【正文】 身之力來獨立進行大型環(huán)保設(shè)施的建設(shè)?！蛾P(guān)于2013年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2014年中央和地方預(yù)算草案的報告》中指出，對地方政府性債務(wù)實行分類管理和限額控制，對沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借的一般債務(wù)，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以公共財政收入和舉借新債償還；對有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借的專項債務(wù)，主要由地方政府通過發(fā)行市政債券等專項債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。2014年10月2日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理意見》，賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制，意味著未來地方政府將不允許通過BT、信托和融資租賃等非標產(chǎn)品進行融資，而地方政府自身已經(jīng)面臨較大的財政壓力，這在一定程度上限制了污染治理行業(yè)的投資規(guī)模增長。圖表20環(huán)境保護財政支出不斷增長請務(wù)必閱讀正文之后的免責(zé)聲明部分東吳證券研究所環(huán)保行業(yè)2014年11月30日50%45%40%46%35%33%30%25%20%26%15%10%8%12%14%14%5%0%2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014E資料來源：Wind資訊，東吳證券研究所圖表21 地方政府在環(huán)保行業(yè)投入迅速增長資料來源：東吳證券研究所. PPP模式應(yīng)運而生在環(huán)境治理壓力和資金瓶頸的矛盾面前，PPP模式應(yīng)運而生。2013年12月的中央城鎮(zhèn)化工作會議明確提出，放寬市場準入，制定非公有制企業(yè)進入特許經(jīng)營領(lǐng)域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設(shè)施投資運營。2014年9月24日財政部的《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作（PPP）模式有關(guān)問題的通知》要求各級財政部門要重點關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費定價機制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項目。圖表22PPP相關(guān)政策時間 出處 內(nèi)容請務(wù)必閱讀正文之后的免責(zé)聲明部分東吳證券研究所環(huán)保行業(yè)2014年11月30日李克強在國務(wù)院常務(wù)會議上的講話決定創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制、為社會有效投資拓展更大空間，積極推廣政府與社會資本合作(PPP)模式要求地方政府清理并甄別在2014年12月31日尚未《地方政府存量債務(wù)預(yù)算管理清理甄別辦法》清償完畢的債務(wù)，為將政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理奠定基礎(chǔ)；此外，地方各級政府要認真甄別篩選融資平臺公司存量項目，對適宜開展PPP模式的《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理意見》項目“要建立借、用、還相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機制；修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制”《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》要求推廣運用政府和社會資本合作模式（PPP），在全國范圍內(nèi)開展項目示范樓繼偉在二十國集團（G20)財長和央行會議上表示的信息目前財政部已面向社會推出了80個PPP項目重慶第一批涉及資產(chǎn)總額達１０００億元的ＰＰＰ戰(zhàn)略合作項目集中簽約涉及交通設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、土地整治等共１０個項目，參與合作的既有央企，又有外資企業(yè)，還有混合所有制民營資本，標志著重慶ＰＰＰ投融資模式改革進入具體實施階段。《國務(wù)院關(guān)于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見》提出在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境治理等領(lǐng)域，積極推廣PPP模式資料來源：東吳證券研究所. PPP模式促進環(huán)保行業(yè)良性發(fā)展PPP更加強調(diào)合作過程中的風(fēng)險分擔(dān)機制和項目的資金價值。早先的BT模式在政府資金緊缺的情況下已經(jīng)不足以繼續(xù)使用，使用PPP模式則可以較好解決資金來源、利益分配等各方面問題。比如由政府與企業(yè)共同持股相關(guān)公司，并由政府授予企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)；或單純由企業(yè)出資，政府在授予企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)的同時在運營的過程中對項目進行適當(dāng)?shù)难a貼，從而在各方面實現(xiàn)風(fēng)險收益的分配，調(diào)動民營企業(yè)參與的積極性。政府把主要的精力和資源放在項目的規(guī)劃、績效的監(jiān)督、契約的管理方面，而企業(yè)負責(zé)發(fā)揮技術(shù)專長和運營優(yōu)勢，成為優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的長期提供者，并通過項目的特許經(jīng)營收入和政府的相關(guān)補貼來取得收益。（2014年11月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》以下簡稱《指導(dǎo)意見》）進一步提出，創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保投資請務(wù)必閱讀正文之后的免責(zé)聲明部分東吳證券研究所環(huán)保行業(yè)2014年11月30日運營機制；鼓勵林權(quán)依法規(guī)范流轉(zhuǎn)，推進生態(tài)建設(shè)主體多元化，推動環(huán)境污染治理市場化，積極開展排污權(quán)、碳排放權(quán)交易試點；加快水權(quán)制度改革吸引社會資本參與水資源開發(fā)利用和保護，完善水利工程水價形成機制；推進市政基礎(chǔ)設(shè)施投資運營市場化，推動市政建設(shè)運營事業(yè)單位企業(yè)化管理，改進市政基礎(chǔ)設(shè)施價格機制，支持縣城和重點鎮(zhèn)市政建設(shè)運營引入市場化機制。創(chuàng)新投融資方式中特別提到，建立健全政府和社會資本合作（PPP）機制，引入社會資本，增強公共產(chǎn)品供給能力，充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)帶動作用，優(yōu)化政府投資方向，改進投資使用方式，通過投資補助、基金注資、擔(dān)保補貼、貸款貼息等方式支持社會資本參與重點領(lǐng)域建設(shè)。由以上分析可知，PPP模式在環(huán)保行業(yè)應(yīng)用中最突出的特點，就是政府和企業(yè)各司其職。政府職能更加明晰，從注重檢查到長效監(jiān)管，從主抓投資到補貼運營。在項目運行效果和企業(yè)收益之間尋求最佳平衡點，從而吸引更多的社會資本進入以解決環(huán)保行業(yè)發(fā)展的需求。政府部門在合作中通過對民營企業(yè)支付相應(yīng)的特許經(jīng)營權(quán)以及補貼等一系列措施來購買企業(yè)提供的環(huán)保服務(wù)。同時，政府還可以通過協(xié)議來起到監(jiān)管作用，使雙方各取所需，實現(xiàn)彼此效用的最大化。圖表23 四種公司合作制度對比公私合作制度模式簡介項目特點主要特點BT 政府根據(jù)需要進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目不產(chǎn)生收益的城市道路、政府需要全部負責(zé)資金來的招標，中標企業(yè)在完成項目后交付政府，并由政府支付相關(guān)費用PPP 政府與私人企業(yè)建立一種伙伴式的合作關(guān)系，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，共同提供某種公共物品或服務(wù)的模式城市河道治理、環(huán)境綜合治理、城市防災(zāi)體系等機場、城市軌道交通、公交設(shè)施、熱力供應(yīng)、大型環(huán)保設(shè)施等項目未來現(xiàn)金流不確定能夠覆蓋成本的項目，源，項目建設(shè)較快，但建設(shè)和運營成本較高政府與民營企業(yè)各取所長共同對項目進行運作，最大限度提升項目的公益性和收益性BOT 企業(yè)根據(jù)政府的需求進行項目建設(shè)，自來水廠、污水處理廠、有較高的建設(shè)和運營效并在完成后的一定時期內(nèi)特許經(jīng)營設(shè)施，但沒有設(shè)施所有權(quán)，特許經(jīng)營期結(jié)束后將設(shè)施移交給政府BOO 企業(yè)建設(shè)完成后擁有項目的所有權(quán)，并可以長期運營基礎(chǔ)設(shè)施垃圾處理設(shè)施等具有可持續(xù)盈利性的項目礦產(chǎn)、環(huán)保等，主要被資金實力較強的大企業(yè)所承包率，但為在運營期內(nèi)較快收回資金，企業(yè)有可能會提高服務(wù)的收費標準政府部門既節(jié)省了大量財力，企業(yè)也可以從項目運營中得到相應(yīng)的回報資料來源：東吳證券研究所. PPP模式海外成功發(fā)展PPP模式在國外很早便得到了發(fā)展。以波蘭波茲南垃圾熱處理廠PPP項目為例，波蘭波茲南市政府于2004年決定建設(shè)一個垃圾熱處理工廠來對其日益增長的城市垃圾進行處理及回收利用，而其自身存在資金不足、請務(wù)必閱讀正文之后的免責(zé)聲明部分東吳證券研究所環(huán)保行業(yè)2014年11月30日缺乏垃圾熱處理的相關(guān)經(jīng)驗等局限，因此決定采用PPP模式進行建設(shè)。同時市政府根據(jù)歐盟標準調(diào)整了垃圾管理系統(tǒng)，并申請了歐盟基金的資助。經(jīng)過嚴格的甄選程序，市政府最終于2013年4月確定將特許經(jīng)營權(quán)授予社會資本方SitaZielonaEnergia公司。該公司由在歐洲管理著年處理300萬噸城市垃圾、48家垃圾熱處理工廠的SITA公司和歐洲規(guī)模最大的基礎(chǔ)設(shè)施投資基金之一MargueriteFund旗下的Marguerite垃圾處理公司各持50%股份組成。政府與該公司簽訂的PPP協(xié)議將項目周期分為兩個部分：PPP協(xié)議簽訂后的43個月內(nèi)的建設(shè)周期和建設(shè)周期結(jié)束后25年的運營周期。該項目由社會資本方、市政府與歐盟基金共同融資。為了接手該項目，SitaZielonaEnergia公司向BGK財團、波蘭儲蓄銀行以及PEKAOSA銀行組成的聯(lián)合體申請了9億多茲羅提的貸款，償還期為22年。歐盟基金提供《PPP法案》中規(guī)定的建設(shè)成本中的“自我投入”部分以及支付給社會資本方的部分報酬，市政府根據(jù)項目實施的情況確定向歐盟基金申請資助的具體金額。由于垃圾處理的需求風(fēng)險(即需處理的垃圾數(shù)量和垃圾熱值風(fēng)險)不能轉(zhuǎn)嫁給社會資本方，因此該項目的需求風(fēng)險由市政府承擔(dān)，政府需要保證可處理垃圾的足量提供，同時由社會資本方承擔(dān)建設(shè)和經(jīng)營風(fēng)險。同時，社會資本方還要負責(zé)整個項目周期內(nèi)垃圾熱處理工廠的運營和維護。在報酬方面，社會資本方報酬的支付機制是根據(jù)估算的垃圾熱處理工廠的運營成本(分為固定和可變成本)、貸款的還本付息額、社會資本方的計劃利潤份額等各項之和再扣減電能和熱能的銷售收入來計算。支付機制中各個部分的具體金額依據(jù)社會資本方向市政府提供的詳細結(jié)算賬戶數(shù)據(jù)確定，市政府通過這種方法能夠保證計算結(jié)果的準確性。社會資本方的報酬由市政府根據(jù)支付機制在既定的月份進行結(jié)算。圖表24 波茲南垃圾熱處理廠PPP項目請務(wù)必閱讀正文之后的免責(zé)聲明部分東吳證券研究所環(huán)保行業(yè)2014年11月30日資料來源：東吳證券研究所由案例可以看出，成功PPP模式主要有以下特點：n 專業(yè)的環(huán)保服務(wù)公司會成為第一選擇目標從PPP模式的定位來看，主要強調(diào)政府和企業(yè)向第三方提供環(huán)境服務(wù)，并根據(jù)實際達到的環(huán)境效果付費。對于相對復(fù)雜、特許期長的大型環(huán)保項目建設(shè)，社會資本合作方的選擇顯得尤為重要。在篩選時一般看重資信良好、專業(yè)性強、實力雄厚且有過相關(guān)經(jīng)驗的大型環(huán)保企業(yè)，它們大都全程參與項目的規(guī)劃與實施，以便滿足政府部門的綜合需求，全面地制定系統(tǒng)化的治理方案。在這種背景下，環(huán)保企業(yè)的集成能力越強，方案越優(yōu)化，運營成本越低，利潤空間越大。n 在推廣時需要配合地方政府的投融資政策在推廣PPP模式的過程中，建議政府率先在政策、資金等方面給予引導(dǎo)與支持，并為減排重點項目的合同環(huán)境服務(wù)提供融資擔(dān)保，鼓勵有實力的環(huán)保企業(yè)在特定區(qū)域進行試點。政府設(shè)立工業(yè)污染治理引導(dǎo)性股權(quán)投資基金，引入社會閑置資金成立減排重點項目工業(yè)污染治理政府引導(dǎo)性股權(quán)投資基金；政府通過財政提供常規(guī)專項資金獎勵減排重點項目，對達到一定污染物減排量的排污企業(yè)和專業(yè)環(huán)境服務(wù)公司給予專項獎勵補助；金融機構(gòu)給予減排重點項目整體授信的信貸支持、享受優(yōu)惠的貸款利率；引導(dǎo)資金流向減排重點項目治污等。n 合適的利益分配方式在PPP協(xié)議中明確規(guī)定社會資本方報酬的計算方法至關(guān)重要。一個合理的報酬支付機制能夠?qū)ι鐣Y本方起到很好的約束和激勵作用。在項目的前期設(shè)計中，政府應(yīng)事先與社會資本方協(xié)商制定報酬的具體計算方法，在滿足社會資本收益性的同時考慮確定報酬扣減機制，從而激勵社會資本方保質(zhì)保量提供服務(wù)。n 政府在合作項目的運作中起引導(dǎo)作用PPP模式中維系著政府和企業(yè)的一大因素就是特許經(jīng)營權(quán)，政府如何運作管理特許經(jīng)營很關(guān)鍵。PPP模式既離不開政府的積極推動，又要求政府必須完成角色轉(zhuǎn)化，由過去在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)角色轉(zhuǎn)變?yōu)榕c私營企業(yè)合作提供公共服務(wù)中的監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色。同時，政府還需要配合企業(yè)的所需，為僅憑社會資本難以做到的事項提供相應(yīng)的支持，以保證項目可以按照預(yù)期穩(wěn)定發(fā)展。請務(wù)必閱讀正文之后的免責(zé)聲明部分東吳證券研究所環(huán)保行業(yè)2014年11月30日. PPP模式前景根據(jù)大岳咨詢的統(tǒng)計，就目前PPP模式在國內(nèi)的發(fā)展現(xiàn)狀而言，全國范圍內(nèi)廣義PPP項目已達到近8000個，但真正意義上的PPP項目存量不超過100個。北京地鐵四號線、上海竹園污水處理廠等為代表的幾個較為典型的PPP項目較好的體現(xiàn)了“伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的PPP三原則。憑借著其自身優(yōu)勢，PPP模式在未來一定會得以大力推廣，并且為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資起到非常大的幫助作用，改善傳統(tǒng)的由政府財政支持投資建設(shè)，或由國有企事業(yè)單位壟斷經(jīng)營時產(chǎn)生的弊端，在資金、效率、質(zhì)量、風(fēng)險等方面都有著傳統(tǒng)模式不可比擬的優(yōu)勢。自2014年下半年以來，全國已經(jīng)有多個省份相繼推出了PPP試點項目計劃。隨著各地PPP項目的簽約和開展，新一輪PPP投資浪潮即將在中國展開。圖表25 出臺PPP試點項目的省份推出時間 省份 試點項目（個） 投資額（億元） 福建 122 2247 安徽 42 709 江蘇 15 875 青海 80 1025 重慶 10 1000資料來源：東吳證券研究所圖表26 安徽省環(huán)保行業(yè)PPP項目城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施（17個項目，投資億元）合肥市清溪污水處理廠：規(guī)模20萬噸/日，投資億元。合肥市望塘污水處理廠：規(guī)模18萬噸/日，投資億元。合肥污泥資源化利用工程：規(guī)模400噸/日，投資億元。宿州市汴北污水處理廠及管網(wǎng)一期：日處理規(guī)模5萬噸/日，配套管網(wǎng)90公里，投資億元。蚌埠市污水處理設(shè)施：第一污水處理廠（規(guī)模20萬噸/日）運營，20座排水提升泵站（其中污水提升泵站7座、雨水提升泵站13座）及580公里雨水管網(wǎng)、270公里污水管網(wǎng)管養(yǎng)。投資8億元。滁州市第三污水處理廠：規(guī)模5萬噸/日及60公里管網(wǎng)建設(shè)和運營，投資億元。蘇滁現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園污水處理廠及管網(wǎng)：一期4萬噸/日及33公里管網(wǎng)建設(shè)和運營，投資億元。馬鞍山市污水處理廠：東部廠規(guī)模17萬噸/日。丹陽污水處理廠一期規(guī)模萬噸/日，投資億元。銅陵市污水處理廠及管網(wǎng)：新民、西湖2座污水處理廠（規(guī)模1