【正文】 人口老齡化程度最高的國家之一。歐美發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，人口老齡化與社會保障費支出之間存在顯著正相關性。這樣，日本社會保障費用的支出將進一步膨脹。日本在2000年4月曾推出了養(yǎng)老護理保險制度，以解決老齡化問題[17]。通過社會保險來共同支持老年護理所需要的設施、服務等費用，國家、地區(qū)政府、企業(yè)、40歲以上的人都要負擔保險費。但該制度尚存在許多問題，其落實普及還需一定時間。雇傭制度與家庭結構的變化伴隨雇傭制度與家庭結構的急劇變化，企業(yè)和家庭在生活和健康等方面的保障功能日趨弱化，原來企業(yè)或家庭承擔的許多保障事務越來越轉向社會承擔。戰(zhàn)后日本企業(yè)尤其是大企業(yè)的雇傭原則是終身雇傭制，它曾大大減緩了失業(yè)壓力，減輕了社會保障在失業(yè)保險方面的負擔。另外，企業(yè)大都建立了生活、保健、技術培訓等多方面的企業(yè)內(nèi)保障項目和設施，從而替代和減輕了社會保障的負擔。步入70年代，由于經(jīng)濟形勢的蕭條，人口老齡化趨勢加快，導致勞動力年齡結構老化，日本現(xiàn)今流行的臨時雇傭方式必然加劇失業(yè)，大量的保障負擔被推向社會。戰(zhàn)后以來，日本的家庭結構也處在迅速變化中，其主要趨向是核心家庭化（即至多有一對夫婦及其未婚子女兩代構成的家庭），獨身家庭化和家庭主婦就業(yè)化[7]。傳統(tǒng)家庭的相互扶助和贍養(yǎng)能力有所下降，原來由家庭負擔的一些保障功能也被推向社會，進一步加重了社會保障的負擔。政府的社會保障壓力加大由于政府辦的社會保障面臨越來越重的財政壓力，民間辦的社會保障得以迅速發(fā)展。但是，政府辦的社會保障不僅具有穩(wěn)定社會，提高國民經(jīng)濟水平的功能，還有收入再分配的功能。因此，從某種意義上說，民間社會保險的發(fā)展，在一定程度弱化了政府的社會保障功能但又不能代替前者，因此，人們對政府的期待和不滿有所增加。俄羅斯從俄羅斯社會保障體制改革的墓本原則和10年來的改革內(nèi)容來看，社會保障體制的雛形基本形成，社會保險各主要險種的原則性法律基礎也基本建立，各種社會保險金的發(fā)放在一定程度上緩解了在轉軌過程中出現(xiàn)的嚴重社會問題。但是，目前的改革與政府希望實現(xiàn)的目標相比，仍有相當大的差距，社會保障制度的基本功能還未得到充分發(fā)揮。就拿醫(yī)療保障改革來說，法律規(guī)定的強制醫(yī)療保險制度并沒有完全實行，改革具有不完整性和局部性缺陷。盡管醫(yī)療保健撥款制度中的一些結構性改革得以比較順利地進行，但醫(yī)療保健的許多重要原則并沒有實現(xiàn)。(保險機構)之間缺乏競爭。許多地區(qū)沒有建立醫(yī)療保險公司，而在建立了醫(yī)療保險公司的地區(qū)，其業(yè)務活動也僅局限于各自的勢力范圍之內(nèi)，彼此之間并沒有形成真正的競爭；；，自由選擇醫(yī)生和醫(yī)療機構的權力仍只停留在“紙面上”，在實踐中很難實現(xiàn)；、醫(yī)療機構，還是醫(yī)生暫時都沒有更有效率地利用資金的動機。撥款機制仍舊存在著嚴重的浪費現(xiàn)象。(一)在社會保障體制改革中存在的主要問題醫(yī)療保健改革沒有實現(xiàn)預期目標。這一事實從一個側面說明，在俄羅斯的社會保障體制改革中仍存在許多問題，其中最主要的有：第一，法律制度不健全，政策法規(guī)之間矛盾比較突出。可以說，俄羅斯的社會保障體制改革基本上是在一系列的法律框架下，按照政府和相關部門制定的有關規(guī)定和條例進行的。但是匆忙出臺的法律制度本身缺乏應有的科學性和客觀性，在某種程度上反映了追求利益最大化的特殊利益集團的主觀偏好。根據(jù)這種不健全的法律制度制定的政策法規(guī)，在實施過程中必然會產(chǎn)生相互之間的矛盾和沖突。而且對于轉軌時期復雜多變的社會經(jīng)濟狀況來說，現(xiàn)有的法律法規(guī)除了具有質量上的缺陷之外，數(shù)量上也不能滿足客觀現(xiàn)實的需要。如有關大規(guī)模實行強制醫(yī)療保險的法律基礎就存在著很大的漏洞。俄羅斯醫(yī)療保險法明確規(guī)定，強制醫(yī)療保險基金會是強制醫(yī)療保險基金的管理機關，負責保險基金的集中、分配和使用，監(jiān)督和檢查醫(yī)療機構所提供的服務數(shù)量和質量。但法律同時又要求保留醫(yī)療保健管理機關。這樣一來，在醫(yī)療保健體系的管理方面就出現(xiàn)了“兩個政權并存的局面”。然而，與強制醫(yī)療保險基金會相比，醫(yī)療保健機關的官員和工作人員既無權對基金會發(fā)號施令，又無權監(jiān)督醫(yī)療保險基金的花費和支出。而且直接由醫(yī)療保健機關官員支配的資金額因基金會的出現(xiàn)而大大減少。這種現(xiàn)狀必然導致兩者之間的利益沖突。一方面，為了自身的利益，聯(lián)邦強制醫(yī)療保險基金會會加緊將地區(qū)強制醫(yī)療保險基金會團結為一個統(tǒng)一的整體，以便盡快建立體系內(nèi)的垂直組織管理結構，與醫(yī)療保健機關分庭抗禮；另一方面，醫(yī)療保健管理機關的官員們，為了最大限度地降低改革使他們所蒙受的損失，必然會千方百計地阻撓改革并設法延緩改革的進程。由此可見，在大規(guī)模實行強制醫(yī)療保險過程中出現(xiàn)的諸多矛盾都是其法律制度不健全的產(chǎn)物。法律制度不健全還表現(xiàn)在，法律制度多為原則性的規(guī)定，缺乏可操作性，也就是說，沒有與原則性規(guī)定相配套的具體實施細則。如在強制醫(yī)療保險范圍內(nèi)提供免費醫(yī)療服務的地區(qū)間相互結算制度就沒有及時制定出來。由此所造成的直接后果是，公民在他生活的地區(qū)之外不能獲得免費醫(yī)療服務。在幾個地區(qū)之間建立起來的、并發(fā)揮地區(qū)間治療中心作用的專門醫(yī)療機構，不得不拒絕給其他地區(qū)的居民提供免費服務，因為它們的醫(yī)療費用僅僅來自其所處地區(qū)的預算撥款。第二，社會保障多頭管理，缺乏整體性和規(guī)范性，是法律制度不健全、政策法規(guī)之間矛盾突出所帶來的嚴重后果。管理方面存在的這一問題，在一定程度上影響了社會保障事業(yè)的健康發(fā)展。如在醫(yī)療保險基金會范圍內(nèi)，聯(lián)邦基金會和地方基金會之間，基金會、保險公司和醫(yī)療機構之間的關系遠沒有理順，各自為政、互相扯皮的現(xiàn)象屢見不鮮。第三，保險基金沒有做到“專款專用”，浪費嚴重。社會保險基金是用于社會保障的專用基金。但俄羅斯社會保險基金的管理存在較嚴重的缺陷，目前被挪作他用的情況時有發(fā)生。如在1994年中期，積蓄在強制醫(yī)療保險基金會的資金平均只有70％用于醫(yī)療保健撥款。而剩余的30％存入銀行用作商業(yè)操作。到1994年年底，銀行存款和閑置資金相當于全年進款總額的15％。％。依照醫(yī)療保健管理部門官員的意見，強制醫(yī)療保險資金的這種使用方法是不合理的。強制醫(yī)療保險基金會還把大量的資金用來配置電腦、購買小轎車和發(fā)放基金會人員的薪金。據(jù)統(tǒng)計，％。一般來說，強制醫(yī)療保險基金會的勞動報酬狀況和工作條件要好于醫(yī)療保健管理機關。這種為了滿足私人和小集團利益而將保險基金挪作他用的現(xiàn)象，往往伴隨著極為嚴重的資金浪費。第四，在社會保障制度中存在著嚴重的分配不公現(xiàn)象。社會保障制度中實行不同的社會保障標準，造成對某些勞動者(主要指貧窮的居民階層)的歧視。各種社會保障量化指標沒有同繳納相應的基金數(shù)額掛鉤，這主要是指暫時失去勞動能力、療養(yǎng)服務等的補貼數(shù)額和失業(yè)救濟金的發(fā)放。結果是繳納同樣的社會保險費，卻得不到相應的社會保障待遇。這種權利和義務相脫離的情況嚴重違背社會保障制度的公平原則。這種既無效率又失公平的社會保障制度不僅沒有很好地發(fā)揮其應有的收入再分配的功能，反而擴大了社會兩極分化，使原本尖銳的社會矛盾更加突出。據(jù)俄羅斯報刊透露，目前 64％生活在貧困線以下的家庭不能領取兒童補貼，而這項補貼可能構成其家庭收入的20％—50％，而同時，所支付的60％的兒童補貼卻發(fā)給了生活富有的家庭。這些補貼僅僅占其家庭收入的1％一3％。如果把不需要兒童補貼的家庭所獲得的兒童補貼收回來，那么，所有需要補貼的家庭都能夠按月足額地領取兒童補貼。其他的社會支付和補貼的發(fā)放也存在著類似的情況。例如，在發(fā)放的失業(yè)救濟金中，這項資金的40％以上發(fā)給了富有家庭，而社會上10％最貧困家庭的失業(yè)者所領取的失業(yè)救濟金卻只占總額的1％。再如，臨時喪失勞動能力的補貼也是如此。最富有的家庭約占補貼總額的75％，而最貧困的家庭所占的份額只有28％。另外，轉軌以來持續(xù)不斷的經(jīng)濟衰退使企業(yè)拖欠社會保險基金和各種補貼繳費的現(xiàn)象十分普遍，再加上全社會(尤其是地方政府)對社會保障還缺乏應有的認識，財政撥款不能及時到位，致使社會保障資金嚴重匱乏，無法滿足日益增長的各種支出的需要。所有這些都是制約社會保障事業(yè)良性發(fā)展的重要因素，也是在進一步改革中急需要解決的問題。(二)出現(xiàn)問題的原因從表面上看，改革中產(chǎn)生的上述問題似乎是轉軌以來的政治經(jīng)濟危機所造成的。但實際情況并非如此。政治經(jīng)濟危機只是影響社會保障體制改革的直接原因。俄羅斯的社會保障體制改革，是在整體上實行大規(guī)模的“休克療法”式激進轉軌戰(zhàn)略的條件下展開的。應該說，它是激進改革方案的一個組成部分。因此，社會保障體制改革方案并不是改革家們深思熟慮的產(chǎn)物，它一誕生就深深地烙上了“休克療法”的印痕。改革中出現(xiàn)的政策相互抵觸，各改革主體行動不統(tǒng)一等問題，是這種改革方案的必然產(chǎn)物。我們認為，這就是影響社會保障體制改革的深層次原因。具體來說，是方案設計者對以下情況未能給予實質性的關注。首先，忽略外部經(jīng)濟環(huán)境對社會保障資金來源的影響。在社會保障體制改革進程中，企業(yè)支付能力、預算條件、居民收入等因素都會隨著經(jīng)濟環(huán)境的波動而發(fā)生變化，這將直接影響到社會保障資金的來源。俄羅斯的社會保障改革方案是在假定未來不會發(fā)生大的經(jīng)濟危機的前提條件下制定出來的。方案設計者們深信，擺脫中央控制其社會保障資金支出的地方權力機關和企業(yè)，一定會提供充足的資金來保證社會保障事業(yè)的發(fā)展。他們認為，在經(jīng)歷改革之初短期的困難時期之后，經(jīng)濟會步入快速增長的軌道，而對有可能出現(xiàn)的長期經(jīng)濟衰退根本沒有很好地予以研究。然而，事與愿違，轉軌以來俄羅斯的社會經(jīng)濟現(xiàn)狀完全是另一種情況。其次，低估國家的調(diào)控作用。改革家們戰(zhàn)略上低估國家的宏觀調(diào)控作用，戰(zhàn)術上必然忽視中央權力在保證法律實施方面的能力。由此所造成的后果是，組織方面的改革不是只能部分地實現(xiàn)，就是被一再地拖延。而且由于行政管理能力、領導者的利益和力量對比關系的不同，致使各地社會保障組織方面的改革五花八門，呈現(xiàn)出很大的差異性。俄羅斯國家作用的削弱、對醫(yī)療保健體制改革的性質和進程產(chǎn)生了決定性的影響。各個地區(qū)的官僚們對改革持不同的態(tài)度，這自然而然地影響了改革的效果。但是，無論是醫(yī)療保健部還是聯(lián)邦強制醫(yī)療保險基金會，都沒有足夠的權力監(jiān)督聯(lián)邦主體對醫(yī)療保健法的執(zhí)行情況。而且在準備推行強制醫(yī)療保險的過程中，醫(yī)療保健部被改組為醫(yī)療保健和醫(yī)療工業(yè)部，該部的領導變成了以前在軍隊醫(yī)院工作的人們。改革并不是他們嘔心瀝血之結晶，甚至于醫(yī)療保險的思想與他們在部隊醫(yī)院的特殊條件下形成的經(jīng)驗和觀點也格格不入。在成功地實行了強制醫(yī)療保險繳費之后，醫(yī)療保健和醫(yī)療工業(yè)部實際上便停止了規(guī)范強制醫(yī)療保險法律基礎的工作，也沒有繼續(xù)對改革和醫(yī)療保險法的執(zhí)行情況進行有效的監(jiān)督。在這種情況下，醫(yī)療保險各組成要素的推行就只能取決于地方權力機關的主觀偏好了。所有這一切造成了各地在改革的徹底性、速度和深度上存在著本質的區(qū)別。強制醫(yī)療保險的實施在很大程度上違背了法律的有關規(guī)定。法律規(guī)定，徹底實現(xiàn)從一種醫(yī)療撥款制度(單一的預算撥款)向另一種撥款制度(醫(yī)療保險)的轉變，但實際執(zhí)行的結果卻是各種制度成分的折中結合。據(jù)聯(lián)邦強制醫(yī)療保險基金會的資料，1994年在俄聯(lián)邦的23個聯(lián)邦主體中履行承保人職能的只有保險公司，在14個聯(lián)邦主體中履行這一職能的只有強制醫(yī)療保險基金會，在34個聯(lián)邦主體中履行這一職能的既有保險公司，又有強制醫(yī)療保險基金會。再次，未能重視政府官員的利益。在改革中失去部分權力，進而失去既得利益的政府官員是改革的主要阻力。然而，俄羅斯的改革者對此卻未能給予足夠的重視。有些經(jīng)濟學家認為，被選舉出來的政府官員或議員，也像社會上其他人一樣合乎理性地存在著自身的利益，他們企圖利用現(xiàn)存制度實現(xiàn)自己的利益最大化。他們的具體行為可能并不是社會福利的最大化，至少不是單純的社會福利最大化，而是包括：鞏固自己的職位并力求獲得晉升；更高的薪金；較小的工作負擔；等等。而在一個等級制的政體中，上述這些目標的實現(xiàn)，一是通過擴大其下屬的人數(shù)來間接地實現(xiàn)。對此“帕金森定律”認為，無論政府工作量是增加還是減少，或者已根本沒有工作了，政府機構的人員數(shù)目總是按同一速度遞增。二是官僚們直接通過自己的努力追求各種特權和更多的附加福利(如健康保險、養(yǎng)老金，以及奢侈的豪華辦公設備、旅游式的出差，等等)。因此，不能假定一旦他們當選，且成為政府官員，就突然神奇地改變了自己的行為方式，僅僅謀求公共利益而不再使自己利益最大化?？傊?，理論上可以推斷的是，政府雖然出于這樣那樣的動機來試圖平衡各種利益集團的要求，從而或多或少地體現(xiàn)公共利益，但政府官員卻可能成為一個特殊的利益集團，有著與眾不同的特殊利益，這種特殊利益自然也會體現(xiàn)在其決策行為中，從而體現(xiàn)在政府所制定的決策中。問題是，在改革過程中一些權利的喪失是否會在相當大的程度上得到其他好處的補償，如果得不到補償，那么，官僚們能否執(zhí)行侵害其利益的政策法規(guī)，就取決于一套強有力的約束機制和對其違法行為的嚴厲制裁了。就拿俄羅斯醫(yī)療保健體制改革來說，一個很能說明問題的事實是，在執(zhí)行權力機關領導支持改革的地區(qū)，就出現(xiàn)了相當多數(shù)量的保險公司，作為非在職居民醫(yī)療保險費的預算資金也能上繳強制醫(yī)療保險基金會。而在官僚們不努力或者阻礙實行強制醫(yī)療保險制度的地區(qū)，任何法律都無濟于事。因此，一切都取決于地方的實力對比，取決于官僚們對實現(xiàn)其利益的新的機會的認識程度。山就是說，它們的行政管理能力并不是用在有關法規(guī)的實施上，而是用在了從新情況中為自己挖掘更大的獲利機會上。對部分官僚來說，實際上改革為他們提供了獲取更多利益(高額保險年金)的可能性。最后，未曾認識到社會保障制度形成的非短期性。向市場經(jīng)濟轉變是一個長期過程，需要幾代人的艱辛努力才能實現(xiàn)。對于社會保障制度來說，過渡時期的特征是：投資額下降，主要基金的有形磨損和無形磨損速度加快。也就是說，職工的勞動保護水平大大降低，生產(chǎn)環(huán)境狀況嚴重惡化，勞動強度經(jīng)常毫無控制地增加回。在這種情況下，職業(yè)性和生產(chǎn)性疾病的發(fā)病率、生產(chǎn)性事故就會急劇上升，工人的健康狀況進一步惡化，職業(yè)風險水平比較高的部門尤為如此。對許多企業(yè)來說，經(jīng)濟上的自主性往往伴隨著財政上的不穩(wěn)定性。這就決定了過渡時期的社會保障問題不單純是一個經(jīng)濟問題和社會問題，它也是一個非常重要的政治問題。必須加強社會保險在社會保護方面的重要作用。要想增加社會保險金、提高保險基金會的財政支付能力，就需要建立一系列財政“緩沖器”和財政平衡機制。如建立能在主要險種之間開展再保險業(yè)務的社會銀行；建立不同職業(yè)群體之間的保險互助機制。這一點對職業(yè)風險比較高的部門(如煤炭工業(yè))尤為重要，因為在新的條件下，這些高風險部門離不開其他部門的一致幫助。因此，在建立社會保障制度的過程中，必須