【導(dǎo)讀】條例第25條規(guī)定，房屋征收部門與被征收人就補償方式、補償金額和支付。一方當(dāng)事人不履行補償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當(dāng)事人可以依法提起訴訟。都引起了廣泛爭論。生了一些爭議，有的地方作為行政案件受理，有的地方作為民事案件受理。對此有必要進行深入。合同性質(zhì)，發(fā)生糾紛可依法向法院提起民事訴訟。在我國目前，行政合同的訴訟救濟主。要是按民事合同糾紛由民事審判庭依民事訴訟規(guī)則處理。協(xié)議，其實是以合同形式體現(xiàn)的行政決定。入行政訴訟，有利于徹底解決糾紛。問題上更充分一點，而行政訴訟的好處是舉證有利于某一方。實施部門是市、縣級人民政府確定的房屋征收部門；被征收人是指房屋的所有權(quán)人?；蚱渌M織經(jīng)過協(xié)商達成的設(shè)立、變更和廢止行政法律關(guān)系的協(xié)議。公正，平等地享有法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù)。中，作為征收方的行政主體角色不可能在行政主體和民事主體之間來回切換。議的簽訂與否對行政機關(guān)來說不是必須的。民事合同主體應(yīng)遵循意思自治原則

　　

【正文】 評估的復(fù)核、鑒定程序予以解決；也可以在補償決定或補償協(xié)議案件中，將其作為事實問題一并審查、確定。 （ 3）暫停辦理房屋建設(shè)手續(xù)的通知。根據(jù)《征收條例》第 16 條規(guī)定，房屋征收范圍確定后，被征收人不得實施新建等不當(dāng)增加補償費用的行為，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)將前款所列事項書面通知有關(guān)部門暫停辦理相關(guān)手續(xù)。有觀點認(rèn)為，該通知行為在法律上對房屋所有權(quán)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了影響，且其作出需具備一定的法定要件，故其具有可訴性。我們認(rèn)為，該暫停通知屬于不成熟的行政行為，不可訴，理由是：首先，該通知的對象 系辦理建設(shè)手續(xù)的規(guī)劃、土地、房管、工商、稅務(wù)等部門，而非被征收人。該通知的作用需通過相關(guān)部門的協(xié)力方可實現(xiàn)，屬于尚在行政程序中的行為，不直接對被征收人發(fā)生法律效果。其次，對于相關(guān)行政機關(guān)不辦理建設(shè)手續(xù)的行為，當(dāng)事人提起履行之訴的，法院應(yīng)當(dāng)受理，在案件審查中對暫停通知一并審查，從而可以有效保護被征收人的合法權(quán)益。 需要指出的是，對于上述這些不予受理的階段性行為，應(yīng)在審查征收決定或補償決定時，視情形一并進行審查。 、補償公告 有觀點認(rèn)為，公告具備具體行政行為的要件，它的做出主體是做出征收決定的市 、縣級政府，針對的對象是特定的被征收人，對被征收人產(chǎn)生直接的權(quán)利義務(wù)，且不具備反復(fù)適用性，實踐中可能出現(xiàn)違法的情況，應(yīng)通過行政訴訟予以救濟。我們認(rèn)為，公告行為更多的表現(xiàn)為一種送達方式，并未對被征收人設(shè)定新的權(quán)利義務(wù)，不會對被征收人產(chǎn)生實質(zhì)影響，不屬于行政訴訟受案范圍。況且，這些行為經(jīng)過司法審查亦無實質(zhì)意義，徒增混亂，浪費司法資源。至于公告可能產(chǎn)生的違法問題，完全可以通過征收決定、補償決定的司法審查達到救濟權(quán)利、監(jiān)督行政的目的。如征收公告主要可能影響被征收決定案件的起訴期限問題，征收決定只進行公告而沒有送達的 ，則起訴期限自公告之日起算。既送達又公告的，起訴期限應(yīng)當(dāng)按有利于起訴人的方式計算。 13 三、征收案件的原告資格問題 征收案件中，被征收房屋的所有權(quán)人作為行政征收的行政相對人，自然具有原告的訴訟主體資格，不必贅述。下文重點對其他相關(guān)人的原告資格進行分析。 （一）征收案件均具有原告資格的主體 公有住房（包括政府直管公房和單位自管公房）是我國長期實行計劃經(jīng)濟體制的產(chǎn)物，體現(xiàn)的是政府對就業(yè)者廣泛實行的變相工資分配方式，具有濃厚的社會福利性質(zhì)。因此，公有住房承租權(quán)是一種“類所有權(quán)”或“相似所有權(quán)”。在 以往拆遷實踐中，公有住房承租人一般以被拆遷人的身份獲得安置補償。為保障公房承租人的合法權(quán)益，這一做法應(yīng)繼續(xù)堅持。同時被征收房屋為公有住房的，鑒于承租權(quán)的性質(zhì)，承租權(quán)人作為被征收人的補償標(biāo)準(zhǔn)可以略低于私有房屋產(chǎn)權(quán)人，具體標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由各地方規(guī)定。 被征收人死亡的，繼承人或受遺贈人取得房屋所有權(quán)及依附于此的獲得補償?shù)臋?quán)利。繼承人或受遺贈人為多人時，在遺產(chǎn)分割前，為共有關(guān)系，各繼承人或受遺贈人有權(quán)獨自或共同提起行政訴訟。 買受人雖未辦理轉(zhuǎn)移 登記手續(xù)但實際入住的，嚴(yán)格來講，房屋所有權(quán)尚未轉(zhuǎn)移，買受人只能要求出賣人履行合同義務(wù)，協(xié)助辦理轉(zhuǎn)移登記手續(xù)而后獲得所有權(quán)。由于房屋征收，該轉(zhuǎn)移登記已無必要。如果買受人堅持主張要求取得房屋所有權(quán)進而獲得被征收人資格的，出于維護法律關(guān)系穩(wěn)定、保護交易安全等因素的考量，可認(rèn)定該買受人為實際上的房屋所有權(quán)人，具有相應(yīng)的原告資格。 預(yù)告登記權(quán)利人經(jīng)過預(yù)告登記的權(quán)利，雖然表面上具有債權(quán)性，但這種債權(quán)由于登記的公示力，具備了對世性，成為“物權(quán)化”的債權(quán)。盡管預(yù)告登記權(quán)利人尚不具備物權(quán)人的地位，但除了征 收等特殊情形，其幾乎必然取得該物權(quán)，其地位相當(dāng)于實際物權(quán)人。因此，預(yù)告登記權(quán)利人具有相應(yīng)的行政訴訟原告資格。 《征收條例》第 13 條第 3 款規(guī)定 ,房屋被依法征收的，國有土地使用權(quán)同時收回。在國有土地使用權(quán)上設(shè)立的地役權(quán)亦將隨之滅失。根據(jù)《物權(quán)法》第 121 條規(guī)定，因不動產(chǎn)被征收致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)獲得相應(yīng)補償。《征收條例》在征收補償中并未明確對地役權(quán)人的補償。我們認(rèn)為，房屋征收直接導(dǎo)致地役權(quán)的滅失，應(yīng)按照《物權(quán)法》的規(guī)定對其進行補償。因此，房屋征收、補償行為均 會對地役權(quán)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實質(zhì)影響。地役權(quán)人具有提起相應(yīng)行政訴訟的原告資格。 14 被征收房屋的抵押權(quán)人也具有補償決定訴訟的原告資格，但不具有起訴征收決定的原告資格。理由是：抵押權(quán)是為擔(dān)保債務(wù)的履行，當(dāng)債務(wù)人到期不履行債務(wù)或發(fā)生當(dāng)事人約定的情形時，以抵押財產(chǎn)優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。抵押權(quán)對抵押物的交換價值具有直接支配性。根據(jù)《物權(quán)法》第 174 條規(guī)定，擔(dān)保期間，抵押財產(chǎn)被征收的，抵押權(quán)人可以就獲得的補償金等優(yōu)先受償。被擔(dān)保債權(quán)的履行期未屆滿的，也可以提存補償金。因此，抵押房屋被征收過程中，涉及房屋補償?shù)男姓?為（如補償決定）將影響抵押權(quán)人的合法權(quán)益，抵押權(quán)人一般應(yīng)具有起訴這些行政行為的原告資格，但補償金額高于房屋擔(dān)保的債權(quán)金額時除外。 另外，由于抵押權(quán)只支配房屋的交換價值，而不涉及房屋的占有、使用、處分、收益權(quán)能。征收決定直接導(dǎo)致房屋所有權(quán)的滅失，根據(jù)抵押權(quán)的物上代位性，抵押房屋被征收的，抵押權(quán)仍代位存在于征收補償金上，因此，并不影響抵押權(quán)人的權(quán)利。因此，抵押權(quán)人不具備起訴征收決定的原告資格。 （二）征收案件中原告資格的排除 與公有住房承租人有別的是，作為私有住房的承租人一般不能對征收決定 、補償決定等行政行為提起行政訴訟。理由主要有：從《征收條例》的規(guī)定看，征收的對象系被征收人的房屋，補償只針對房屋的所有權(quán)人，而與承租人無關(guān)。此其一。其二，根據(jù)《合同法》第 94 條規(guī)定，因不可抗力致使不能實現(xiàn)合同目的的，當(dāng)事人可以解除合同。因國家征收導(dǎo)致租賃合同無法履行的，出租人（被征收人）具有單方解除權(quán)，可通知承租人解除合同。相關(guān)糾紛應(yīng)通過《合同法》解決。當(dāng)然，在房屋征收過程中發(fā)生行政事實行為侵犯承租人人身權(quán)、 財產(chǎn)權(quán)的行為的，承租人可就該行政事實行為提起行政賠償之訴。 經(jīng)營用房承租人的原告資格值得探討。有觀 點認(rèn)為，《征收條例》第 17 條第 1 款規(guī)定，政府對被征收人給予的補償包括因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失。如房屋征收時未解除租賃關(guān)系的，征收人宜將承租人列為第三人。承租人認(rèn)為補償決定侵犯其合法權(quán)益的，應(yīng)賦予承租人原告資格。我們認(rèn)為，該觀點有待商榷。首先，從《征收條例》第 17 條第 1 款的規(guī)定看，獲得補償?shù)闹黧w僅為被征收人。其次，將經(jīng)營用房屋對外出租，本身就是一種經(jīng)營行為。因房屋被征收而導(dǎo)致無法繼續(xù)出租，可視為“停產(chǎn)停業(yè)”。因此“停產(chǎn)停業(yè)損失的補償”應(yīng)由房屋出租人（所有權(quán)人）獲得，而與承租人無關(guān)。因此，承租人不具有起 訴征收決定的原告資格。 當(dāng)事人簽訂買賣合同后，如作為合同標(biāo)的的房屋被征收的，房屋買賣合同因不可抗力而無法履行，出賣方可單方解除合同。因此引發(fā)的糾紛當(dāng)循著民事訴訟的途徑予以解決。作為享有債權(quán)的買受人，不具備相關(guān)行政訴訟的原告資格。 ，則喪失對征收決定提起行政訴訟的原告資格 15 其理由是：首先，征收決定系補償協(xié)議的前提，當(dāng)事人訂立補償協(xié)議的合意中，即包含了對征收決定合法性的認(rèn)可。簽訂補償協(xié)議后再起訴征收決定，是對補償協(xié)議的反悔 ，有違誠信原則。其次，在房屋征收法律關(guān)系中，被征收人的核心權(quán)利為獲得公平補償權(quán)。征收人與被征收人簽訂補償協(xié)議，表明被征收人的補償權(quán)已通過這種合意方式實現(xiàn)，可以說，補償協(xié)議實際上切斷了被征收人與征收決定的利害關(guān)系。被征收人與征收決定不再具有法律上的利害關(guān)系，不具備起訴征收決定的原告資格。被征收人的補償權(quán)因補償協(xié)議的問題，應(yīng)通過相應(yīng)的民事訴訟解決。最后，以合意方式解決行政管理問題，體現(xiàn)了民主參與原則，應(yīng)予鼓勵和倡導(dǎo)。既然已進該程序，則應(yīng)按照行政合同的處理規(guī)則解決相關(guān)問題。（作者：天津市高級人民法院 賈亞強）