【導(dǎo)讀】5.構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)商業(yè)網(wǎng)絡(luò)的思考。58.試論行政不作為及其危害。70.政府行為失范及其約束機(jī)制建立

　　

【正文】 益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)社會和諧，關(guān)鍵在于我國公共政策秉持以人為本的價(jià)值理念。以物為中心的公共政策的弊端第一，城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大。目前，無論從人均收入水平、消費(fèi)水平、城鄉(xiāng)勞動生產(chǎn)率、工農(nóng)技術(shù)裝備水平等經(jīng)濟(jì)差距看，還是從教育、衛(wèi)生、社會保障等社會差距看，我國城鄉(xiāng)差距都很大，并且呈現(xiàn)出繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢。衡量城鄉(xiāng)差距是否適度的標(biāo)尺，通常是基尼系數(shù)。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，我國城鎮(zhèn)居民基尼系數(shù)和農(nóng)村居民基尼系數(shù)均在波動中呈現(xiàn)擴(kuò)大的趨勢。 1990年，我國農(nóng)村居民基尼系數(shù)為 ，城鎮(zhèn)居民基尼系數(shù)為 ；到 2021年，我國農(nóng)村居民的基尼系數(shù)上升到 ，城鎮(zhèn)居民的基尼系數(shù)為 ，從中可以看出擴(kuò)大的趨勢是十分明顯的。第二，地區(qū)差距不斷擴(kuò)大。我國實(shí)施經(jīng)濟(jì)體制改革和對外開放政策以來，實(shí) 現(xiàn)了國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、高速增長，取得了舉世矚目的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展成就，但由于自然稟賦、歷史基礎(chǔ)、區(qū)位條件、政策取向等種種差異，我國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然是不平衡的，地區(qū)差距不斷擴(kuò)大。我國東、中、西三大地帶間的差距主要表現(xiàn)在：經(jīng)濟(jì)增長速度的差距在不斷擴(kuò)大；東中西部地區(qū)人均 GDP和人均可支配收入差距也明顯擴(kuò)大；東中西部地區(qū)的工業(yè)化和 城市化水平差距也在拉大。第三，強(qiáng)勢群體與弱勢群體失衡。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立與市場機(jī)制作用的強(qiáng)化，社會公眾的利益正在分化，有些人成為市場化的正收益者，有些人則成為市場化的負(fù)收益者。因此市場機(jī)制在某種意義上可以實(shí)現(xiàn)資源配置的效率最優(yōu)，但無法矯正由自身引起的不同利益群體利益失衡，具體表現(xiàn)為強(qiáng)勢群體與弱勢群體利益失衡。在現(xiàn)實(shí)中，強(qiáng)勢利益群體已經(jīng)結(jié)成正式的或非正式的團(tuán)體，有能力利用各種資源，以各種形式訴求自身利益，影響公共政策制定。有些強(qiáng)勢利益集團(tuán)在某些地方政府決策中甚至?xí)绊懻?，使得政府決策向強(qiáng)勢利益集團(tuán)偏 向。但另一方面，弱勢群體自身既沒有資源，也沒有能力利用資源，缺少有效途徑和渠道來訴求利益，他們在公共政策過程中往往被邊緣化。弱勢群體本來在市場機(jī)制過程中利益已經(jīng)受損，而其利益訴求在某些公共政策過程中又不能得到反映，因此社會利益格局愈發(fā)失衡。人本思想在公共政策中的具體應(yīng)用 (一 )建立以人為本的公共政策決策機(jī)制公共決策要堅(jiān)持以人為本就要改革和完善決策機(jī)制，健全深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實(shí)珍惜民力的決策機(jī)制，推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，筆者認(rèn)為要做到以下幾方面： 首先，決策目標(biāo)人性化。決策目標(biāo)人性化就 是決策目標(biāo)不僅要滿足人民群眾的物質(zhì)需求，而且也要滿足人民的社會生活、精神生活等各種需求，切實(shí)關(guān)心人民群眾的切身利益，必須把維護(hù)好、發(fā)展好人民的利益作為公共政策的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，使人民不斷獲得經(jīng)濟(jì)、政治、文化利益，為人民群眾造福。 [!] 其次，決策程序民主化。決策程序民主化，是公共決策以人為本的關(guān)鍵之所在。所謂決策程序民主化，就是在整個決策過程中充分發(fā)揚(yáng)民主，調(diào)動全體決策參與者的積極性和創(chuàng)造性，實(shí)現(xiàn)正確決策。無數(shù)的事實(shí)證明，凡是堅(jiān)持以人為本，按民主集中制進(jìn)行的決策，決策 方案一般來講是正確的或比較正確的，即使有了缺點(diǎn)或錯誤也比較容易發(fā)現(xiàn)和糾正；而凡是搞家長制、一言堂、個人專斷所作出的決策，由于沒有決策的民主化，決策的原材料不足，信息不夠，決策過程簡單，缺乏科學(xué)可靠的依據(jù)，主觀隨意性大，根本談不上科學(xué)，決策失誤就在所難免。再次，決策主體群眾化。長期以來，我國公共決策一直實(shí)行精英決策模式，公共決策由少數(shù)人操縱，而普通人民群眾被拒之門外。這種不民主的決策作風(fēng)，必然導(dǎo)致決策失誤。所以，公 的技術(shù)層面來說 ,我國政府傳統(tǒng)的這些治理特質(zhì) ,可以概括為行政區(qū)行政。所謂行政區(qū)行政 ,簡單地說 ,就 是基于單位行政區(qū)域界限的剛性約束 ,民族國家或地方政府對社會公共事務(wù)的管理是在一種切割、閉合和有界的狀態(tài)下形成的政府治理形態(tài)。它有以下基本特征 :府治理的社會背景看 ,行政區(qū)行政適應(yīng)了農(nóng)業(yè)文明和工業(yè)社會的基本訴求 ,是封閉社會和自發(fā)秩序的產(chǎn)物。它發(fā)軔于農(nóng)業(yè)社會下自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ) ,契合了政府專制統(tǒng)治的傳統(tǒng)。自工業(yè)社會以來 ,基于韋伯的現(xiàn)代理性而構(gòu)建的穩(wěn)態(tài)的科層制結(jié)構(gòu) ,更是使行政區(qū)行政模式的封閉性和機(jī)械性發(fā)揮到了極致。 價(jià)值導(dǎo)向看 ,行政區(qū)行政的根本特征在于 ,它是以民族國家或國內(nèi)地方政府的、明確 的單位行政區(qū)劃邊界作為管理出發(fā)點(diǎn)的。這種根據(jù)行政區(qū)劃的人為切割來治理國家和地方的模式 ,可以稱之為內(nèi)向型行政或閉合型行政模式。內(nèi)向型行政模式從根本上講是畫地為牢和各自為政的 ,甚少關(guān)注行政區(qū)劃邊界或跨行政區(qū)域的區(qū)域公共問題。 ,行政區(qū)行政是一種壟斷型統(tǒng)治行政模式。在這種模式下 ,政府是管理國家和地方行政區(qū)域內(nèi)部公共事務(wù)的惟一主體 ,政府成為萬靈和萬能的全能政府 ,可以預(yù)見和處理所有社會公共問題 ,制定各種公共政策并監(jiān)督其執(zhí)行 ,從而包辦和代辦了單位行政區(qū)域內(nèi)部的大小公共事務(wù)。 4.從公共權(quán)力運(yùn) 行的向度上看 ,行政區(qū)行政模式強(qiáng)調(diào)政府管理權(quán)力運(yùn)行的單向性和閉合性。也就是說 ,根據(jù)科層制所內(nèi)蘊(yùn)的層級分設(shè)和層級節(jié)制的基本法則 ,政府公共管理權(quán)力在行政單元內(nèi)部的日常運(yùn)作是自上而下的和單向 度的 ,由此形成一種單一權(quán)威中心的金字塔式閉合結(jié)構(gòu)。特別是在中央集權(quán)的單一制國家 ,由于一貫堅(jiān)持下級服從上級 ,地方服從中央的政治原則 ,這使得按行政區(qū)劃切割的地方政府 ,必須嚴(yán)格遵循中央政府 amp。rarr。地方政府的博弈規(guī)則 ,很難自覺生成一種地方政府 amp。rarr。區(qū)域公共管理共同體 amp。larr。地方政府的談判協(xié)調(diào)的制 度安排。 ,自上而下的等級制層次設(shè)計(jì)是行政區(qū)行政的基本法則。具體來說 ,就是將國家內(nèi)部的社會公共問題切割為若干層次 ,進(jìn)而設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)類同、職能重疊的等級治理架構(gòu)。很明顯 ,那些跨越這些等級層次的外溢性區(qū)域公共問題 ,不在等級制治理的層次設(shè)計(jì)視野之內(nèi)。 [!](二 )現(xiàn)代區(qū)域政策框架尚未成形。區(qū)域公共問題的治理 ,特別是國內(nèi)區(qū)域問題的治理 ,需要有組織完善、設(shè)計(jì)精細(xì)、有的放矢的一整套區(qū)域政策作為保障框架。新中國成立以來 ,我國政府在不同歷史時(shí)期進(jìn)行過多次區(qū)域 范圍的劃分 ,也先后實(shí)行過區(qū)域均衡發(fā)展、區(qū)域非均衡協(xié)調(diào)發(fā)展和梯度發(fā)展等多種發(fā)展戰(zhàn)略 ,投入了大筆公共財(cái)政資源。但是 ,區(qū)域發(fā)展的公共績效一直較為低下 ,達(dá)不到政策設(shè)計(jì)時(shí)的理想目標(biāo)。其中的癥結(jié)何在 ?有學(xué)者認(rèn)為 ,中國迄今為止尚無真正意義上的區(qū)域政策 ,是我國區(qū)域發(fā)展一直走不出惡性循環(huán)的主要根源 [1](Ｐ 540)。其理由是 :形成完善的區(qū)域政策制度基礎(chǔ) ,比如區(qū)域政策實(shí)施機(jī)構(gòu)不是立法的產(chǎn)物 ,沒有專門負(fù)責(zé)區(qū)域政策的職能部門。 策利用的區(qū)域劃分框架 ,比如中國的區(qū)域劃分都是草率、籠統(tǒng)的 ,范圍太廣 ,不具有 實(shí)施區(qū)域政策的針對性和可操作性。 工具殘缺不全 ,除扶貧政策外 ,管理論文 缺乏針對問題區(qū)域的政策。 。筆者認(rèn)為 ,這種觀點(diǎn)較為實(shí)際地揭示了我國區(qū)域政策的誤區(qū)和問題。中國確實(shí)缺乏西方發(fā)達(dá)國家意義上的區(qū)域政策。這是因?yàn)?,歐美國家的區(qū)域政策有一個良好的公共管理的制度基礎(chǔ) (包括成熟的市場經(jīng)濟(jì)、憲政法治、有限政府、公共治理的多元機(jī)制等 ),而中國的區(qū)域政策過程 ,由于長期受人治行政、集權(quán)體制、全能政府、扭曲市場經(jīng)濟(jì)等諸多因素的影響 ,一直難以有完善的制度基礎(chǔ)、設(shè)計(jì)精細(xì)的區(qū)域劃分框架以及具 有可操作性的政策工具、有效的區(qū)域政策監(jiān)督與評估機(jī)制等。因此 ,上有政策、下有對策、政策的部門分割、政策的相互打架癥狀就成為中國區(qū)域政策過程中的普遍現(xiàn)象。 論區(qū)域公共管理的制度創(chuàng)新 (三 )區(qū)域公共管理的具體制度安排不健全。我國區(qū)域公共管理中政府制度的缺失 ,除了上述兩大問題外 ,在諸多具體的制度安排方面也很不健全。主要有 :排有待完善。國際上深度一體化進(jìn)程和宏觀區(qū)域治理最成功的典范當(dāng)屬歐盟。與之相比 ,我國與亞太國家結(jié)成的宏觀區(qū)域或者與相鄰國家結(jié)成的次區(qū)域 ,其治理結(jié)構(gòu)和制度框 架仍處于探索和發(fā)展階段 ,需要中國政府的積極參與并加以完善。 的地方保護(hù)主義和地方政府間惡性競爭的制度安排非常脆弱 ,成為影響國家和區(qū)域整體經(jīng)濟(jì)績效的病灶。 、長江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多 ,其中涉及的水權(quán)制度、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、政府間關(guān)系等問題尤為突出。 ,比如市長聯(lián)席會議制度、區(qū)域公共基礎(chǔ)設(shè)施協(xié)調(diào)制度、一國兩制下粵 港 澳聯(lián)席會議制度、泛珠三角區(qū)域協(xié)調(diào)制度、省際區(qū)域公共協(xié)調(diào)制度 ,等等。 空間規(guī)劃中的問題突出 ,政 策隨意性和長官意志濃厚 ,尚未有建基于憲政制度和法治原則的制度約束機(jī)制。 ,城市區(qū)域與農(nóng)村區(qū)域之間缺乏有效銜接的制度融合機(jī)制。 [!]三、區(qū)域公共管理制度創(chuàng)新的基本路徑 (一 )治理理念的轉(zhuǎn)變 :從行政區(qū)行政到區(qū)域公共管理。區(qū)域公共問題管理中的政府制度創(chuàng)新 ,首先要突破以單位行政區(qū)劃的剛性約束和政府統(tǒng)治為要義的行政區(qū)行政的缺失 ,確立區(qū)域公共管理的新思維。 ,區(qū)域公共管理是開放社會和無縫隙社會的產(chǎn)物 ,它迎合了全球化和區(qū) 域化浪潮的需要 ,因應(yīng)了市場化、工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程的大勢所趨。在這樣一種權(quán)變、風(fēng)險(xiǎn)、不確定性的復(fù)雜社會生態(tài)下 ,社會公共事務(wù)表現(xiàn)出高度滲透的趨勢 ,區(qū)域乃至全球社會間結(jié)成你中有我 ,我中有你的相互依賴狀態(tài) ,區(qū)域性和區(qū)域化的廣度與深度得到前所未有的倍增。 ,區(qū)域公共管理以公共問題和公共事務(wù)為價(jià)值導(dǎo)向 ,而非以行政區(qū)劃