【正文】 身之力來獨(dú)立進(jìn)行大型環(huán)保設(shè)施的建設(shè)?！蛾P(guān)于2013年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2014年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》中指出，對地方政府性債務(wù)實(shí)行分類管理和限額控制，對沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借的一般債務(wù)，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以公共財(cái)政收入和舉借新債償還；對有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展舉借的專項(xiàng)債務(wù)，主要由地方政府通過發(fā)行市政債券等專項(xiàng)債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。2014年10月2日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理意見》，賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，意味著未來地方政府將不允許通過BT、信托和融資租賃等非標(biāo)產(chǎn)品進(jìn)行融資，而地方政府自身已經(jīng)面臨較大的財(cái)政壓力，這在一定程度上限制了污染治理行業(yè)的投資規(guī)模增長。圖表20環(huán)境保護(hù)財(cái)政支出不斷增長請務(wù)必閱讀正文之后的免責(zé)聲明部分東吳證券研究所環(huán)保行業(yè)2014年11月30日50%45%40%46%35%33%30%25%20%26%15%10%8%12%14%14%5%0%2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014E資料來源：Wind資訊，東吳證券研究所圖表21 地方政府在環(huán)保行業(yè)投入迅速增長資料來源：東吳證券研究所. PPP模式應(yīng)運(yùn)而生在環(huán)境治理壓力和資金瓶頸的矛盾面前，PPP模式應(yīng)運(yùn)而生。2013年12月的中央城鎮(zhèn)化工作會議明確提出，放寬市場準(zhǔn)入，制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域的辦法，鼓勵(lì)社會資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營。2014年9月24日財(cái)政部的《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作（PPP）模式有關(guān)問題的通知》要求各級財(cái)政部門要重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等，優(yōu)先選擇收費(fèi)定價(jià)機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。圖表22PPP相關(guān)政策時(shí)間 出處 內(nèi)容請務(wù)必閱讀正文之后的免責(zé)聲明部分東吳證券研究所環(huán)保行業(yè)2014年11月30日李克強(qiáng)在國務(wù)院常務(wù)會議上的講話決定創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制、為社會有效投資拓展更大空間，積極推廣政府與社會資本合作(PPP)模式要求地方政府清理并甄別在2014年12月31日尚未《地方政府存量債務(wù)預(yù)算管理清理甄別辦法》清償完畢的債務(wù)，為將政府債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理奠定基礎(chǔ)；此外，地方各級政府要認(rèn)真甄別篩選融資平臺公司存量項(xiàng)目，對適宜開展PPP模式的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理意見》項(xiàng)目“要建立借、用、還相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機(jī)制；修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權(quán)限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制”《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》要求推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式（PPP），在全國范圍內(nèi)開展項(xiàng)目示范樓繼偉在二十國集團(tuán)（G20)財(cái)長和央行會議上表示的信息目前財(cái)政部已面向社會推出了80個(gè)PPP項(xiàng)目重慶第一批涉及資產(chǎn)總額達(dá)１０００億元的ＰＰＰ戰(zhàn)略合作項(xiàng)目集中簽約涉及交通設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施、土地整治等共１０個(gè)項(xiàng)目，參與合作的既有央企，又有外資企業(yè)，還有混合所有制民營資本，標(biāo)志著重慶ＰＰＰ投融資模式改革進(jìn)入具體實(shí)施階段。《國務(wù)院關(guān)于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見》提出在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境治理等領(lǐng)域，積極推廣PPP模式資料來源：東吳證券研究所. PPP模式促進(jìn)環(huán)保行業(yè)良性發(fā)展PPP更加強(qiáng)調(diào)合作過程中的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和項(xiàng)目的資金價(jià)值。早先的BT模式在政府資金緊缺的情況下已經(jīng)不足以繼續(xù)使用，使用PPP模式則可以較好解決資金來源、利益分配等各方面問題。比如由政府與企業(yè)共同持股相關(guān)公司，并由政府授予企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)；或單純由企業(yè)出資，政府在授予企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)的同時(shí)在運(yùn)營的過程中對項(xiàng)目進(jìn)行適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼，從而在各方面實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)收益的分配，調(diào)動民營企業(yè)參與的積極性。政府把主要的精力和資源放在項(xiàng)目的規(guī)劃、績效的監(jiān)督、契約的管理方面，而企業(yè)負(fù)責(zé)發(fā)揮技術(shù)專長和運(yùn)營優(yōu)勢，成為優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的長期提供者，并通過項(xiàng)目的特許經(jīng)營收入和政府的相關(guān)補(bǔ)貼來取得收益。（2014年11月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會投資的指導(dǎo)意見》以下簡稱《指導(dǎo)意見》）進(jìn)一步提出，創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保投資請務(wù)必閱讀正文之后的免責(zé)聲明部分東吳證券研究所環(huán)保行業(yè)2014年11月30日運(yùn)營機(jī)制；鼓勵(lì)林權(quán)依法規(guī)范流轉(zhuǎn)，推進(jìn)生態(tài)建設(shè)主體多元化，推動環(huán)境污染治理市場化，積極開展排污權(quán)、碳排放權(quán)交易試點(diǎn)；加快水權(quán)制度改革吸引社會資本參與水資源開發(fā)利用和保護(hù)，完善水利工程水價(jià)形成機(jī)制；推進(jìn)市政基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營市場化，推動市政建設(shè)運(yùn)營事業(yè)單位企業(yè)化管理，改進(jìn)市政基礎(chǔ)設(shè)施價(jià)格機(jī)制，支持縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)市政建設(shè)運(yùn)營引入市場化機(jī)制。創(chuàng)新投融資方式中特別提到，建立健全政府和社會資本合作（PPP）機(jī)制，引入社會資本，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力，充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)帶動作用，優(yōu)化政府投資方向，改進(jìn)投資使用方式，通過投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等方式支持社會資本參與重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)。由以上分析可知，PPP模式在環(huán)保行業(yè)應(yīng)用中最突出的特點(diǎn)，就是政府和企業(yè)各司其職。政府職能更加明晰，從注重檢查到長效監(jiān)管，從主抓投資到補(bǔ)貼運(yùn)營。在項(xiàng)目運(yùn)行效果和企業(yè)收益之間尋求最佳平衡點(diǎn)，從而吸引更多的社會資本進(jìn)入以解決環(huán)保行業(yè)發(fā)展的需求。政府部門在合作中通過對民營企業(yè)支付相應(yīng)的特許經(jīng)營權(quán)以及補(bǔ)貼等一系列措施來購買企業(yè)提供的環(huán)保服務(wù)。同時(shí)，政府還可以通過協(xié)議來起到監(jiān)管作用，使雙方各取所需，實(shí)現(xiàn)彼此效用的最大化。圖表23 四種公司合作制度對比公私合作制度模式簡介項(xiàng)目特點(diǎn)主要特點(diǎn)BT 政府根據(jù)需要進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目不產(chǎn)生收益的城市道路、政府需要全部負(fù)責(zé)資金來的招標(biāo)，中標(biāo)企業(yè)在完成項(xiàng)目后交付政府，并由政府支付相關(guān)費(fèi)用PPP 政府與私人企業(yè)建立一種伙伴式的合作關(guān)系，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，共同提供某種公共物品或服務(wù)的模式城市河道治理、環(huán)境綜合治理、城市防災(zāi)體系等機(jī)場、城市軌道交通、公交設(shè)施、熱力供應(yīng)、大型環(huán)保設(shè)施等項(xiàng)目未來現(xiàn)金流不確定能夠覆蓋成本的項(xiàng)目，源，項(xiàng)目建設(shè)較快，但建設(shè)和運(yùn)營成本較高政府與民營企業(yè)各取所長共同對項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)作，最大限度提升項(xiàng)目的公益性和收益性BOT 企業(yè)根據(jù)政府的需求進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，自來水廠、污水處理廠、有較高的建設(shè)和運(yùn)營效并在完成后的一定時(shí)期內(nèi)特許經(jīng)營設(shè)施，但沒有設(shè)施所有權(quán)，特許經(jīng)營期結(jié)束后將設(shè)施移交給政府BOO 企業(yè)建設(shè)完成后擁有項(xiàng)目的所有權(quán)，并可以長期運(yùn)營基礎(chǔ)設(shè)施垃圾處理設(shè)施等具有可持續(xù)盈利性的項(xiàng)目礦產(chǎn)、環(huán)保等，主要被資金實(shí)力較強(qiáng)的大企業(yè)所承包率，但為在運(yùn)營期內(nèi)較快收回資金，企業(yè)有可能會提高服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)政府部門既節(jié)省了大量財(cái)力，企業(yè)也可以從項(xiàng)目運(yùn)營中得到相應(yīng)的回報(bào)資料來源：東吳證券研究所. PPP模式海外成功發(fā)展PPP模式在國外很早便得到了發(fā)展。以波蘭波茲南垃圾熱處理廠PPP項(xiàng)目為例，波蘭波茲南市政府于2004年決定建設(shè)一個(gè)垃圾熱處理工廠來對其日益增長的城市垃圾進(jìn)行處理及回收利用，而其自身存在資金不足、請務(wù)必閱讀正文之后的免責(zé)聲明部分東吳證券研究所環(huán)保行業(yè)2014年11月30日缺乏垃圾熱處理的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)等局限，因此決定采用PPP模式進(jìn)行建設(shè)。同時(shí)市政府根據(jù)歐盟標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整了垃圾管理系統(tǒng)，并申請了歐盟基金的資助。經(jīng)過嚴(yán)格的甄選程序，市政府最終于2013年4月確定將特許經(jīng)營權(quán)授予社會資本方SitaZielonaEnergia公司。該公司由在歐洲管理著年處理300萬噸城市垃圾、48家垃圾熱處理工廠的SITA公司和歐洲規(guī)模最大的基礎(chǔ)設(shè)施投資基金之一MargueriteFund旗下的Marguerite垃圾處理公司各持50%股份組成。政府與該公司簽訂的PPP協(xié)議將項(xiàng)目周期分為兩個(gè)部分：PPP協(xié)議簽訂后的43個(gè)月內(nèi)的建設(shè)周期和建設(shè)周期結(jié)束后25年的運(yùn)營周期。該項(xiàng)目由社會資本方、市政府與歐盟基金共同融資。為了接手該項(xiàng)目，SitaZielonaEnergia公司向BGK財(cái)團(tuán)、波蘭儲蓄銀行以及PEKAOSA銀行組成的聯(lián)合體申請了9億多茲羅提的貸款，償還期為22年。歐盟基金提供《PPP法案》中規(guī)定的建設(shè)成本中的“自我投入”部分以及支付給社會資本方的部分報(bào)酬，市政府根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施的情況確定向歐盟基金申請資助的具體金額。由于垃圾處理的需求風(fēng)險(xiǎn)(即需處理的垃圾數(shù)量和垃圾熱值風(fēng)險(xiǎn))不能轉(zhuǎn)嫁給社會資本方，因此該項(xiàng)目的需求風(fēng)險(xiǎn)由市政府承擔(dān)，政府需要保證可處理垃圾的足量提供，同時(shí)由社會資本方承擔(dān)建設(shè)和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，社會資本方還要負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目周期內(nèi)垃圾熱處理工廠的運(yùn)營和維護(hù)。在報(bào)酬方面，社會資本方報(bào)酬的支付機(jī)制是根據(jù)估算的垃圾熱處理工廠的運(yùn)營成本(分為固定和可變成本)、貸款的還本付息額、社會資本方的計(jì)劃利潤份額等各項(xiàng)之和再扣減電能和熱能的銷售收入來計(jì)算。支付機(jī)制中各個(gè)部分的具體金額依據(jù)社會資本方向市政府提供的詳細(xì)結(jié)算賬戶數(shù)據(jù)確定，市政府通過這種方法能夠保證計(jì)算結(jié)果的準(zhǔn)確性。社會資本方的報(bào)酬由市政府根據(jù)支付機(jī)制在既定的月份進(jìn)行結(jié)算。圖表24 波茲南垃圾熱處理廠PPP項(xiàng)目請務(wù)必閱讀正文之后的免責(zé)聲明部分東吳證券研究所環(huán)保行業(yè)2014年11月30日資料來源：東吳證券研究所由案例可以看出，成功PPP模式主要有以下特點(diǎn)：n 專業(yè)的環(huán)保服務(wù)公司會成為第一選擇目標(biāo)從PPP模式的定位來看，主要強(qiáng)調(diào)政府和企業(yè)向第三方提供環(huán)境服務(wù)，并根據(jù)實(shí)際達(dá)到的環(huán)境效果付費(fèi)。對于相對復(fù)雜、特許期長的大型環(huán)保項(xiàng)目建設(shè)，社會資本合作方的選擇顯得尤為重要。在篩選時(shí)一般看重資信良好、專業(yè)性強(qiáng)、實(shí)力雄厚且有過相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的大型環(huán)保企業(yè)，它們大都全程參與項(xiàng)目的規(guī)劃與實(shí)施，以便滿足政府部門的綜合需求，全面地制定系統(tǒng)化的治理方案。在這種背景下，環(huán)保企業(yè)的集成能力越強(qiáng)，方案越優(yōu)化，運(yùn)營成本越低，利潤空間越大。n 在推廣時(shí)需要配合地方政府的投融資政策在推廣PPP模式的過程中，建議政府率先在政策、資金等方面給予引導(dǎo)與支持，并為減排重點(diǎn)項(xiàng)目的合同環(huán)境服務(wù)提供融資擔(dān)保，鼓勵(lì)有實(shí)力的環(huán)保企業(yè)在特定區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)。政府設(shè)立工業(yè)污染治理引導(dǎo)性股權(quán)投資基金，引入社會閑置資金成立減排重點(diǎn)項(xiàng)目工業(yè)污染治理政府引導(dǎo)性股權(quán)投資基金；政府通過財(cái)政提供常規(guī)專項(xiàng)資金獎(jiǎng)勵(lì)減排重點(diǎn)項(xiàng)目，對達(dá)到一定污染物減排量的排污企業(yè)和專業(yè)環(huán)境服務(wù)公司給予專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助；金融機(jī)構(gòu)給予減排重點(diǎn)項(xiàng)目整體授信的信貸支持、享受優(yōu)惠的貸款利率；引導(dǎo)資金流向減排重點(diǎn)項(xiàng)目治污等。n 合適的利益分配方式在PPP協(xié)議中明確規(guī)定社會資本方報(bào)酬的計(jì)算方法至關(guān)重要。一個(gè)合理的報(bào)酬支付機(jī)制能夠?qū)ι鐣Y本方起到很好的約束和激勵(lì)作用。在項(xiàng)目的前期設(shè)計(jì)中，政府應(yīng)事先與社會資本方協(xié)商制定報(bào)酬的具體計(jì)算方法，在滿足社會資本收益性的同時(shí)考慮確定報(bào)酬扣減機(jī)制，從而激勵(lì)社會資本方保質(zhì)保量提供服務(wù)。n 政府在合作項(xiàng)目的運(yùn)作中起引導(dǎo)作用PPP模式中維系著政府和企業(yè)的一大因素就是特許經(jīng)營權(quán)，政府如何運(yùn)作管理特許經(jīng)營很關(guān)鍵。PPP模式既離不開政府的積極推動，又要求政府必須完成角色轉(zhuǎn)化，由過去在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的主導(dǎo)角色轉(zhuǎn)變?yōu)榕c私營企業(yè)合作提供公共服務(wù)中的監(jiān)督、指導(dǎo)以及合作者的角色。同時(shí)，政府還需要配合企業(yè)的所需，為僅憑社會資本難以做到的事項(xiàng)提供相應(yīng)的支持，以保證項(xiàng)目可以按照預(yù)期穩(wěn)定發(fā)展。請務(wù)必閱讀正文之后的免責(zé)聲明部分東吳證券研究所環(huán)保行業(yè)2014年11月30日. PPP模式前景根據(jù)大岳咨詢的統(tǒng)計(jì)，就目前PPP模式在國內(nèi)的發(fā)展現(xiàn)狀而言，全國范圍內(nèi)廣義PPP項(xiàng)目已達(dá)到近8000個(gè)，但真正意義上的PPP項(xiàng)目存量不超過100個(gè)。北京地鐵四號線、上海竹園污水處理廠等為代表的幾個(gè)較為典型的PPP項(xiàng)目較好的體現(xiàn)了“伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”的PPP三原則。憑借著其自身優(yōu)勢，PPP模式在未來一定會得以大力推廣，并且為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資起到非常大的幫助作用，改善傳統(tǒng)的由政府財(cái)政支持投資建設(shè)，或由國有企事業(yè)單位壟斷經(jīng)營時(shí)產(chǎn)生的弊端，在資金、效率、質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)等方面都有著傳統(tǒng)模式不可比擬的優(yōu)勢。自2014年下半年以來，全國已經(jīng)有多個(gè)省份相繼推出了PPP試點(diǎn)項(xiàng)目計(jì)劃。隨著各地PPP項(xiàng)目的簽約和開展，新一輪PPP投資浪潮即將在中國展開。圖表25 出臺PPP試點(diǎn)項(xiàng)目的省份推出時(shí)間 省份 試點(diǎn)項(xiàng)目（個(gè)） 投資額（億元） 福建 122 2247 安徽 42 709 江蘇 15 875 青海 80 1025 重慶 10 1000資料來源：東吳證券研究所圖表26 安徽省環(huán)保行業(yè)PPP項(xiàng)目城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施（17個(gè)項(xiàng)目，投資億元）合肥市清溪污水處理廠：規(guī)模20萬噸/日，投資億元。合肥市望塘污水處理廠：規(guī)模18萬噸/日，投資億元。合肥污泥資源化利用工程：規(guī)模400噸/日，投資億元。宿州市汴北污水處理廠及管網(wǎng)一期：日處理規(guī)模5萬噸/日，配套管網(wǎng)90公里，投資億元。蚌埠市污水處理設(shè)施：第一污水處理廠（規(guī)模20萬噸/日）運(yùn)營，20座排水提升泵站（其中污水提升泵站7座、雨水提升泵站13座）及580公里雨水管網(wǎng)、270公里污水管網(wǎng)管養(yǎng)。投資8億元。滁州市第三污水處理廠：規(guī)模5萬噸/日及60公里管網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)營，投資億元。蘇滁現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園污水處理廠及管網(wǎng)：一期4萬噸/日及33公里管網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)營，投資億元。馬鞍山市污水處理廠：東部廠規(guī)模17萬噸/日。丹陽污水處理廠一期規(guī)模萬噸/日，投資億元。銅陵市污水處理廠及管網(wǎng)：新民、西湖2座污水處理廠（規(guī)模1