【正文】 0。 在前期工作階段信息管理溝通的主要內容是項目前期策劃資料；使用需求；項目建議書，項目可研報告，建設環(huán)境影響評估報告；各職能部門審批完成情況信息；方案及擴初設計任務書；各類招標文件及合同文件；施工單位施工質量、設備、機具能力；各設計階段圖紙；初步設計、概算及審批情況。 在施工階段信息管理溝通的主要內容是：施工圖紙；各方組織手冊；進度計劃；施工單位項目管理手冊，施工會議紀要，進度計劃，施工進度周報、月報、季報、年報，質量保證體系、質量控制分析、質量改進措施，問題分析報告，質量檢查報告；各類工程變更文件；監(jiān)理方施工管理手冊、細則及各階段控制周報、月報、季報、年報；材料供應商各類文件和信息；有關進度、質量、安全方面的即時動態(tài)信息。 在竣工運營階段信息管理溝通的主要內容是：使用單位運營規(guī)劃、計劃及運營階段使用單位總結報告；工程準備階段文件；監(jiān)理文件；施工資料；建筑安裝工程圖和市政基礎設施圖；竣工驗收資料。代建制實施過程中參與各方的利益分析與風險防范 發(fā)布時間：20090210 16:18:33 （省代建項目管理局 沈競春） 任何一種制度創(chuàng)新，帶來的必然是相關聯(lián)各方利益的重新分配。政府投資項目實行代建制，既是政府投資體制改革的一項重大制度創(chuàng)新，同時也是建設領域預防腐敗的一項重大舉措，對于推動政府投資方式從分散型、粗放型、行政型管理向集約化、專業(yè)化、市場化管理轉變，提高政府投資效益，解決政府投資建設領域中長期存在的“超投資、超規(guī)模、超標準”問題和與之相關聯(lián)的腐敗問題，有著十分重大的意義。在這一新的制度下，由于參與項目建設、管理和使用等各方的角色地位發(fā)生了變化，在自建自管自用模式下形成的利益格局被打破，實現(xiàn)利益的途徑也發(fā)生了改變。本文試圖通過分析我省政府投資非經營性項目代建制條件下參與代建項目投資、建設、管理、使用各方的利益及實現(xiàn)途徑，發(fā)現(xiàn)可能存在的政府投資資金、工期、質量風險和腐敗風險，從而加強風險防范，確保省屬非經營性項目代建制順利推行。 一、省屬非經營性項目代建制及各參與方的基本情況 我省推行的省屬非經營性項目代建制，是指“通過公開招標等方式選擇專業(yè)化的項目建設管理單位（代建單位），由其負責項目前期階段和建設實施階段的組織管理工作，嚴格控制項目投資、質量和工期，竣工驗收后移交給使用單位的制度”（摘自《廣東省政府投資省屬非經營性項目代建管理辦法（試行）》（粵府〔2008〕12號），以下簡稱為省政府12號文）。在這一制度中，原來的建設單位改稱為“使用單位”，其代表政府管理建設項目的部分職能由省代建項目管理局取代，部分則由“代建單位”取代；省代建局通過公開招標擇優(yōu)選定代建單位，并通過簽訂雙方合同委托其實施項目建設管理工作，并對其實行契約化管理；勘察、設計、監(jiān)理、施工等建設企業(yè)由代建單位通過公開招標擇優(yōu)選定，并通過與代建單位簽訂雙方合同形成契約關系；省代建局和使用單位與建設企業(yè)在整個建設期沒有任何利益關聯(lián)。 二、代建制條件下各方利益實現(xiàn)途徑及可能存在的風險 任何一種制度安排都不可能完全避免矛盾或問題的存在。在代建制實施過程中，參與各方為實現(xiàn)自身利益所采取的種種做法，同樣存在著引發(fā)風險的可能。分析如下： （一）作為出資人的政府，其追求的主要目標是提高投資效益，確保工期和質量安全，有效遏制腐敗。其目標的實現(xiàn)方式，主要是行政決策、監(jiān)督、執(zhí)行三者分離，明確各自職責，由具體執(zhí)行政府投資決策的省代建項目管理局，通過公開招標擇優(yōu)選定代建單位，代表政府與代建單位雙方簽訂代建合同，要求代建單位一方面要滿足項目使用功能配置、工期和質量要求，另一方面要以政府批復的總投資估算作為上限實行限額設計，從而有效控制項目概算。這種制度安排較好地解決了以往存在的許多問題，但產生了一個新的風險，即：在公開招標選擇代建單位過程中，存在有關單位和人員違反國家和省招投標法律法規(guī)及制度規(guī)范獲取不當利益的風險。此外，在現(xiàn)行體制機制不變的情況下，代建項目各環(huán)節(jié)的審批、審查仍按原先方式運行，時間風險和政府部門或相關人員權力尋租的風險仍難以得到有效防范。 （二）作為受政府委托對代建項目進行建設管理的代建單位，其利益主要來源于獲取代建服務費和政府規(guī)定的投資節(jié)余獎勵，并在可能的情況下，通過各種方式獲取代建合同規(guī)定之外的利益，以滿足其追求利益最大化的企業(yè)特性。其實現(xiàn)自身利益的可能途徑主要有：一是獲取代建服務費和政府規(guī)定的投資節(jié)余獎勵。但由于超投資、超工期和質量安全風險都必須由自己承擔，代建單位為了確保自己能夠獲得合同約定的利益，常常會以現(xiàn)行審批體制和基建程序下立項批復的總投資和可研估算總投資精度不夠為理由，使作出的初步設計概算投資大大超出估算總投資，提高投資控制目標。這一情況如果處理不當，一方面容易造成對代建單位的不公平，另一方面也存在對其他參加投標的代建單位不公平。二是由于原建設單位直接招標和管理建設企業(yè)的職能轉移給了代建單位，在通過公開招標選擇設計、監(jiān)理、施工等建設企業(yè)的過程中，存在著代建單位為獲得代建合同之外的利益而違反國家和省有關招投標法律法規(guī)及制度規(guī)范的風險；三是代建單位與施工企業(yè)配合，采取虛報工程量等方式套取建設資金，一旦套取金額超過履約保函所承保的額度，必然導致政府投資安全等風險；四是由于原先建設單位與建設企業(yè)的利益關聯(lián)，轉變?yōu)榇▎挝慌c建設企業(yè)的利益關聯(lián)，因此，存在代建單位中的個別人與建設企業(yè)相配合，采取偷工減料、虛報工程量等方式獲取非法利益的風險。 （三）作為建設企業(yè)，其自身利益的實現(xiàn)首先體現(xiàn)在按照合同規(guī)定獲取正常的設計、監(jiān)理、施工等費用。但由于其追求利益最大化的天性，在代建項目建設過程中，有可能出現(xiàn)以下行為：要么與代建單位和使用單位聯(lián)手，通過調整建設規(guī)模、標準、內容等方式迫使政府追加投資，要么利用自身熟悉建設程序、具備專業(yè)化知識等優(yōu)勢，采取虛報工程量、降低質量標準等方式騙取非法利益。 （四）作為原建設單位的使用單位，按照廣東省政府12號文規(guī)定，已不具備代表政府實施項目建設管理的職能，原來與建設企業(yè)的利益關聯(lián)，也由于代建單位的存在而被物理隔離。在這種情形下，使用單位的利益主要是代建項目能最大限度地滿足其需求。由于在現(xiàn)行的制度框架下，項目從立項開始各個環(huán)節(jié)的報審報批仍然只認“建設單位”，使用單位為了實現(xiàn)利益最大化，可能會利用其“建設單位”的身份，在參與項目設計審查、協(xié)助代建單位報審報批過程中，通過提出不同意見、拖延辦理時間等方式，要求擴大建設規(guī)模，增加建設內容，提高建設標準，造成項目投資和工期失控的風險。 三、關于加強風險防范的幾點建議 從以上分析可以看出，政府投資資金、工期、質量風險和腐敗風險與參與代建項目建設管理各方追求自身利益的過程密切相關。因此，加強對代建制推行過程中的風險防范，關鍵是要提高風險防范意識，找準風險防范重點，切實解決容易引發(fā)風險的現(xiàn)實問題，逐步建立健全風險防范體系，從而為代建制的順利推行保駕護航。 （一）增強風險意識，筑牢思想防線。代建制是政府投資體制改革的一項制度創(chuàng)新，也是在建設工程領域加強廉政建設的一項重大舉措。在推行代建制過程中，各種風險始終會伴隨而行，直接影響到政府投資非經營性項目建設管理的實際成效。因此，充分認識推行代建制的重大意義，自覺增強風險防范意識，不斷提高防范和遏制各種風險的能力，是確保代建制順利推行和健康發(fā)展的一個重要前提。各參與代建工作的單位和部門要深入學習國務院《關于投資體制改革的決定》、省委《貫徹落實〈建立健全懲治和預防腐敗體系2008—2012年工作規(guī)劃〉實施辦法》（粵發(fā)〔2008〕17號）和省政府12號文精神，充分認識推行代建制的重大意義，增強風險防范意識，加強風險防范工作，自覺做代建制改革的保護者和積極推動者，不要為一己利益影響代建制的順利推行；要充分認識自身職責，嚴格按照省政府12號文規(guī)定，忠實履行各項合同約定，抓好各項工作落實，自覺抵御各種不當利益的誘惑；要按照黃龍云常務副省長“堅持改革探索數(shù)年，形成具有廣東特點的代建改革創(chuàng)新之路”的指示精神，加強相互溝通協(xié)調，通過協(xié)商解決存在問題和各種利益矛盾，共同探索出一條具有廣東特色的代建制科學發(fā)展之路。 （二）加強制度建設，嚴格規(guī)范管理。堅持制度化、規(guī)范化的管理，逐步建立健全化解和防范風險體系，是防范政府投資項目代建管理風險的有效途徑。隨著省屬非經營性項目代建制的深入推進和代建項目的不斷增多，進一步建立和完善代建單位的招標投標管理辦法、代建項目建設資金財務管理辦法等各項代建管理制度，加大對招投標工作的規(guī)范化管理及建設資金撥付的監(jiān)管力度，加強對代建項目工程質量、進度的監(jiān)控和代建資金的審計監(jiān)督，有效防范各種風險，已成為一項十分緊迫的任務。為此，政府相關職能部門和機構應在實踐中不斷探索和總結工作規(guī)律，進一步加強制度建設，逐步形成以有效防范政府投資資金、質量、工期風險和項目建設過程中腐敗風險為目標，以建立和完善各項代建管理制度為基礎，以加強政府相關部門、項目所在地監(jiān)察部門和代建單位協(xié)調聯(lián)動為手段，涵蓋代建管理各個環(huán)節(jié)的風險防范體系，防止參與代建項目建設管理各方的行為游離于監(jiān)督管理之外。 （三）創(chuàng)新體制機制，破解發(fā)展難題。針對存在問題，創(chuàng)新體制機制，努力尋求突破，是有效化解風險、實現(xiàn)代建制科學發(fā)展的重要推動力。從對各方實現(xiàn)自身利益途徑的分析情況看，當前應通過創(chuàng)新體制機制，重點解決以下難點問題，以化解可能存在的風險： 1．科學設定投資控制目標問題。解決這一問題有兩個可供參考的思路：一是改革現(xiàn)行的基建管理辦法。即：在項目建議書和可研階段盡量細化項目建設內容和單項工程投資等，提高項目總投資和可研估算精度，使參與投標的代建單位對投資控制風險有一個較為準確客觀的評估，避免出現(xiàn)概算投資大大超過可研估算的現(xiàn)象。二是改革現(xiàn)行的項目審批制度。鑒于省政府12號文規(guī)定今后省政府投資非經營性項目都將納入代建范圍，在目前情況下，為充分利用省代建局代建項目建設管理專業(yè)知識能力和相關社會資源，提高代建項目總投資估算的精度，在項目立項階段，可增加一個環(huán)節(jié)，即在使用單位報批項目建議書之前，由省代建局先行審閱，提出修改建議，使用單位修改完善項目建議書后再報政府審批；待條件成熟之后，可將現(xiàn)行的由使用單位申請項目立項，逐步過渡到由使用單位提出使用需求，省代建局作為出資人代表，負責統(tǒng)一編制項目建議書申請立項，獲省發(fā)展改革委批復后即啟動代建工作。這種制度安排，既可減少中間環(huán)節(jié)，又借助代建局的專業(yè)知識能力提高項目總投資和可研估算的精度，減少后續(xù)工作中的矛盾，同時也能為政府科學決策提供更加準確的依據(jù)。 2．項目建設各個環(huán)節(jié)的審批、審查效率問題。可通過兩個方面的努力解決這一問題。一是在現(xiàn)行基建體制一時難以改變、適應代建制發(fā)展需要的法律體系尚未形成的情況下，通過創(chuàng)新窗口報建報批機制，提高審批效率。鑒于政府投資非經營性代建項目的特殊性，可借鑒一些城市為個別重點行業(yè)設置專門通道報建報批的辦法，開設政府投資非經營性項目報建報批通道，優(yōu)化審批程序，壓縮審批時限，提高審批效率，并明確在此范圍內經省政府授權和省代建局對報建報批材料審查，代建單位即可以“建設單位”的身份報建報批，從而有效提高審批時效，降低工期控制風險，同時也比通過立法解決代建單位法人地位問題節(jié)約時間成本。二是通過完善政府效能監(jiān)察體系，將政府職能部門和使用單位審批、審查代建項目報審材料的工作納入政府效能監(jiān)察范圍，對政府職能部門和使用單位審批、審查工作進行實時監(jiān)督，確保辦事程序規(guī)范，辦理時限明確，進一步提高審批、審查的工作效率。 3．對代建單位及相關人員的監(jiān)管問題。代建制的推行，有效隔離了政府公務人員與建設企業(yè)的直接利益關聯(lián)，從而較為有效地預防了公務人員腐敗行為的產生。但由于建設企業(yè)是由代建單位直接選擇和管理，兩者之間的直接利益關聯(lián)，使得防范腐敗風險的重點由原來的“建設單位”轉移到了代建單位及相關工作人員。如何將預防腐敗的工作向代建單位延伸，逐步建立統(tǒng)一的對代建單位及相關人員的監(jiān)督管理制度和機制約束，有效控制建設企業(yè)的不規(guī)范行為，成為防范代建管理風險的一個重要環(huán)節(jié)。解決這一問題，一是要按照責權利相一致的原則，進一步明確代建單位在加強監(jiān)督管理、確保工作人員和建設企業(yè)廉潔守法等方面所應承擔的責任；二是要建立健全代建單位設計、監(jiān)理、施工、設備采購等招投標文件前置審查等制度，進一步規(guī)范代建單位對各建設企業(yè)的選擇和管理工作；三是政府監(jiān)察部門、代建管理部門、項目所在地檢察部門要加強對代建單位的指導，幫助其不斷完善各項對內部人員和建設企業(yè)的各項監(jiān)督管理制度，加強對重點工作、重點崗位、重點人員及建設企業(yè)的監(jiān)督管理，逐步形成政府監(jiān)察部門、代建管理部門、項目所在地檢察部門和代建單位四位一體的懲治和預防腐敗聯(lián)動機制。如何積極推進項目代建制，加強重點項目的建設管理 (1)發(fā)布時間：20080909 10:29:21 湛江市代建項目管理中心 吳明成一、項目代建制的概述　　2004年7月頒布的《國務院關于投資體制改革的決定》明確提出，在政府投資項目中要推行“代建制”管理，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責項目的建設實施，嚴格控制項目投資、質量和工期，建成后移交給使用單位?！　∥覈鴮τ谡顿Y的工程項目有明確的界定，主要指“政府財政的投資、發(fā)行國債或地方財政債券，利用外國政府贈款以及國家財政擔保的國內外金融組織的貸款等方式獨資或合資興建的固定資產投資項目”。政府投資工程按照建設項目的性質可分為經營性和非經營性兩種。前者指贏利性的項目，如鐵路、水利、電力等工程項目，后者指非贏利性的公益性項目，如政府投資的醫(yī)院、學校以及城市道路等基礎設施項目?！　φ顿Y項目實行“代建制”，是國際上通行的做法，美國等發(fā)達國家已經采用了上百年時間。我國從1999年開始，在上海試點市政項目的“代建制”。同時期，由福建、安徽、重慶等地也率先通過招標或直接委托等方式，將一些基礎設施和社會公益性的政府投資項目委托給有實力的公司代替業(yè)主實施建設。2002 年以后，北京、深圳、成都等地也開始了“代建制”的試點工作。自此，新一輪的投資體制改革大幕徐徐拉開。　　到目前為止，全國已有十幾個省市相繼開始了“代建制”的推廣工作。從各地試點項目所反饋的信息來看，效果顯著，政府投資項目長期存在的“三超問題”得到了有效扼制，這對“代建制”在全國范圍內的大面積推廣，起到了積極的促進作用。二、實行項目代建制的必要性　　為什么要推行“代建制”? 傳統(tǒng)體制下的建設管理模式，即由建設單