府 amp。rarr。區(qū)域公共管理共同體 amp。larr。地方政府的談判協(xié)調(diào)的制 度安排。 ,自上而下的等級(jí)制層次設(shè)計(jì)是行政區(qū)行政的基本法則。具體來(lái)說(shuō) ,就是將國(guó)家內(nèi)部的社會(huì)公共問(wèn)題切割為若干層次 ,進(jìn)而設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)類(lèi)同、職能重疊的等級(jí)治理架構(gòu)。很明顯 ,那些跨越這些等級(jí)層次的外溢性區(qū)域公共問(wèn)題 ,不在等級(jí)制治理的層次設(shè)計(jì)視野之內(nèi)。 [!](二 )現(xiàn)代區(qū)域政策框架尚未成形。區(qū)域公共問(wèn)題的治理 ,特別是國(guó)內(nèi)區(qū)域問(wèn)題的治理 ,需要有組織完善、設(shè)計(jì)精細(xì)、有的放矢的一整套區(qū)域政策作為保障框架。新中國(guó)成立以來(lái) ,我國(guó)政府在不同歷史時(shí)期進(jìn)行過(guò)多次區(qū)域 范圍的劃分 ,也先后實(shí)行過(guò)區(qū)域均衡發(fā)展、區(qū)域非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展和梯度發(fā)展等多種發(fā)展戰(zhàn)略 ,投入了大筆公共財(cái)政資源。但是 ,區(qū)域發(fā)展的公共績(jī)效一直較為低下 ,達(dá)不到政策設(shè)計(jì)時(shí)的理想目標(biāo)。其中的癥結(jié)何在 ?有學(xué)者認(rèn)為 ,中國(guó)迄今為止尚無(wú)真正意義上的區(qū)域政策 ,是我國(guó)區(qū)域發(fā)展一直走不出惡性循環(huán)的主要根源 [1](Ｐ 540)。其理由是 :形成完善的區(qū)域政策制度基礎(chǔ) ,比如區(qū)域政策實(shí)施機(jī)構(gòu)不是立法的產(chǎn)物 ,沒(méi)有專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)區(qū)域政策的職能部門(mén)。 策利用的區(qū)域劃分框架 ,比如中國(guó)的區(qū)域劃分都是草率、籠統(tǒng)的 ,范圍太廣 ,不具有 實(shí)施區(qū)域政策的針對(duì)性和可操作性。 工具殘缺不全 ,除扶貧政策外 ,管理論文 缺乏針對(duì)問(wèn)題區(qū)域的政策。 。筆者認(rèn)為 ,這種觀點(diǎn)較為實(shí)際地揭示了我國(guó)區(qū)域政策的誤區(qū)和問(wèn)題。中國(guó)確實(shí)缺乏西方發(fā)達(dá)國(guó)家意義上的區(qū)域政策。這是因?yàn)?,歐美國(guó)家的區(qū)域政策有一個(gè)良好的公共管理的制度基礎(chǔ) (包括成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、憲政法治、有限政府、公共治理的多元機(jī)制等 ),而中國(guó)的區(qū)域政策過(guò)程 ,由于長(zhǎng)期受人治行政、集權(quán)體制、全能政府、扭曲市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等諸多因素的影響 ,一直難以有完善的制度基礎(chǔ)、設(shè)計(jì)精細(xì)的區(qū)域劃分框架以及具 有可操作性的政策工具、有效的區(qū)域政策監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制等。因此 ,上有政策、下有對(duì)策、政策的部門(mén)分割、政策的相互打架癥狀就成為中國(guó)區(qū)域政策過(guò)程中的普遍現(xiàn)象。 論區(qū)域公共管理的制度創(chuàng)新 (三 )區(qū)域公共管理的具體制度安排不健全。我國(guó)區(qū)域公共管理中政府制度的缺失 ,除了上述兩大問(wèn)題外 ,在諸多具體的制度安排方面也很不健全。主要有 :排有待完善。國(guó)際上深度一體化進(jìn)程和宏觀區(qū)域治理最成功的典范當(dāng)屬歐盟。與之相比 ,我國(guó)與亞太國(guó)家結(jié)成的宏觀區(qū)域或者與相鄰國(guó)家結(jié)成的次區(qū)域 ,其治理結(jié)構(gòu)和制度框 架仍處于探索和發(fā)展階段 ,需要中國(guó)政府的積極參與并加以完善。 的地方保護(hù)主義和地方政府間惡性競(jìng)爭(zhēng)的制度安排非常脆弱 ,成為影響國(guó)家和區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)績(jī)效的病灶。 、長(zhǎng)江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多 ,其中涉及的水權(quán)制度、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、政府間關(guān)系等問(wèn)題尤為突出。 ,比如市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度、區(qū)域公共基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)制度、一國(guó)兩制下粵 港 澳聯(lián)席會(huì)議制度、泛珠三角區(qū)域協(xié)調(diào)制度、省際區(qū)域公共協(xié)調(diào)制度 ,等等。 空間規(guī)劃中的問(wèn)題突出 ,政 策隨意性和長(zhǎng)官意志濃厚 ,尚未有建基于憲政制度和法治原則的制度約束機(jī)制。 ,城市區(qū)域與農(nóng)村區(qū)域之間缺乏有效銜接的制度融合機(jī)制。 [!]三、區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的基本路徑 (一 )治理理念的轉(zhuǎn)變 :從行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理。區(qū)域公共問(wèn)題管理中的政府制度創(chuàng)新 ,首先要突破以單位行政區(qū)劃的剛性約束和政府統(tǒng)治為要義的行政區(qū)行政的缺失 ,確立區(qū)域公共管理的新思維。 ,區(qū)域公共管理是開(kāi)放社會(huì)和無(wú)縫隙社會(huì)的產(chǎn)物 ,它迎合了全球化和區(qū) 域化浪潮的需要 ,因應(yīng)了市場(chǎng)化、工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程的大勢(shì)所趨。在這樣一種權(quán)變、風(fēng)險(xiǎn)、不確定性的復(fù)雜社會(huì)生態(tài)下 ,社會(huì)公共事務(wù)表現(xiàn)出高度滲透的趨勢(shì) ,區(qū)域乃至全球社會(huì)間結(jié)成你中有我 ,我中有你的相互依賴(lài)狀態(tài) ,區(qū)域性和區(qū)域化的廣度與深度得到前所未有的倍增。 ,區(qū)域公共管理以公共問(wèn)題和公共事務(wù)為價(jià)值導(dǎo)向 ,而非以行政區(qū)劃