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【正文】 公共行政學(xué)的中心議題之一。 (P5052) 公共政策分析。公共政策分析也稱政策科學(xué)、系統(tǒng)分析、政策研究、社會(huì)工程、系統(tǒng)工程等。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，公共政策分析將成為公共行政研究的主要領(lǐng) 域。公共政策分析興起的背景，在于現(xiàn)代政府政策條件和政策任務(wù)的復(fù)雜化：現(xiàn)代政府所面臨的已不再是個(gè)別的、單一的、簡單的和基本穩(wěn)定或一再重復(fù)出現(xiàn)的社會(huì)矛盾和問題，而是大量的相互關(guān)聯(lián)、相互制約的愈來愈具復(fù)雜性、尖銳性、普遍性、專業(yè)性、變化性和發(fā)展性的各種社會(huì)矛盾和問題。 60 年代至 70 年代，不少的西方國家先后出現(xiàn)了諸如暴力犯罪增加、經(jīng)濟(jì)停滯、環(huán)境污染、能源短缺、失業(yè)擴(kuò)大，以及住房、衛(wèi)生、社會(huì)保障、公共交通等眾多的社會(huì)問題。社會(huì)公眾因此對政府提出了強(qiáng)烈的轉(zhuǎn)變政策、擺脫困境、實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義和社會(huì)公平的訴求。與此相一致，社會(huì) 公眾所關(guān)注問題的焦點(diǎn)，更多的不再是抽象的理念或原則問題，而是那些與自身現(xiàn)實(shí)切身利益密切相關(guān)的特殊的公共政策問題、公共管理問題、公共服務(wù)問題。這就使一批有一定學(xué)術(shù)素養(yǎng)，同時(shí)具備相當(dāng)實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的學(xué)者、科學(xué)家和政府官員深切感到，應(yīng)當(dāng)建立一種能夠兼容各相關(guān)學(xué)科的優(yōu)勢，且能夠解決各種現(xiàn)實(shí)公共政策問題的全新的學(xué)科。由此產(chǎn)生了公共政策分析。與此同時(shí)，包括社會(huì)科學(xué)和自然科學(xué)在內(nèi)的諸多學(xué)科的不斷發(fā)展，為政策科學(xué)的形成提供了一定的理論基礎(chǔ)和實(shí)用技術(shù)，現(xiàn)實(shí)壓力和未來需要?jiǎng)t為其提供了有力的發(fā)展動(dòng)力。從一定意義上說，專業(yè)性、職業(yè)性公共 政策分析的興起和發(fā)展是有其歷史必然性的。 一般認(rèn)為，最初把政策與科學(xué)直接聯(lián)系并賦之以現(xiàn)代意義的是美國政治學(xué)學(xué)者拉斯韋爾。人們通常把他與其同事于 1951 年合著的名為《政策科學(xué)：近來在范疇與方法上的發(fā)展》一文作為現(xiàn)代政策科學(xué)發(fā)端的標(biāo)志。 60 年代，美國聯(lián)邦政府率先吸收和采用了政策科學(xué)的研究成果，將其直接應(yīng)用于聯(lián)邦政府所面臨的若干大型、復(fù)雜國策問題的研究和處理，成功地大規(guī)模集中和組織了專業(yè)力量和生產(chǎn)力量，解決了諸如國防、空間探索、高尖新科技開發(fā)等領(lǐng)域里的某些問題，從而引起了各國政府和世界的普遍重視。70 年代 ，政策科學(xué)被普遍接受且得到迅速發(fā)展，期間，不僅涌現(xiàn)了大量的有關(guān)政策科學(xué)的專業(yè)性的研究咨詢組織和學(xué)術(shù)刊物，而且政策科學(xué)無一例外地成為了各工業(yè)發(fā)達(dá)國家主要大學(xué)的進(jìn)修課程。在整個(gè) 70 年代，政策科學(xué)的理論和技術(shù)不但在許多國家的各級政府得到了廣泛的運(yùn)用，而且由于其潛力和普遍的適用性，同時(shí)也在私營部門得到了推廣?？梢哉J(rèn)為，政策科學(xué)是第二次世界大戰(zhàn)以后，尤其是 60 年代之后最受注意的學(xué)科之一。進(jìn)入 80 年代以來，政策科學(xué)的理論和方法已經(jīng)成為工業(yè)發(fā)達(dá)國家政府乃至實(shí)業(yè)團(tuán)體管理決策的基本方式，以至于形成了這樣的現(xiàn)象：未作政策分析， 不作政策決定。 公共政策 (科學(xué) )并不是一個(gè)或幾個(gè)學(xué)科的簡單的集合、發(fā)展或更新，而是一個(gè)幾乎全新的研究領(lǐng)域。由于它具有明顯的跨學(xué)科的特點(diǎn)并被廣泛應(yīng)用于各行各業(yè)、各個(gè)領(lǐng)域，因而迄今為止，它所涉及的學(xué)科邊界線是模糊的。但它的主體理論、主要技術(shù)方法以及基本的學(xué)科范疇，卻是清晰可辨的。一般認(rèn)為，公共政策所注重的，是應(yīng)用人類社會(huì)一切可能的知識以及與知識相關(guān)聯(lián)的直覺、判斷力、創(chuàng)造力來更好地制定政策。其基本的價(jià)值衡量標(biāo)準(zhǔn)，是要設(shè)計(jì)出既符合社會(huì)大眾的利益和政治、經(jīng)濟(jì)、文化、倫理觀念，即具有社會(huì)可行性，又符合政策者的既 得利益和意識、目標(biāo)，即具有組織可行性的政策。與此同時(shí)，公共政策十分注重對政策制定系統(tǒng)本身的研究和改進(jìn)。換言之，公共政策一方面強(qiáng)調(diào)政策適用者或社會(huì)對象的分析，另一方面則注重政策制定者及其所屬系統(tǒng)、程序、方法的優(yōu)化。 代表人物： (1)公共政策的創(chuàng)始人之一拉斯韋爾和卡普蘭認(rèn)為：公共政策是一項(xiàng)含有目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃。 (2)政治學(xué)學(xué)者伊斯頓認(rèn)為，公共政策就是對全社會(huì)的價(jià)值做權(quán)威的分配。 (3)政策論研究者戴伊認(rèn)為，公共政策是政府選擇作為或不作為的行為。 (4)決策論者安德淼認(rèn)為，公共政策是政府的一個(gè)有目的 的活動(dòng)過程，而這些活動(dòng)是由一個(gè)或一批行為者為處理某一問題或事務(wù)采取的。以上幾種關(guān)于公共政策的概念都有其合理之處，亦都有所缺憾。但我們可以看出，政策科學(xué)的邏輯過程至少包含了三個(gè)要點(diǎn)，即欲達(dá)到的目標(biāo)或目的，為達(dá)成目標(biāo)而作的宣示或擬采取的行動(dòng)，以及由政策聲明所引發(fā)的權(quán)威者的實(shí)際的政策行動(dòng)。它以現(xiàn)實(shí)、合理、有效、可行的政策為追求目標(biāo)，通過諸如理論與實(shí)踐、定性與定量、宏觀與微觀、規(guī)律與個(gè)別情況、必然與偶然、實(shí)際與假設(shè)、理念與創(chuàng)造力、想象與可行性、戰(zhàn)略與策略等一系列理論和技術(shù)方法的有選擇的應(yīng)用，并通過政策制定系統(tǒng)的改進(jìn) ，來制定切實(shí)可行、行之有效的政策規(guī)范，以解決那些直接關(guān)系到社會(huì)公眾生存和人類社會(huì)未來的公共政策問題。 六、我國行政管理學(xué)的歷史與現(xiàn)狀 (一 )我國行政管理學(xué)的歷史。 我國是世界上為數(shù)有限的文明古國之一。在漫長的封建社會(huì)發(fā)展史上，逐步形成了一套內(nèi)容豐富、特點(diǎn)突出、相對完善的封建行政管理制度，其中尤以中央集權(quán)的大一統(tǒng)國家行政體制、官吏制度和監(jiān)察制度見長于世。 現(xiàn)代意義上的行政管理學(xué)卻是從西方國家引進(jìn)和借鑒的。 新中國建立以后行政管理學(xué)研究的發(fā)展與挫折。 從 1978 年開始我國行政管理學(xué)的研究 獲得迅速發(fā)展。 (二 )我國行政管理學(xué)的現(xiàn)狀。 我國公共行政研究的特征。 我國公共行政管理研究近、中期面臨的主要課題： (1)從宏觀上研究與我國社會(huì)總體發(fā)展水平、所有制狀況、經(jīng)濟(jì)體制、傳統(tǒng)文化、權(quán)力關(guān)系相一致的政府行政管理的基本職能，并在此基礎(chǔ)上建立符合國情的、中國式的國別公共行政管理模式。 (2)從結(jié)構(gòu)、比例與行為、運(yùn)作的結(jié)合上研究我國國家行政管理的內(nèi)部機(jī)制，其中的問題是：理順關(guān)系，分清權(quán)責(zé)，減少不必要的環(huán)節(jié)，降低成本，提高行政效率，不斷增強(qiáng)行政效果。 (3)從憲法原則、國家制度、民族傳統(tǒng)、社會(huì)規(guī)范、 經(jīng)濟(jì)實(shí)力、全民文化素質(zhì)與世界通則結(jié)合上研究我國的公務(wù)員 (文官 )制度，關(guān)鍵是要能夠吸引、考選、任用、提拔優(yōu)秀人才，通過公平合理的競爭和職業(yè)保障制度，調(diào)動(dòng)政府公務(wù)員的積極性。 (4)從觀念、思想、理論與制度、體制、紀(jì)律的結(jié)合上研究我國行政管理的民主化進(jìn)程，其主要問題是：實(shí)現(xiàn)公務(wù)員權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，領(lǐng)導(dǎo)人決策與群眾參與決策、政府決策與公眾決策的統(tǒng)一，決策制定、實(shí)施與決策有效反饋的統(tǒng)一。 (5)從歷史的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、社會(huì)發(fā)展的要求與世界有關(guān)國家范例的結(jié)合上研究我國公共行政管理的法制化進(jìn)程。其要義，是要制定一套能夠“依法行政 ”的制度，以及保證這種制度、使之切實(shí)有效的監(jiān)督、控制制度。 (6)從現(xiàn)實(shí)與可能、目前與未來、國情與世界潮流的結(jié)合上研究我國的公共行政發(fā)展戰(zhàn)略，并制定相應(yīng)的規(guī)劃，使我國的行政研究后繼有人、繼往開來，不斷發(fā)展，為促進(jìn)我國國家行政的現(xiàn)代化、民主化、科學(xué)化、法制化進(jìn)程不懈努力。 七、國家行政管理的基礎(chǔ) 國家行政管理是一個(gè)政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會(huì)的、文化的、心態(tài)的綜合性概念、行為和過程。政府是這一概念、行為和過程的主體。這種主體地位是以合法合理的權(quán)力即行政權(quán)力為基礎(chǔ)的。政府從這種權(quán)力地位出發(fā)，通過履行特定的 職能，實(shí)現(xiàn)國家對廣泛的社會(huì)生活的有效管理?！靶姓牡谝粋€(gè)目標(biāo)就是獲得并保持權(quán)力，行政官員的職位就是建立在這個(gè)基礎(chǔ)之上的。這個(gè)目標(biāo)是完成其他目標(biāo)的先決條件。” (一 )國家公共行政管理的基礎(chǔ)。它實(shí)際上指作為國家公共權(quán)力機(jī)構(gòu)一部分的國家行政機(jī)關(guān)，以國家名義進(jìn)行的政府公共行政管理的基礎(chǔ)。在現(xiàn)代民主憲政社會(huì)中，這種基礎(chǔ)由兩大部分構(gòu)成：其一，經(jīng)由憲法、法律以及政治傳統(tǒng)、社會(huì)習(xí)慣合法認(rèn)定和授予的政府行政職能。其二，政府在名義上享有、在實(shí)際上行使的國家公共行政權(quán)力。 公共行政權(quán)力作為國家行政管理的基礎(chǔ)，其有 效性主要取決于三個(gè)要素的交互作用，即合法、合理、實(shí)際運(yùn)用。 (1)合法性是公共行政權(quán)力的第一要素。在現(xiàn)代民主國家中，無論是三權(quán)分立或是議行合一的國家體制，公共行政權(quán)力的合法性都表現(xiàn)為符合憲法和有關(guān)法律所規(guī)定的范圍、種類、程序和限度。 (2)合理性是公共行政權(quán)力的第二要素，其基本涵義，是指公共行政權(quán)力的存在和運(yùn)用，必須要符合國家、民族、國民的利益和有利于社會(huì)的發(fā)展。 (3)實(shí)際運(yùn)用作為公共行政權(quán)力的第三個(gè)要素，主要是指公共行政權(quán)力所特有的實(shí)際操作性質(zhì)。公共行政權(quán)力操作不當(dāng)，必然不能實(shí)現(xiàn)其合理性，也必有悖于其合法性。 從這個(gè)意義上可以說，公共行政權(quán)力的實(shí)際操作及其有效性，是公共行政權(quán)力的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。歸根結(jié)底，行政研究的全部任務(wù)，就是要尋求保證公共行政權(quán)力有效運(yùn)用的途徑和方法。 (二 )國家公共行政管理的主體。在通常情況下，政府即國家行政機(jī)關(guān)代表國家，是這種行為的主體。政府通過實(shí)施公共行政管理，來履行國家的社會(huì)職能。在此基礎(chǔ)上，從名義享有公共行政權(quán)力和具體行使公共行政權(quán)力的角度分析，國家行政管理的主體又可以分為四種： 政府，包括中央政府和地方政府。 政府行政機(jī)關(guān)。政府機(jī)關(guān)的公共行政權(quán)力是通過法律規(guī)定以及在法律規(guī)定之 下的政府內(nèi)部授權(quán)獲得的。 行政首長。各國政府即行政機(jī)關(guān)通常實(shí)行首長負(fù)責(zé)制。因而，行政首長無論在名義上還是在實(shí)際執(zhí)行上都是公共行政權(quán)力的一種主體。行政首長可以分為四種情況： (1)政府首腦。 (2)政府首腦以下的高級政務(wù)類行政首長。 (3)政務(wù)首長以下的各級常務(wù)首長。 (4)由憲法和有關(guān)法律所特別授權(quán)的一部分官員，主要是指主持人事行政事項(xiàng)的少數(shù)首長。 政府普通公務(wù)員。 (三 )國家公共行政管理的客體。國家公共行政管理是一種以全社會(huì)為對象的管理類型，這是它區(qū)別于其他任何管理的最顯著的特點(diǎn)之一。政府通過行使公共 行政權(quán)、實(shí)施公共行政管理，與社會(huì)生活中的幾乎一切行為主體發(fā)生行政、法律關(guān)系。在通常情況下，所謂社會(huì)行為主體是指具有法人和自然人的資格和地位、且有一定行為能力的公民、公民團(tuán)體、社會(huì)組織。政府的行政行為是影響乃至決定它們社會(huì)生存條件的最重要的因素之一。概括地說，國家公共行政管理的客體大致可以分為以下六類： 經(jīng)濟(jì)性組織，包括制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、金融業(yè)、科技業(yè)和其他一切以盈利為目的的組織。政府與它們的公共行政管理關(guān)系，主要表現(xiàn)在利率、稅收、正當(dāng)開支、工業(yè)衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、人身保障等方面。執(zhí)照、許可證等申請、登記、備案、 審批制度，限期改正、吊銷營業(yè)執(zhí)照直至拘捕等懲處制度，是政府對經(jīng)濟(jì)性組織實(shí)施行政管理的經(jīng)常性方式。 社會(huì)性組織，包括教會(huì)、社區(qū)團(tuán)體、群眾團(tuán)體等一切非以盈利為目的的組織。一般來說，政府對它們的公共行政管理以不妨礙他人、不危害社會(huì)和公眾、不違反國家法律和公共行政管理法規(guī)為限度。登記制度和檢查制度是政府對其管理的主要方式。 政治性組織，包括政黨和一切以政權(quán)或政治性權(quán)力為目的的組織。政府對它們的行政管理主要是依據(jù)法律促使它們按照政治競爭的規(guī)則開展政治活動(dòng)，防止和制止它們顛覆國家的政治企圖。登記制度和檢查制度通常也 適用于政治性組織。 教科文組織，包括學(xué)校、科學(xué)研究單位和各種文化團(tuán)體。政府在多數(shù)情況下對這類組織予以支持、財(cái)政資助和提供各種便利，但同時(shí)要求它們遵守國家法律和政府行政法規(guī)，不得危害公共安全和公共健康，在必要時(shí)，也可能對其采取強(qiáng)制性的行政措施。 新聞性組織，包括報(bào)社、新聞社、電臺(tái)、電視臺(tái)等一切新聞傳播媒介組織。政府對它們的公共行政管理也以不違背國家法律和政府行政法規(guī)為限度。新聞性組織是政府公共行政管理的一大難點(diǎn)，因?yàn)檎旧硎切侣劚O(jiān)督的主要對象之一。在實(shí)際過程中，新聞傳播的合法性，也常常是分歧最大的領(lǐng)域之 一。 公民，是政府公共行政管理的最大量的行為對象。管理的原則仍然是依據(jù)國家法律和政府行政法規(guī)，其最經(jīng)常的標(biāo)準(zhǔn)是：履行對國家所承擔(dān)的義務(wù)，比如，繳納稅金、服兵役等；遵守社會(huì)生活的行為規(guī)范和道德規(guī)范，比如，不妨礙公共道德和他人私生活等。在對公民實(shí)施公共行政管理方面，政府可能采用的行政手段是多種多樣的。 (四 )國家公共行政管理的主要方式。國家行政管理的根本目的是實(shí)現(xiàn)民富國強(qiáng)，推動(dòng)社會(huì)的均衡穩(wěn)定發(fā)展。為此，就必須正確地制定和有效地實(shí)施行政方略，其中，正確地選擇管理方式是至關(guān)重要的。因?yàn)橐欢ǖ男姓繕?biāo)和一定 行政內(nèi)容是通過一定的行政管理方式來實(shí)現(xiàn)的。政府的公共行政管理方式是多種多樣的，也是發(fā)展變化的。不同的歷史文化傳統(tǒng)、不同發(fā)展階段、實(shí)行不同政治體制和經(jīng)濟(jì)體制的國家，其公共行政管理方式有著較大的差異。從世界各國政府公共行政管理實(shí)踐的情況看，常見的國家公共行政管理方式主要有以下幾種： 行政立法、行政司法、行政管理法規(guī)。 行政決策、行政決定、行政政策。 行政領(lǐng)導(dǎo)、行政指導(dǎo)、行政引導(dǎo)。 行政規(guī)劃、行政計(jì)劃、行政預(yù)算。 行政協(xié)調(diào)、行政溝通、行政平衡。 行政干預(yù)、行政檢查、行政制裁。行政扶助、行政救濟(jì)、行 政服務(wù)。 第二章 行政職能 一、現(xiàn)代政府行政職能問題的由來與發(fā)展 自有國家以來，政府職能問題就成為政府的基本問題之一?，F(xiàn)代政府的行政職能問題則起始于 20 世紀(jì) 30 年代西方資本主義世界的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)。其后，關(guān)于政府職能的爭論大體上沿著發(fā)達(dá)國家和后發(fā)展國家兩條軌跡發(fā)展變化。在西方，爭論發(fā)展于 60 年代的社會(huì)正義運(yùn)動(dòng)和 70 年代的經(jīng)濟(jì)“滯脹”，豐富于 80 年代反傳統(tǒng)思想、改革政府運(yùn)動(dòng)和 90 年代的再造政府運(yùn)動(dòng)。在東亞，起始于60 年代的經(jīng)濟(jì)起飛，發(fā)展于 70 年代的經(jīng)濟(jì)高速增長，豐富于 80 年代的“東亞 經(jīng)濟(jì)奇跡”，修正于 90 年代的“東亞金融危機(jī)”。 (一 )羅斯?！靶抡?—— 現(xiàn)代政府行政職能問題的由來 。 19291933 年席卷資本主義世界的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，將整個(gè)資本主義世界推到了崩潰的邊沿。以美國為例，出現(xiàn)了： (1)經(jīng)濟(jì)持續(xù)衰退； (2)金融體系接近崩潰； (3)失業(yè)劇增； (4)生產(chǎn)相對過剩危機(jī)； (5)社會(huì)危機(jī)。傳統(tǒng)的“守夜人”政府面對這場大危機(jī)束手無策、