【正文】 一般來說，行政管理學(xué)常用的分析方法如下： (1)邏輯分析方法，又稱哲學(xué)研究法，主要從哲學(xué)的觀點出發(fā)研究公共行政現(xiàn)象，通過運用理性判斷、非理性判斷、邏輯推理、因果關(guān)系分析等直接與哲學(xué)思想相關(guān)的分析方法，研究公共行政過程中矛盾的普遍性與特殊性、共性與個性的關(guān)系，一般規(guī)律與特殊規(guī)律的關(guān)系，進(jìn)而形成一定的普遍適用的有關(guān)公共行政的理論基礎(chǔ)和行為準(zhǔn)則。 (5)規(guī)范分析方法，又稱理論分析方法，主要指通過價值判斷作出結(jié)論的分析方法，即根據(jù)一定的理念、價值標(biāo)準(zhǔn)或行為規(guī)范對“是非”作出一定的評價。 (9)心理分析方法，在廣泛的意義上可以包括行為研究法或人際關(guān)系研究法。 (14)利益分析方法，主要研究利益在公共行政管理過程中的特殊作用。 實踐性，即它是實際的、應(yīng)用的、具體的。 (二 )行政管理學(xué)與相關(guān)學(xué)科的關(guān)系。一般認(rèn)為，行政管理學(xué)源自政治學(xué)，其最初的目的是研究如何有效地保衛(wèi)憲法和執(zhí)行憲 法。行政管理學(xué)則主要研究政府體制和政府行為等行政現(xiàn)象，研究如何制定正確的政府目標(biāo)和有效地達(dá)到這些目標(biāo)。有的學(xué)者認(rèn)為，行政管理學(xué)源出行政法學(xué)，因為行政 管理學(xué)的形成是從研究法律對行政活動的規(guī)范開始的。行政管理學(xué)則研究推行和執(zhí)行政務(wù)及如何使之有效的原理原則和技術(shù)方法，尤其注重在行政過程中的有效性。 行政管理學(xué)與企業(yè)管理學(xué)。應(yīng)當(dāng)說，行政管理學(xué)借用或吸收了相當(dāng)多的企業(yè)管理學(xué)的概念、詞匯和方法，同樣，企業(yè)管理學(xué)也從行政管理率先借鑒了某 些思想、理論和方法。社會學(xué)是研究人類社會各種社會生活現(xiàn)象的學(xué)科，是社會科學(xué)的基本學(xué)科之一。就相互關(guān)系而言，社會公共事業(yè)的管理是公共行政管理的重要內(nèi)容，許多重大社會問題只有依靠國家行政機(jī)關(guān)的法權(quán)地位和特有的方式、手段才能解決。現(xiàn)代行政精神則是指與現(xiàn)代行政現(xiàn)象相一致的，政府在實施公共行政管理過程中比較重視和強(qiáng)調(diào)的某些行政精神。行政被看作僅僅是國家官員依法行使職權(quán)和尋求行政效率提高的活動。西方國家認(rèn)為，“法律有限、人事 無窮”， 純粹的法治行政已不再適應(yīng)變化的需要。政府行政職能的擴(kuò)展造成了“行政國家”的興起，行政國家的興起則造就了一個“大政府”。 (1)行政組織規(guī)模龐大，形成了許許多多結(jié)構(gòu)復(fù)雜、分工細(xì)致、門類繁多的專業(yè)部門和各種行政委員會，與此同時，政府公務(wù)人員也大量增加。不良現(xiàn)象：“帕金森定律”和“彼德原理”介紹。 (2)行政管理手段現(xiàn)代化，主要是指政府為適應(yīng)現(xiàn)代管理的需要，不斷和大量吸收、采取現(xiàn)代化的技術(shù)設(shè)備和 技術(shù)方法的行政現(xiàn)象。 (二 )現(xiàn)代行政精神。 追求卓越。 創(chuàng)新發(fā)展。 五、行政管理學(xué)的演進(jìn) 行政管理學(xué)的演進(jìn)是指行政管理學(xué)的發(fā)展及其不同發(fā)展階段上的不同內(nèi)容和特點。在這一時期里，行政管理學(xué)建立了基本的理論基礎(chǔ)，形成了初步的學(xué)科體系，產(chǎn)生了比較大的影響，為行政管理學(xué)的進(jìn)一步發(fā)展提供了條件。這就對國家控制和管理提出了新的要求，要求通過國家干預(yù)，來有效地減少、緩和、解決矛盾。不少學(xué)者認(rèn)為，它是在四種理論的基礎(chǔ)上或直接促進(jìn)下發(fā)展起來的。官房學(xué)以后演變?yōu)楣藏斦W(xué)。英國則在 1805 年設(shè)立了常任文官， 1854 年正式確立了常任文官制度。行政法學(xué)開創(chuàng)了“依法行政”思想源流，建立了“法制行政”的最初的理論規(guī)范，而這恰恰是迄今為止行政管理學(xué)的最重要的理論基礎(chǔ)之一。曾任美國普林斯頓大學(xué)教授和校長，后任美國新澤西州州長和美國第二十任總統(tǒng)。此外，威爾遜還論及了創(chuàng)造精神、行政責(zé)任、文職官員培養(yǎng)等問題。古德諾長期教授行政法學(xué)。古德諾是行政學(xué)的奠基人之一。這一時期提出了行政管理學(xué)的研究目的、研究對象、理論范疇、管理原則、研究方法等一系列的規(guī)范，基本形成了行政管理學(xué)的學(xué)科體系，使之成為一門領(lǐng)域廣泛、內(nèi)容豐富、作用獨特的獨立學(xué)科。韋伯最具代表性。 弗雷德里克泰羅是以自己在米德威爾鋼鐵廠和伯力恒鋼鐵公司的基層管理經(jīng)歷為基礎(chǔ)，歸納出自己的組織管理哲學(xué)思想的。 1910 年，泰羅又發(fā)表了《科學(xué)管理原理》一文，直至 1911 年在美國國會的證詞，泰羅的組織管理理論完全形成，并成為這一時期組織管理思想和方法的主導(dǎo)學(xué)派。 (3)為此，就需要建立一套完整的工作制度，而實施這套 制度的主要辦法就是任務(wù)管理，即對工人在一定時間里的工作和完成工作所需要的技術(shù)手段做標(biāo)準(zhǔn)化的處理，并把工人的報酬與工作成績直接聯(lián)系起來。早在 1900 年，法約爾就在國際采礦和冶金代表大會上提出了他的行政管理理論的思想。法約爾注重管理人員管理方法的改進(jìn)，提出了以職能分工、統(tǒng)一指揮和 14 項管理原則等概念為核心的管理理論。這六大類基本活動構(gòu)成一個組織的六種基本職能。他在這方面的主要貢獻(xiàn)集中于組織的目的和 結(jié)構(gòu)方面。他主張在組織中把管理層次和幅度都保持在最低的限度內(nèi)。韋伯。韋伯認(rèn)為，官僚科層組織并不是文牘主義、效率低下的組織現(xiàn)象，而是指一種組織形態(tài)及其結(jié)構(gòu)特點。對他來說，在大型行政管理工作中，官僚形式是不可避免的，在行政管理領(lǐng)域中，人們只能在官僚形式和外行之間選擇。韋伯的最大貢獻(xiàn)，就是提出和建立了官僚模型的組織理論，并因此 被稱為“組織理論之父”。 科學(xué)管理思想在公共行政管理中的運用。各級政府把科學(xué)管理的調(diào)查方法和效率的原則應(yīng)用到行政部門，將科學(xué)管理的技術(shù)方法推廣到行政乃至聯(lián)邦行政，實行調(diào)整機(jī)構(gòu)，精簡人員，簡化程序，從而促進(jìn)了政府工作的改革，提高了行政效率。曾在芝加哥大學(xué)任教多年，還曾任美國文官委員會主席，有較高的政治地位。懷特在行政學(xué)研究方面學(xué)力深厚，另有許多理論建樹，其中較重要的有《近世公共行政的趨勢》、《聯(lián)邦主義者》、《外國的文官制度》等。他認(rèn)為，財政、預(yù)算和物資管理是行政管理學(xué)的主要研究范疇之一，從而拓寬了行政管理學(xué)的研究范圍，成為他的主要貢獻(xiàn)。該書與懷特的《行政學(xué)導(dǎo)論》和魏洛比的《行政原理》齊名，在那些年代被稱為三足鼎立的三大行政學(xué)教科書。由他主持的研究報告甚多，其中相當(dāng)一部分被政府所接受并用于行政工作。 英國人厄威克。 (三 ) 行為科學(xué)時期 (修正公共行政研究時期 )。行為科學(xué) 人際關(guān)系學(xué)說并不是單獨以行政管理學(xué)為研究對象的，而是一種非常廣泛的社會科學(xué)研究對象。起因于美國福特基金會資助該?！皞€人行為與人群關(guān)系”的研究計劃，該計劃簡稱行為科學(xué)。從 1927 年到 1932 年，梅奧和羅特利斯伯格及懷特赫德三位美國哈佛大學(xué)的教授在美國西方電氣公司的霍桑工廠連續(xù)五年進(jìn)行了新的試驗，即著名的“霍桑試驗”。 “霍桑試驗”分為三個階段：第一 個階段，繼電器裝配室實驗和云母剝離室實驗。該階段證明：士氣與監(jiān)督工作存在著因果關(guān)系，而士氣和監(jiān)督又與工作產(chǎn)量發(fā)生一定的因果關(guān)系。這種改善將直接影響到士氣以至工作成果。非正式組織以感情、地位和相互間的社會作用為基礎(chǔ)，形成特定的群體，并以群體特有的行為方式來保護(hù)或制約自身的成員，以使其行為符合群體規(guī)范，從而形成了一種把正式組織看 成為一個社會系統(tǒng)的新的組織觀，進(jìn)而形成了一種在正式組織所要求的“效率的邏輯”與非正式組織所要求的“感情的邏輯”之間建立平衡，并通過滿足組織成員的某種社會 心理需要，來調(diào)動其工作積極性的新的管理思想。梅奧等人以實驗的結(jié)果為依據(jù)，主要提出了三條原理： (1)工人是復(fù)雜的社會系統(tǒng)的“社會人”，而不僅是“經(jīng)濟(jì)人”。這些團(tuán)體有自然形成而其成員必須服從的規(guī)范或慣例。 以西蒙為代表的決策理論學(xué)派?！靶姓袨椤钡母拍罹褪窃谒某珜?dǎo)下逐漸在行政管理學(xué)界流行的。他把組織成員的心理、行為與決策聯(lián)系起來，認(rèn)為決策充滿組織管理的全過程，是組織的中心因素。這種平衡是以組織對其成員實現(xiàn)激勵而產(chǎn)生的誘因為基礎(chǔ)的。其中，決策理論影響較大。這種研究的最終目的不是為了提高組織的效率，而是為了實現(xiàn)組織的效果。這一時期開始于 60 年代，沒有明顯的標(biāo)志，而是一種漸進(jìn)的過程。為了突破和擺脫“叢林混戰(zhàn)”造成的困境，人們開始試圖尋求一種能夠 較為有效地整合各種管理理論的新的基礎(chǔ)。受此影響，管理學(xué)的研究主流開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。他在 20 年代末提出了有機(jī)系統(tǒng)理論的概念，其后，在 1937 年美國芝加哥大學(xué)的一次討論會上，他首次正式使用了“一般系統(tǒng)理論”一詞，并將系統(tǒng) (有機(jī)體 )定義為“相互作用的諸要素的復(fù)合體”。美國人 1956 年發(fā)表的《一般系統(tǒng)理論：一種科學(xué)的框架》，則被認(rèn)為是另一本一般系統(tǒng)理論的經(jīng)典著作。在這種情況下，用綜合的、全面的、相互關(guān)聯(lián)的觀點來看待、分析和研究組織管理現(xiàn)象，尋求一種能夠廣泛適合于各種組織的理論架構(gòu)，就成為一種歷史的要求，一般系統(tǒng)理論就是這種要求的產(chǎn)物。 (3)系統(tǒng)管理理論提供了一種宏觀的關(guān)于普遍聯(lián)系和互動作用的管理思想，這無疑是正確的，但這還不夠，必須同時強(qiáng)調(diào)組織管理的具體的、特定的特征。正是在這種背景下，人們開始尋求更為具體、更為特殊的組織特征和相互關(guān)系的模式，尋求一般系統(tǒng)論在具體的組織管理過程中的作用和應(yīng)用。所謂權(quán)變，就是權(quán)宜通達(dá)，應(yīng)付變化。因此，“權(quán)變管理就是依據(jù)環(huán)境自變數(shù)和管理思想及管理技術(shù)因變數(shù)之間的函數(shù)關(guān)系來確定的一種對當(dāng)時當(dāng)?shù)刈钣行У墓芾矸绞健?。但一般系統(tǒng)論并沒有被拋棄，而是在提供總體指導(dǎo)思想的基礎(chǔ)上，由原則性轉(zhuǎn)向靈活性，由標(biāo)準(zhǔn)化轉(zhuǎn)向多樣化。一般系統(tǒng)理論與行政管理學(xué)相結(jié)合，形成了所謂的生態(tài)行政學(xué)。一般認(rèn)為，最早運用生態(tài)觀點來研究公共行政現(xiàn)象的是美國人高斯。他認(rèn)為，迄今為止人類的行政模式可以分為融合型的農(nóng)業(yè)型行政模式、棱柱型的過渡行政模式、繞射型的工業(yè)型行政模式三種模式。此外，費富鈉和普林休斯 1967 年合著的《行政學(xué)》，奈格魯夫婦 1973 年合著的《現(xiàn)代行政學(xué)》等，當(dāng)時均產(chǎn)生了一定的影響。 1968 年 9 月，由美國行政學(xué)家沃爾多號召和資助， 32 位年輕的行政學(xué)者會聚于美國紐約州雪城大學(xué)的明諾布魯克會議中心，試圖通過回顧和檢討公共行政學(xué)的發(fā)展歷程，討論公共行政面臨的問題，尋求公共行政未來的發(fā)展方向。 1988 年，即第一次明諾布魯克會議 20 年之后，認(rèn)同新公共行政觀點的學(xué)者再次會聚雪城大學(xué)，試圖總結(jié)第一次會議以來的發(fā)展變化，研討所面臨的新問題以及解決問題的途徑。 (3)主張構(gòu)建新型的政府組織形態(tài)。但他們的理論主張，尤其關(guān)于價值觀、道德觀和關(guān)注現(xiàn)實政策的主張，一直是當(dāng)代公共行政學(xué)的中心議題之一。公共政策分析興起的背景，在于現(xiàn)代政府政策條件和政策任務(wù)的復(fù)雜化：現(xiàn)代政府所面臨的已不再是個別的、單一的、簡單的和基本穩(wěn)定或一再重復(fù)出現(xiàn)的社會矛盾和問題，而是大量的相互關(guān)聯(lián)、相互制約的愈來愈具復(fù)雜性、尖銳性、普遍性、專業(yè)性、變化性和發(fā)展性的各種社會矛盾和問題。這就使一批有一定學(xué)術(shù)素養(yǎng)，同時具備相當(dāng)實際經(jīng)驗的學(xué)者、科學(xué)家和政府官員深切感到，應(yīng)當(dāng)建立一種能夠兼容各相關(guān)學(xué)科的優(yōu)勢，且能夠解決各種現(xiàn)實公共政策問題的全新的學(xué)科。 一般認(rèn)為，最初把政策與科學(xué)直接聯(lián)系并賦之以現(xiàn)代意義的是美國政治學(xué)學(xué)者拉斯韋爾。在整個 70 年代，政策科學(xué)的理論和技術(shù)不但在許多國家的各級政府得到了廣泛的運用，而且由于其潛力和普遍的適用性，同時也在私營部門得到了推廣。由于它具有明顯的跨學(xué)科的特點并被廣泛應(yīng)用于各行各業(yè)、各個領(lǐng)域，因而迄今為止，它所涉及的學(xué)科邊界線是模糊的。與此同時，公共政策十分注重對政策制定系統(tǒng)本身的研究和改進(jìn)。 (3)政策論研究者戴伊認(rèn)為，公共政策是政府選擇作為或不作為的行為。它以現(xiàn)實、合理、有效、可行的政策為追求目標(biāo)，通過諸如理論與實踐、定性與定量、宏觀與微觀、規(guī)律與個別情況、必然與偶然、實際與假設(shè)、理念與創(chuàng)造力、想象與可行性、戰(zhàn)略與策略等一系列理論和技術(shù)方法的有選擇的應(yīng)用，并通過政策制定系統(tǒng)的改進(jìn) ，來制定切實可行、行之有效的政策規(guī)范，以解決那些直接關(guān)系到社會公眾生存和人類社會未來的公共政策問題。 現(xiàn)代意義上的行政管理學(xué)卻是從西方國家引進(jìn)和借鑒的。 我國公共行政研究的特征。 (4)從觀念、思想、理論與制度、體制、紀(jì)律的結(jié)合上研究我國行政管理的民主化進(jìn)程，其主要問題是：實現(xiàn)公務(wù)員權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一，領(lǐng)導(dǎo)人決策與群眾參與決策、政府決策與公眾決策的統(tǒng)一，決策制定、實施與決策有效反饋的統(tǒng)一。 七、國家行政管理的基礎(chǔ) 國家行政管理是一個政治的、經(jīng)濟(jì)的、社會的、文化的、心態(tài)的綜合性概念、行為和過程。“行政的第一個目標(biāo)就是獲得并保持權(quán)力，行政官員的職位就是建立在這個基礎(chǔ)之上的。在現(xiàn)代民主憲政社會中，這種基礎(chǔ)由兩大部分構(gòu)成：其一，經(jīng)由憲法、法律以及政治傳統(tǒng)、社會習(xí)慣合法認(rèn)定和授予的政府行政職能。在現(xiàn)代民主國家中，無論是三權(quán)分立或是議行合一的國家體制，公共行政權(quán)力的合法性都表現(xiàn)為符合憲法和有關(guān)法律所規(guī)定的范圍、種類、程序和限度。 從這個意義上可以說，公共行政權(quán)力的實際操作及其有效性，是公共行政權(quán)力的現(xiàn)實基礎(chǔ)。政府通過實施公共行政管理，來履行國家的社會職能。 行政首長。 (2)政府首腦以下的高級政務(wù)類行政首長。 (三 )國家公共行政管理的客體。政府的行政行為是影響乃至決定它們社會生存條件的最重要的因素之一。 社會性組織，包括教會、社區(qū)團(tuán)體、群眾團(tuán)體等一切非以盈利為目的的組織。政府對它們的行政管理主要是依據(jù)法律促使它們按照政治競爭的規(guī)則開展政治活動，防止和制止它們顛覆國家的政治企圖。 新聞性組織，包括報社、新聞社、電臺、電視臺等一切新聞傳播媒介組織。 公民，是政府公共行政管理的最大量的行為對象。國家行政管理的根本目的是實現(xiàn)民富國強(qiáng)，推動社會的均衡穩(wěn)定發(fā)展。不同的歷史文化傳統(tǒng)、不同發(fā)展階段、實行不同政治體制和經(jīng)濟(jì)體制的國家，其公共行政管理方式有著較大的差異。 行政規(guī)劃、行政計劃、行政預(yù)算。 第二章 行政職能 一、現(xiàn)代政府行政職能問題的由來與發(fā)展 自有國家以來，政府職能問題就成為政府的基本問題之一。在東亞，起始于60 年代的經(jīng)濟(jì)起飛，發(fā)展于 70 年代的經(jīng)濟(jì)高速增長，豐富于 80 年代的“東亞 經(jīng)濟(jì)奇跡”，修正于 90 年代的“東亞金融危機(jī)”。傳統(tǒng)的“守夜人”政府面對這場大危機(jī)束手無