【正文】 圍超過五成，到2012年年底，甘肅省慶陽市的參保率超過八成。（三）參保者中農(nóng)民工數(shù)量不斷增加。據(jù)我國人社部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截止2010年9月底，全國的農(nóng)民工參保人數(shù)超過三千一百萬，比上年底增加447萬人。從上述情況看來，雖然新農(nóng)保無論是在各省市出臺的政策方面還是參保率方面均有了很大提高，但是目前我國新農(nóng)保制度并未形成統(tǒng)一體系，而進城務(wù)工者的養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移面臨巨大的困境，久拖不決，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本上是處在“各自為政”的狀態(tài)。這些情況并不利于國家的統(tǒng)一管理和養(yǎng)老保險的普及。農(nóng)民養(yǎng)老難的問題亟待解決。三、新農(nóng)保制度存在的主要問題分析（一）我國現(xiàn)行制度存在的主要問題和不足眾所周知，在新農(nóng)保制度中，我國國家財政擔(dān)負了基礎(chǔ)養(yǎng)老金，也就是每人五十五元，這是該制度最顯著的特點，也是很多農(nóng)民參加保險的重要原因甚至是主要原因。五十五元，看似不多，但對于中西部不發(fā)達地區(qū)的農(nóng)民來說，卻也是一筆不小的財富，因此新農(nóng)保制度吸引了廣大的農(nóng)民群眾參保。但是，就替代率而言，五十五元實在是太少了，遠遠不能夠確保這一群體年老時的基本生活條件，其意義很小。因此，筆者認為，中央和地方財政應(yīng)該果斷提升繳費比例，增加補貼力度。它還遠不能保障農(nóng)民的基礎(chǔ)生活。農(nóng)村養(yǎng)老保險基金在現(xiàn)實運行中遇到了很多困難，主要有以下幾點：第一，當(dāng)前我國農(nóng)村地區(qū)的基層經(jīng)辦機構(gòu)人員少，素質(zhì)不高，特別是缺乏金融知識，而有關(guān)的專業(yè)金融人才就更少，這些機構(gòu)的基金投資能力和水平顯著不高，整體投資效益很低；第二，農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟水平不高，整體的基金規(guī)模較小，很難產(chǎn)生如發(fā)達地區(qū)的規(guī)模效應(yīng)；第三，現(xiàn)實中，機構(gòu)自身不具有獨立性，基金管理經(jīng)常受到地方政府的干預(yù)，甚至出現(xiàn)基金被政府有關(guān)部門挪用的情況；第四，當(dāng)前我國現(xiàn)行制度對于農(nóng)村新農(nóng)?；鸬墓芾碚卟幻鞔_，管理分散，而且相應(yīng)的監(jiān)督機制也不完善，導(dǎo)致基金管理控制和安全得不到充分有效的保障?；疬\營管理中出現(xiàn)的這些問題，使得基金在地方上的運營遇到了極大的困難，甚至導(dǎo)致有些地方的基金運營難以為續(xù)。我們知道，當(dāng)前我國新農(nóng)保要求政府給予每人每年三十元的地方財政補貼。也就是說，在外部大環(huán)境不變的情況下，農(nóng)民每月可獲得兩塊五的個人賬戶養(yǎng)老金，這顯然是太少了，山東財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)(保險方向)輔修專業(yè)學(xué)士學(xué)年論文在農(nóng)民個人的養(yǎng)老金中也可以說是微乎其微。在農(nóng)民群眾的眼中，每年三十元根本就看不見，有時所交保費甚至?xí)S著通貨膨脹而實質(zhì)性消失，當(dāng)然大家對參保也不會有多大的興趣。不過，與舊農(nóng)保完全沒有硬性規(guī)定相比，新農(nóng)保強制性要求地方財政每人每年補貼三十元，還是有所進步的，尤其是對中西部貧困地區(qū)的農(nóng)民來說，新農(nóng)保的吸引力還是存在的。因此，我國新農(nóng)保對于推動西部地區(qū)的農(nóng)民養(yǎng)老工作一定程度上來說是具有積極作用的。然而，對于中東部特別是東部和東南沿海地區(qū)的農(nóng)民來說，三十元實在是微不足道，完全沒有任何吸引力，也無法對農(nóng)民養(yǎng)老發(fā)揮丁點作用。因此，總體上看，我國地方補貼一刀切的模式需要調(diào)整。（1）新舊農(nóng)保制度之間的矛盾沖突比較明顯，無法有效銜接。盡管《指導(dǎo)意見》對前后制度的銜接問題做了規(guī)定，但并未從根本上解決問題。（2）新農(nóng)保與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度之間存在不協(xié)調(diào)不和諧的問題，目前兩者的銜接尚不協(xié)調(diào),雖然中央明確要逐步實現(xiàn)兩者的銜接一致，但是并沒有具體的轉(zhuǎn)軌政策和措施，如何實行兩者的對接和是否能夠?qū)嵭袃烧叩你暯舆€是一個問題，這也涉及到新農(nóng)保試點能否推廣并最終向城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險平穩(wěn)過渡，同其順利對接的問題。（3）新農(nóng)保制度在不同省區(qū)的實施情況暴露出一些新的問題和不足。我們知道，近年來，我國東部省區(qū)根據(jù)自身情況對新農(nóng)保工作進行了很多嘗試，最顯著的特點就是劃分統(tǒng)籌層次、保險檔次，確立不同的保險費負擔(dān)機制，這些為我國新農(nóng)保制度改革創(chuàng)新提供了很多有益的經(jīng)驗和成功做法。部分地區(qū)采取四級分擔(dān)機制，即區(qū)、街、村、個人分別承擔(dān)相應(yīng)比例的保費；有些地區(qū)依據(jù)年齡的不同劃分檔次。各地區(qū)也都根據(jù)自身的經(jīng)濟發(fā)展水平確定各自的補貼力度。毋庸置疑，這些因地制宜的嘗試無疑具有很大的進步意義。但是由于地區(qū)的局限性，它們很難對流動人員的養(yǎng)老保險問題作出合理規(guī)定。因此無論從各省區(qū)，還是各縣區(qū)的情況來看，不同地區(qū)農(nóng)保制度的銜接問題是當(dāng)前新農(nóng)保的一個亟待解決的突出問題。當(dāng)前我國區(qū)域經(jīng)濟融合的趨勢日益明顯，人員流動成為當(dāng)前我國社會最顯著的特征之一。如果新農(nóng)保制度不能有效解決流動人口的養(yǎng)老保險問題，那么勢必影響勞動力資源的優(yōu)化配置，影響地區(qū)和國家經(jīng)濟的健康發(fā)展。因此，如何合理統(tǒng)籌、科學(xué)規(guī)劃不同地區(qū)的養(yǎng)老保險制度銜接問題，是當(dāng)前一個不容回避的重大問題。當(dāng)前，我國的新農(nóng)保主要是縣級統(tǒng)籌模式。一方面，這種較低的統(tǒng)籌層次給國家對新農(nóng)保的統(tǒng)一運營管理帶來了巨大的困難。首先，縣級統(tǒng)籌層次不利于國家對新農(nóng)保的普及情況的及時掌控，新農(nóng)保中產(chǎn)生的一些具體問題也很難及時反映到中央政府手中，這就導(dǎo)致中央很難掌握地區(qū)新農(nóng)保推進的真實情況和存在的突出問題，不利于新農(nóng)保制度的改革和推進。其次，這種低層次的統(tǒng)籌，也給監(jiān)管部門的監(jiān)管造成了一定的困難，因為中央獲得的有關(guān)新農(nóng)保落實情況的數(shù)據(jù)是地方政府直接報送過來的，也許是經(jīng)過一系列粉飾過的 山東財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)(保險方向)輔修專業(yè)學(xué)士學(xué)年論文過于夸大的新農(nóng)保進展情況。另一方面，由于縣級政府部門在人力、物力、財力方面都相對比較匱乏，在新農(nóng)保的實施過程中難免會有力不從心的感覺。即使有些官員真正想辦好普及新農(nóng)保這件大事，卻由于手邊資源的匱乏、能力的有限，導(dǎo)致其喪失自信心。由此看來，較低的統(tǒng)籌層次也不利于對真正想辦實事的官員的激勵。（二）新農(nóng)保制度存在問題的原因分析，地區(qū)經(jīng)濟和財政投入差異巨大首先養(yǎng)老金替代率偏低，地方財政補貼力度小以及經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的后勁不足主要是由我國綜合實力不強，特別是經(jīng)濟實力不夠強造成的。盡管當(dāng)前我國的經(jīng)濟規(guī)模已高居世界第二，但科技實力和經(jīng)濟發(fā)展水平相比發(fā)達國家仍然較低；這幾年的人均國內(nèi)生產(chǎn)總值見證了中國經(jīng)濟實力的增加，但是中國的人口基數(shù)之龐大這一點也是我們所不能忽視的，因此雖然我國對新農(nóng)保投入巨大，但被十三億人口分，每人所得到的就很少。這在GPD方面也有明顯的體現(xiàn)，我國的GDP高居世界第二，但人均水平卻不足全球的一半，不及日本的八分之一。我國新農(nóng)保得到了中央和地方財政的積極支持，但由于我國經(jīng)濟實力和財政收入不高的制約，在全國范圍內(nèi)進行普遍的大量的財政補貼又是不現(xiàn)實的，因此如何利用有限的財政支持，最大限度地挖掘和發(fā)揮新農(nóng)保制度對于農(nóng)村養(yǎng)老的積極作用和價值，是當(dāng)前我們最需要努力探索的方向和目標(biāo)。其次，中央政府對城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度財政投入不均衡，這也是造成農(nóng)村養(yǎng)老金替代率偏低，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)后勁不足的重要原因。如前所述，中央對新農(nóng)保的投入對于農(nóng)村養(yǎng)老來說是杯水車薪，不能對農(nóng)村養(yǎng)老形成有效的支撐作用。眾所周知，我國在改革開放后，國民經(jīng)濟持續(xù)高速增長，經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提高。與此同時，政府的財政收入也隨著經(jīng)濟的發(fā)展有了大幅度的提高，并且一直呈逐年上漲的趨勢。如此龐大的財政收入和如此快的增長速度另世人嘆為觀止。但我國的財政支出傾向于產(chǎn)業(yè)投資，對于社會保障的投資力度很小，其未來的提升空間還很大，特別是在新農(nóng)保方面，需要加大投資力度。，基金投資渠道單一當(dāng)前我國新農(nóng)?；疬\營管理困難的原因主要有兩個方面：第一，新農(nóng)保管理體制落后。我們知道，新農(nóng)?；鸬墓芾磉\營，是一項商業(yè)性的金融活動，需要有安全保障，也需要金融和相關(guān)的技術(shù)支持。也就是說，其運營管理必須有專業(yè)的金融人才，必須建立起科學(xué)合理有效的管理運營制度，并配以相關(guān)的硬件設(shè)施支持。但如前所述，我國當(dāng)前的新農(nóng)保統(tǒng)籌為縣級統(tǒng)籌，其人財物資源都很匱乏，特別是缺少專業(yè)的金融人才支持，這就導(dǎo)致其管理運營制度機制的落后和不完善。同時東中西部的經(jīng)濟發(fā)展和人力資源水平差異巨大，在西部地區(qū)，很多縣區(qū)至今仍然在用傳統(tǒng)的筆紙記賬方式來運營新農(nóng)?；?，這給基金管理造成了巨大的困境。第二，基金投資渠道單一。當(dāng)前，對于新農(nóng)保基金而言，其投資的主要渠道有兩條，一者為購買國家債券，一者為存款獲息。然而，我國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展 山東財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)(保險方向)輔修專業(yè)學(xué)士學(xué)年論文 的態(tài)勢仍然十分明顯，長期保持著一定程度的通貨膨脹，這就使得購買國債和存款利息都無法填補因通貨膨脹造成的基金的貨幣貶值，因此上述兩種投資路徑都無法實現(xiàn)基金的保值，更遑論增值。國家規(guī)定上述兩種投資路徑的主要目的是確保穩(wěn)定性，避免投資失敗造成基金損失。但當(dāng)前我國農(nóng)村養(yǎng)老危機形勢日益嚴峻，新農(nóng)?；鸨仨殞崿F(xiàn)保值增值。因此，想方設(shè)法創(chuàng)新投資模式、增加基金收益是十分必要的。我國有關(guān)新農(nóng)保的《指導(dǎo)意見》中，明確了地方政府的補貼標(biāo)準(zhǔn)不低于每人每年三十元，這是硬性的統(tǒng)一要求，雖然這個數(shù)字很小，但是我國區(qū)域發(fā)展極不平衡，30元的補貼力度對于一些發(fā)達的市縣來說，可能微不足道，但就西部貧困偏遠山區(qū)而言，三十元還是有一定的價值的。況且，除新農(nóng)保外，政府還有其他的社保投資，農(nóng)民也可從中獲益，例如新農(nóng)合和城鎮(zhèn)居民醫(yī)保、城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)低保等，在既要照顧到全縣各地區(qū)經(jīng)濟順利發(fā)展，又要保障農(nóng)民的醫(yī)療補貼等需要的情況下，可能會對這些貧困地區(qū)的政府產(chǎn)生很大的壓力，進而對本來就不富裕的地方財政雪上加霜。也就是說，新農(nóng)保覆蓋率在未來會不斷提高，而地方財政的壓力也會持續(xù)不斷地增加。尤其是如青海西藏等地區(qū)的財政壓力會比東部發(fā)達地區(qū)更大。倘若新農(nóng)保的覆蓋人群不斷增加，那么很多貧困地方的財政可能會承受不起，甚至導(dǎo)致政府債臺高筑，面臨破產(chǎn)的可能。除此之外，我國的新農(nóng)保是國家的強制性社會保障制度，也就是說，這種社保補貼額度在群眾眼中往往只能增加、不能減少。當(dāng)前在國民經(jīng)濟快速發(fā)展的條件下，地方政府財政收入有可靠的增長，也可能有充裕的財力為農(nóng)民養(yǎng)老保險提供補貼。但我們知道，我國經(jīng)濟增長正在逐步放緩，加之近年來環(huán)境整治導(dǎo)致很多企業(yè)停產(chǎn)停工，政府的財政收入可能會出現(xiàn)顯著減少，社會保障的剛性增加特點勢必會對政府財政造成沖擊。如果財政補貼無控制的、無計劃的增長，最終有一天，養(yǎng)老保險的補貼的增長速度超過了經(jīng)濟增長的速度，養(yǎng)老保險的開支數(shù)額巨大，會造成地方政府極大的財政負擔(dān)，這也是在西方一些高福利的國家已經(jīng)開始出現(xiàn)的現(xiàn)象。同時，社保福利的提升一定程度會增加社會公眾的惰性，影響經(jīng)濟社會的長遠發(fā)展和進步。我們知道，當(dāng)前我國經(jīng)濟發(fā)展的一個最突出的困境就是區(qū)域發(fā)展的不平衡，這也成為我國新農(nóng)保制度地區(qū)銜接和統(tǒng)籌層次較低的根本性原因。首先，由于自然條件和歷史條件的影響，我國形成了東部、中部、西部三種階梯狀的發(fā)展區(qū)域，東部地區(qū)尤其是珠江三角洲地區(qū)經(jīng)濟比較發(fā)達，中部地區(qū)發(fā)展程度一般，而西部地區(qū)經(jīng)濟水平則十分落后。其次，即使在一個省內(nèi)，也存在著區(qū)域的不平衡發(fā)展，像廣東的山區(qū)、江蘇的蘇北等地就是發(fā)達地區(qū)的貧困地區(qū)。而與此同時，區(qū)域發(fā)展的不平衡，也導(dǎo)致了各地開展的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在政府補貼力度方面的不同，發(fā)達的地區(qū)，政府補貼力度較大，而農(nóng)民也相對富裕因此選擇地投保層次也會很高，而經(jīng)濟落后的地區(qū)的情況恰恰與此相反，政府和群眾都沒錢，山東財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)(保險方向)輔修專業(yè)學(xué)士學(xué)年論文雙方對新農(nóng)保的投資和支出都很少，這就使其無法與發(fā)達地區(qū)對接。因此可以說，區(qū)域經(jīng)濟差異是導(dǎo)致新農(nóng)保制度銜接困境的根本原因。此外，國家政策上對于不同地區(qū)的發(fā)展也有所傾斜。由于我國地域廣闊，且不同地區(qū)在自然資源、交通條件等方面也存在著很大的差異。因此，作為發(fā)展中國家的中國采取不平衡的發(fā)展策略也是無可厚非的。但它卻導(dǎo)致了我國經(jīng)濟發(fā)展嚴重的地區(qū)不平衡。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡，國家在政策上的傾斜都導(dǎo)致了新農(nóng)保提高統(tǒng)籌層次上的困難，高統(tǒng)籌層次就會要求發(fā)達地區(qū)向不發(fā)達地區(qū)進行轉(zhuǎn)移支付，這又容易導(dǎo)致地區(qū)政府之間的矛盾沖突。國家要提高統(tǒng)籌層次，必須要解決考慮如何解決區(qū)域發(fā)展不平衡這一問題。四、我國新農(nóng)保制度發(fā)展完善的對策及建議（一）應(yīng)堅持的原則適度保障，也就是說保障程度應(yīng)當(dāng)符合我國總體的經(jīng)濟發(fā)展水平，要與當(dāng)?shù)氐幕旧钏较嘁恢?，確保能夠保證群眾的基本生活。也就是說我國新農(nóng)保的保費標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)按照我國農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平，考量農(nóng)民群體的收入水平和最低生活需要，同時也要考慮農(nóng)民現(xiàn)有的儲蓄存款狀況。此外，養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)物價和通貨膨脹水平適時適當(dāng)調(diào)整，確保農(nóng)村老人生活質(zhì)量不因物價和通貨膨脹而受到影響。適度保障還要考慮到國家財政的承受能力，不能設(shè)定與經(jīng)濟發(fā)展水平不相符的財政補貼標(biāo)準(zhǔn)，這樣才能保證不會給國家財政帶來過大的負擔(dān)甚至?xí)斐傻呢斦嘧?，另一方面過度保障也會產(chǎn)生西方福利國家普遍出現(xiàn)的“福利病”，即縱容農(nóng)民產(chǎn)生惰性，在社會經(jīng)濟建設(shè)中出現(xiàn)不勞而獲的現(xiàn)象，這也不利于整個社會公平的最終實現(xiàn)。綜上所述，我國新農(nóng)保要堅持適度保障原則，即確保保障標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟發(fā)展水平、農(nóng)民生活需要相符合、相一致。當(dāng)然，堅持適度保障原則，需要政府投入一部分人力、物力和財力，對各地區(qū)的農(nóng)民的現(xiàn)狀進行詳細的調(diào)查，包括農(nóng)民的收入、最低生活需求、現(xiàn)有儲蓄等。雖然堅持適度保障原則會產(chǎn)生一些費用，但是適度保障對我國農(nóng)村養(yǎng)老金的替代率和地方政府補貼力度的改善都有著一定的促進作用，因此這部分投入還是很有必要的，也是必須應(yīng)該投入的。如前所述，我國經(jīng)濟發(fā)展的地區(qū)不平衡現(xiàn)象十分明顯，有鑒于此，我國當(dāng)前的新農(nóng)保制度改革完善，須堅持差別對待原則。遵循這一原則應(yīng)該由以下四個方面入手。首先，新農(nóng)保制度的制定和實施須符合本地區(qū)的特點。特別是要在項目的設(shè)置，地方補貼額度以及基金的投資渠道和養(yǎng)老保險覆蓋面的推進進程上都應(yīng)該突出地方特色。例如在東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，養(yǎng)老保險的地方補貼應(yīng)該相對中西部地區(qū)更多一些，養(yǎng)老保險的覆 山東財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)(保險方向)輔修專業(yè)學(xué)士學(xué)年論文蓋面推進也應(yīng)該相對快一些。而中西部地區(qū)，由于經(jīng)濟不發(fā)達應(yīng)該適當(dāng)放慢養(yǎng)老保險的覆蓋范圍的推進步伐，地方財政補貼也可以相對少一些。其次，新農(nóng)保要加大對偏遠貧困地區(qū)支持力度。因為貧困地區(qū)，無論是在人力、物力還是財力方面相對發(fā)達地區(qū)都比較匱乏，因此在新農(nóng)保中要把貧困地區(qū)作為特例對待，在這種情況下將貧困地區(qū)和發(fā)達經(jīng)濟地區(qū)一視同仁就是極不理智的做法。因此新農(nóng)保的政策制定時就要體現(xiàn)出向貧困地區(qū)的適度傾斜，尤其是在財力投入方面要有所傾斜。再次，鼓勵各地探索創(chuàng)新符合本地情況的農(nóng)保模式。雖然，我們要求在國家整體的范圍內(nèi)要建立統(tǒng)一的新農(nóng)保養(yǎng)老保險體系的組織結(jié)構(gòu)，但是這與基層建立不同的更符合地區(qū)特點的