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淺談當前中國戶籍制度改革-資料下載頁

2024-11-16 22:49本頁面
  

【正文】 革和創(chuàng)新。制度性障礙——阻礙、延緩了我國城鎮(zhèn)化與農(nóng)村人口重心轉(zhuǎn)移。實現(xiàn)建設(shè)社會主義新農(nóng)村這一宏偉目標,關(guān)鍵在廣大農(nóng)村地區(qū),而要全面繁榮農(nóng)村經(jīng)濟,實現(xiàn)農(nóng)村全面小康,就必須加快農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程。所謂“城鎮(zhèn)化”,就是鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)化,以及人們的生活方式由鄉(xiāng)村型轉(zhuǎn)向城市型的一種現(xiàn)象,是隨著工業(yè)化而發(fā)生的經(jīng)濟和人口分布重心向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,城鎮(zhèn)數(shù)量和城鎮(zhèn)人口迅速增加,及其在國家經(jīng)濟和社會生活中的作用逐漸強化的歷史過程。推進城鎮(zhèn)化主要是為了解決農(nóng)村人口和勞動力數(shù)量過剩的問題。一國的城鎮(zhèn)化,在根本上受制于兩個因素,即工業(yè)化和制度安排:工業(yè)化通過非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口的聚集促進城鎮(zhèn)化,而制度安排則通過對各種經(jīng)濟社會運行規(guī)則的制定和執(zhí)行來影響城鎮(zhèn)化。農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)化需要從兩個層次上實現(xiàn):一是將農(nóng)業(yè)剩余勞動力由農(nóng)村就業(yè)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就j業(yè),二是將農(nóng)村富余人口由農(nóng)村居住轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)居住。也就是通過非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的集聚和發(fā)展,帶動農(nóng)村多余的勞動力和人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn),相應(yīng)減輕農(nóng)村自然資源的負載率,并使轉(zhuǎn)移的農(nóng)村人口和勞動力逐步與農(nóng)業(yè)脫離關(guān)系。在相當長的一段時間內(nèi),城鄉(xiāng)二元戶籍制度的存在,加深了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟的對立。我國過去幾十年的做法是,將農(nóng)業(yè)提供的工業(yè)原料從農(nóng)村集中到城市,而將農(nóng)村勞動力阻擋在城鎮(zhèn)之外。結(jié)果工業(yè)發(fā)展確實比較快,但是城鎮(zhèn)化進程卻嚴重滯后。即使目前非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值在國內(nèi)生產(chǎn)總值中所占比重己達85%左右,世界上也沒有承認我國已經(jīng)實現(xiàn)了工業(yè)化,我們自己也不認為我國已經(jīng)實現(xiàn)了工業(yè)化。究其 原因,就在于我國非農(nóng)產(chǎn)業(yè)遠遠沒有吸納和消化過剩農(nóng)業(yè)勞動力,表明我國非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還很不充分。2001年,我國城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎貎H為37.7%,農(nóng)村人口比重仍然高達62.3%。一方面,一批農(nóng)村集鎮(zhèn)和一些中小城市周圍鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展,農(nóng)村剩余勞動力大量向城鎮(zhèn)集聚,但戶籍制度的限制,使他們始終以農(nóng)民身份從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè),并不能成為完全意義上的城市產(chǎn)業(yè)工人而實現(xiàn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的真正轉(zhuǎn)移。另一方面,城市國營經(jīng)濟和集體經(jīng)濟也得到迅速發(fā)展,但不允許向農(nóng)村招收工人,而只能優(yōu)先安排城鎮(zhèn)待業(yè)青年。這樣,使這兩部分人及其隨從人口不能及時轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口,嚴重地阻礙了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。沒有城鎮(zhèn)化,不可能從根本上解決農(nóng)村人口過剩的問題。世界城市化發(fā)展經(jīng)驗已經(jīng)表明,城市建設(shè)和發(fā)展的根本環(huán)節(jié)在于改革和管理,在于把城市空間和城市功能載體作為資源和商品,面向市場,用市場經(jīng)濟手段對城市中的各種形態(tài)的資源進行集聚、重組和營運,而不是簡單的采取限制人口進城的方法。第五次全國人口普查資料顯示,全國至少有10%的人口戶籍身份與他們所從事的非農(nóng)職業(yè)、居住地的實際情況不一致。這些久離戶口所在地、普查登記時居住在城鎮(zhèn)的人口,不少已經(jīng)是名副其實的城鎮(zhèn)常住人口。從法律上講,他們雖然作為農(nóng)村剩余勞動力已完全或不完全轉(zhuǎn)移到二、三產(chǎn)業(yè),但作為農(nóng)村剩余人口卻并沒有由農(nóng)民轉(zhuǎn)換為市民,就因為在制度安排下他們?nèi)匀皇寝r(nóng)業(yè)戶口。角色錯位——現(xiàn)實生活中職業(yè)與身份的分離產(chǎn)生社會實體性農(nóng)民與制度設(shè)置性農(nóng)民的角色錯位。身份是與社會位置相一致的權(quán)力、責任和社會預(yù)期等一系列因素的集合。“身份認同的困惑”,就是指這幾個方面的模糊,結(jié)果必然是導(dǎo)致無所適從。當前我國的農(nóng)民群體在城市社區(qū)的身份則是處于這樣一種“困惑”之中。農(nóng)民首先是一種社會實體性存在。作為社會實體性的農(nóng)民是指一種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營性職業(yè)以及與此相適應(yīng)的一種鄉(xiāng)村社會生活方式的統(tǒng)一。從“職業(yè)”的角度看,農(nóng)民主要以勞動力分布的產(chǎn)業(yè)差別為標準的,廣義的農(nóng)民包括在第一產(chǎn)業(yè)從事種植、養(yǎng)殖(農(nóng)、林、牧、漁業(yè))以及副業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營活動的人,狹義的農(nóng)民僅指種植業(yè)農(nóng)民。農(nóng)民同時也是一種制度設(shè)置性存在。農(nóng)民與非農(nóng)民作為一種制度設(shè)置,是與特定 社會規(guī)范對人們的社會關(guān)系及其權(quán)利義務(wù)的規(guī)定相聯(lián)系的,在制度設(shè)置下對農(nóng)民與非農(nóng)民界定的標準就是作為社會規(guī)范的戶籍制度等身份性制度規(guī)定:農(nóng)民就是有農(nóng)業(yè)戶口或其他農(nóng)民固定身份的人。一方面許多農(nóng)民離開土地從事工商業(yè),大量農(nóng)民長年在城市打工或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)從事工商業(yè)生產(chǎn),他們已經(jīng)不是農(nóng)民了,或者至少在他們打工期間暫時已經(jīng)不是農(nóng)民了,但是我們?nèi)匀灰阉麄兎Q為農(nóng)民,因為他們有農(nóng)業(yè)戶口,這些有農(nóng)業(yè)戶口的人,被稱為“農(nóng)民工’’與“農(nóng)民企業(yè)家”等等;另一方面,在農(nóng)村生產(chǎn)與生活的國有農(nóng)場職工、軍墾場職工,他們從事的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動,但是我們并不把他們稱為農(nóng)民。此類對農(nóng)民界定的分歧反映了作為社會“社會實體”意義上的農(nóng)民與作為“制度設(shè)置”意義上的農(nóng)民相分離的事實。制度安排的慣性使改變了生活場所和職業(yè)的農(nóng)民仍然游離于城市體制之外,他們雖常年外出,但又“移而不遷”;雖進入了城市,加入了產(chǎn)業(yè)工人的隊伍之中,但又不被城市社會所認同,仍然保留著制度限定的農(nóng)民身份,造成了城市外來人口的生活地緣邊界、工作職業(yè)邊界與社會網(wǎng)絡(luò)邊界的背離,使得大量的農(nóng)村人口在城市里處于非城非鄉(xiāng)、進退失據(jù)的尷尬狀態(tài)。因為在我國現(xiàn)行的戶籍管理體制背景下,農(nóng)民流動群體實際上屬于非制度化的遷移者,即他們的遷移行為并未得到權(quán)威制度的認可。盡管他們已經(jīng)在城市居住、生活、工作或 經(jīng)營,似乎身份對正常的生活和工作并沒有過多影響,但是,他們擺脫不了自己身份合法化的困擾,不能融入城市社會,無法通過與城市居民的社會交往、人際沒有他們所在城市的社區(qū)意識,對所生活的城市社區(qū)沒有歸屬感和認同感,正是這種不確定性,讓他們更難以確定自己在城鎮(zhèn)的生活預(yù)期。因而不能夠有效的激發(fā)個人的積極性、創(chuàng)造性和開拓進取的精神。如何根據(jù)中國社會發(fā)展的實際需求,及時調(diào)整制度設(shè)置,實現(xiàn)社會實體性農(nóng)民與制度設(shè)置性農(nóng)民在更高層次上的統(tǒng)一,使社會實體性農(nóng)民真正成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者,使從事工商業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的制度設(shè)置性農(nóng)民真正轉(zhuǎn)變成為市民,是我國今后統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的基本目標和 要求,同時也是戶籍制度改革的動因之一。管理缺位——戶籍管理缺位帶來預(yù)期目標與實際效果的偏離。戶口登記與管理是掌握人口信息、了解人口事件變動情況的重要途徑和手段。從國家的制度條文來看,戶口的登記管理主要是為了證明公民身份、維護社會治安、保障公民合法權(quán)益,以及提供準確的人口信息。但從該制度的實際執(zhí)行情況來看,可能更偏重于管,而輕視社會性的、法律性的和公益性的服務(wù)功能。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展對人員流動的需求量增大,傳統(tǒng)的二元戶籍管理結(jié)構(gòu),已不能對現(xiàn)有人口進行有效管理。它不僅人為制造了公民初始機會的不均等,也不能真實反映我國人口的地區(qū)分布、勞動力的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成狀況及城市化水平,造成人口信息統(tǒng)計失真、登記不全,人戶分離問題突出,流動人口管理難度加大等許多問 題。至今全國仍有相當數(shù)量的“空掛戶”“雙重戶口”和“口袋戶口”等等。還有不少是城鄉(xiāng)問的“三無游民”,無固定住所、無穩(wěn)定職業(yè)、無合法收入,這些游離于城鄉(xiāng)間的游民同時也給社會帶來了極多的不安定因素。包括居民使用的身份證也有不少問題,丟失、損壞、冒用、涂改、偽造都很普遍。16周歲以下的人口無證可用,這些都給戶籍管理帶來很大困難。我們以基層建制鎮(zhèn)的行政社區(qū)來加以分析就可以看到,基層戶籍管理的體制是派出所——社區(qū)居委會兩級管理、公安系統(tǒng)——基層鎮(zhèn)政府兩塊管理的模式。從整體上看,鎮(zhèn)派出所似乎是統(tǒng)一管理全鎮(zhèn)的戶口,掌握全鎮(zhèn)人口事項的變動情況;然而在具體的工作實際中,派出所的功能卻更傾向于維護社會治安狀況,戶口的管理僅僅只是一種可以提供數(shù)據(jù)幫助的手段而已。社區(qū)人口具體的統(tǒng)計與管理其實主要是通過半行政性的基層組織——社區(qū)居委會的協(xié)助完成的。派出所則對這些工作進行核實與認可,因為他們代表的是法律權(quán)威的認定。而居委會的工作本身更傾向于城鎮(zhèn)社會性的、公益性的民政事務(wù),行政性的任務(wù)主要是與國家計劃生育政策相關(guān)聯(lián)。派出所不是居委會的上級機關(guān),不能直接領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督戶口登記和管理方面的工作,居委會也無須對派出所下達的任務(wù)精益求精。體制與機構(gòu)的不統(tǒng)一,意味著各自追求的目標和執(zhí)行的方式存在著一定的差異,同時由此導(dǎo)致對戶籍管理所提供的人口信息是否具有可靠性的懷疑也就不足為怪了。在全國第五次人口普查中發(fā)現(xiàn),瞞報、拒報、漏報現(xiàn)象嚴重,光湖南省應(yīng)該登記的人口就少了近千萬,北京市全市有291萬人居住地與戶籍所在地分離,浙江奉化市人戶分離者達到200多萬,重慶市死亡人口未被注銷者統(tǒng)計有13萬,中西部地區(qū)農(nóng)村相當一部分人有籍無戶,“空殼’’現(xiàn)象十分突出。可見,通過基層戶口登記渠道獲得的人口信息,與實際人口相差太遠,準確性不能確定。從另一個角度來看,制度安排本身就沒有解決好實現(xiàn)這個公益性社會功能的條件?;蛘哒f,制度沒有從被管理者的實際情況和行為選擇的趨向去考慮,而更多的從管理者的本位立場來考慮問題,這樣就難免會出現(xiàn)制度的目標預(yù)測與實際效果之間存在較大的偏離?;优囵B(yǎng)起城市文明所需要的現(xiàn)代思維和意識,這樣就會使他們只有鄉(xiāng)土意識而
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