【導(dǎo)讀】條例第25條規(guī)定，房屋征收部門與被征收人就補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額和支付。一方當(dāng)事人不履行補(bǔ)償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當(dāng)事人可以依法提起訴訟。都引起了廣泛爭(zhēng)論。生了一些爭(zhēng)議，有的地方作為行政案件受理，有的地方作為民事案件受理。對(duì)此有必要進(jìn)行深入。合同性質(zhì)，發(fā)生糾紛可依法向法院提起民事訴訟。在我國目前，行政合同的訴訟救濟(jì)主。要是按民事合同糾紛由民事審判庭依民事訴訟規(guī)則處理。協(xié)議，其實(shí)是以合同形式體現(xiàn)的行政決定。入行政訴訟，有利于徹底解決糾紛。問題上更充分一點(diǎn)，而行政訴訟的好處是舉證有利于某一方。實(shí)施部門是市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門；被征收人是指房屋的所有權(quán)人?；蚱渌M織經(jīng)過協(xié)商達(dá)成的設(shè)立、變更和廢止行政法律關(guān)系的協(xié)議。公正，平等地享有法律規(guī)定的權(quán)利義務(wù)。中，作為征收方的行政主體角色不可能在行政主體和民事主體之間來回切換。議的簽訂與否對(duì)行政機(jī)關(guān)來說不是必須的。民事合同主體應(yīng)遵循意思自治原則

　　

【正文】 評(píng)估的復(fù)核、鑒定程序予以解決；也可以在補(bǔ)償決定或補(bǔ)償協(xié)議案件中，將其作為事實(shí)問題一并審查、確定。 （ 3）暫停辦理房屋建設(shè)手續(xù)的通知。根據(jù)《征收條例》第 16 條規(guī)定，房屋征收范圍確定后，被征收人不得實(shí)施新建等不當(dāng)增加補(bǔ)償費(fèi)用的行為，房屋征收部門應(yīng)當(dāng)將前款所列事項(xiàng)書面通知有關(guān)部門暫停辦理相關(guān)手續(xù)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，該通知行為在法律上對(duì)房屋所有權(quán)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了影響，且其作出需具備一定的法定要件，故其具有可訴性。我們認(rèn)為，該暫停通知屬于不成熟的行政行為，不可訴，理由是：首先，該通知的對(duì)象 系辦理建設(shè)手續(xù)的規(guī)劃、土地、房管、工商、稅務(wù)等部門，而非被征收人。該通知的作用需通過相關(guān)部門的協(xié)力方可實(shí)現(xiàn)，屬于尚在行政程序中的行為，不直接對(duì)被征收人發(fā)生法律效果。其次，對(duì)于相關(guān)行政機(jī)關(guān)不辦理建設(shè)手續(xù)的行為，當(dāng)事人提起履行之訴的，法院應(yīng)當(dāng)受理，在案件審查中對(duì)暫停通知一并審查，從而可以有效保護(hù)被征收人的合法權(quán)益。 需要指出的是，對(duì)于上述這些不予受理的階段性行為，應(yīng)在審查征收決定或補(bǔ)償決定時(shí)，視情形一并進(jìn)行審查。 、補(bǔ)償公告 有觀點(diǎn)認(rèn)為，公告具備具體行政行為的要件，它的做出主體是做出征收決定的市 、縣級(jí)政府，針對(duì)的對(duì)象是特定的被征收人，對(duì)被征收人產(chǎn)生直接的權(quán)利義務(wù)，且不具備反復(fù)適用性，實(shí)踐中可能出現(xiàn)違法的情況，應(yīng)通過行政訴訟予以救濟(jì)。我們認(rèn)為，公告行為更多的表現(xiàn)為一種送達(dá)方式，并未對(duì)被征收人設(shè)定新的權(quán)利義務(wù)，不會(huì)對(duì)被征收人產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，不屬于行政訴訟受案范圍。況且，這些行為經(jīng)過司法審查亦無實(shí)質(zhì)意義，徒增混亂，浪費(fèi)司法資源。至于公告可能產(chǎn)生的違法問題，完全可以通過征收決定、補(bǔ)償決定的司法審查達(dá)到救濟(jì)權(quán)利、監(jiān)督行政的目的。如征收公告主要可能影響被征收決定案件的起訴期限問題，征收決定只進(jìn)行公告而沒有送達(dá)的 ，則起訴期限自公告之日起算。既送達(dá)又公告的，起訴期限應(yīng)當(dāng)按有利于起訴人的方式計(jì)算。 13 三、征收案件的原告資格問題 征收案件中，被征收房屋的所有權(quán)人作為行政征收的行政相對(duì)人，自然具有原告的訴訟主體資格，不必贅述。下文重點(diǎn)對(duì)其他相關(guān)人的原告資格進(jìn)行分析。 （一）征收案件均具有原告資格的主體 公有住房（包括政府直管公房和單位自管公房）是我國長(zhǎng)期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物，體現(xiàn)的是政府對(duì)就業(yè)者廣泛實(shí)行的變相工資分配方式，具有濃厚的社會(huì)福利性質(zhì)。因此，公有住房承租權(quán)是一種“類所有權(quán)”或“相似所有權(quán)”。在 以往拆遷實(shí)踐中，公有住房承租人一般以被拆遷人的身份獲得安置補(bǔ)償。為保障公房承租人的合法權(quán)益，這一做法應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持。同時(shí)被征收房屋為公有住房的，鑒于承租權(quán)的性質(zhì)，承租權(quán)人作為被征收人的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以略低于私有房屋產(chǎn)權(quán)人，具體標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)由各地方規(guī)定。 被征收人死亡的，繼承人或受遺贈(zèng)人取得房屋所有權(quán)及依附于此的獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。繼承人或受遺贈(zèng)人為多人時(shí)，在遺產(chǎn)分割前，為共有關(guān)系，各繼承人或受遺贈(zèng)人有權(quán)獨(dú)自或共同提起行政訴訟。 買受人雖未辦理轉(zhuǎn)移 登記手續(xù)但實(shí)際入住的，嚴(yán)格來講，房屋所有權(quán)尚未轉(zhuǎn)移，買受人只能要求出賣人履行合同義務(wù)，協(xié)助辦理轉(zhuǎn)移登記手續(xù)而后獲得所有權(quán)。由于房屋征收，該轉(zhuǎn)移登記已無必要。如果買受人堅(jiān)持主張要求取得房屋所有權(quán)進(jìn)而獲得被征收人資格的，出于維護(hù)法律關(guān)系穩(wěn)定、保護(hù)交易安全等因素的考量，可認(rèn)定該買受人為實(shí)際上的房屋所有權(quán)人，具有相應(yīng)的原告資格。 預(yù)告登記權(quán)利人經(jīng)過預(yù)告登記的權(quán)利，雖然表面上具有債權(quán)性，但這種債權(quán)由于登記的公示力，具備了對(duì)世性，成為“物權(quán)化”的債權(quán)。盡管預(yù)告登記權(quán)利人尚不具備物權(quán)人的地位，但除了征 收等特殊情形，其幾乎必然取得該物權(quán)，其地位相當(dāng)于實(shí)際物權(quán)人。因此，預(yù)告登記權(quán)利人具有相應(yīng)的行政訴訟原告資格。 《征收條例》第 13 條第 3 款規(guī)定 ,房屋被依法征收的，國有土地使用權(quán)同時(shí)收回。在國有土地使用權(quán)上設(shè)立的地役權(quán)亦將隨之滅失。根據(jù)《物權(quán)法》第 121 條規(guī)定，因不動(dòng)產(chǎn)被征收致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)獲得相應(yīng)補(bǔ)償。《征收條例》在征收補(bǔ)償中并未明確對(duì)地役權(quán)人的補(bǔ)償。我們認(rèn)為，房屋征收直接導(dǎo)致地役權(quán)的滅失，應(yīng)按照《物權(quán)法》的規(guī)定對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償。因此，房屋征收、補(bǔ)償行為均 會(huì)對(duì)地役權(quán)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。地役權(quán)人具有提起相應(yīng)行政訴訟的原告資格。 14 被征收房屋的抵押權(quán)人也具有補(bǔ)償決定訴訟的原告資格，但不具有起訴征收決定的原告資格。理由是：抵押權(quán)是為擔(dān)保債務(wù)的履行，當(dāng)債務(wù)人到期不履行債務(wù)或發(fā)生當(dāng)事人約定的情形時(shí)，以抵押財(cái)產(chǎn)優(yōu)先受償?shù)臋?quán)利。抵押權(quán)對(duì)抵押物的交換價(jià)值具有直接支配性。根據(jù)《物權(quán)法》第 174 條規(guī)定，擔(dān)保期間，抵押財(cái)產(chǎn)被征收的，抵押權(quán)人可以就獲得的補(bǔ)償金等優(yōu)先受償。被擔(dān)保債權(quán)的履行期未屆滿的，也可以提存補(bǔ)償金。因此，抵押房屋被征收過程中，涉及房屋補(bǔ)償?shù)男姓?為（如補(bǔ)償決定）將影響抵押權(quán)人的合法權(quán)益，抵押權(quán)人一般應(yīng)具有起訴這些行政行為的原告資格，但補(bǔ)償金額高于房屋擔(dān)保的債權(quán)金額時(shí)除外。 另外，由于抵押權(quán)只支配房屋的交換價(jià)值，而不涉及房屋的占有、使用、處分、收益權(quán)能。征收決定直接導(dǎo)致房屋所有權(quán)的滅失，根據(jù)抵押權(quán)的物上代位性，抵押房屋被征收的，抵押權(quán)仍代位存在于征收補(bǔ)償金上，因此，并不影響抵押權(quán)人的權(quán)利。因此，抵押權(quán)人不具備起訴征收決定的原告資格。 （二）征收案件中原告資格的排除 與公有住房承租人有別的是，作為私有住房的承租人一般不能對(duì)征收決定 、補(bǔ)償決定等行政行為提起行政訴訟。理由主要有：從《征收條例》的規(guī)定看，征收的對(duì)象系被征收人的房屋，補(bǔ)償只針對(duì)房屋的所有權(quán)人，而與承租人無關(guān)。此其一。其二，根據(jù)《合同法》第 94 條規(guī)定，因不可抗力致使不能實(shí)現(xiàn)合同目的的，當(dāng)事人可以解除合同。因國家征收導(dǎo)致租賃合同無法履行的，出租人（被征收人）具有單方解除權(quán)，可通知承租人解除合同。相關(guān)糾紛應(yīng)通過《合同法》解決。當(dāng)然，在房屋征收過程中發(fā)生行政事實(shí)行為侵犯承租人人身權(quán)、 財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為的，承租人可就該行政事實(shí)行為提起行政賠償之訴。 經(jīng)營用房承租人的原告資格值得探討。有觀 點(diǎn)認(rèn)為，《征收條例》第 17 條第 1 款規(guī)定，政府對(duì)被征收人給予的補(bǔ)償包括因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失。如房屋征收時(shí)未解除租賃關(guān)系的，征收人宜將承租人列為第三人。承租人認(rèn)為補(bǔ)償決定侵犯其合法權(quán)益的，應(yīng)賦予承租人原告資格。我們認(rèn)為，該觀點(diǎn)有待商榷。首先，從《征收條例》第 17 條第 1 款的規(guī)定看，獲得補(bǔ)償?shù)闹黧w僅為被征收人。其次，將經(jīng)營用房屋對(duì)外出租，本身就是一種經(jīng)營行為。因房屋被征收而導(dǎo)致無法繼續(xù)出租，可視為“停產(chǎn)停業(yè)”。因此“停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償”應(yīng)由房屋出租人（所有權(quán)人）獲得，而與承租人無關(guān)。因此，承租人不具有起 訴征收決定的原告資格。 當(dāng)事人簽訂買賣合同后，如作為合同標(biāo)的的房屋被征收的，房屋買賣合同因不可抗力而無法履行，出賣方可單方解除合同。因此引發(fā)的糾紛當(dāng)循著民事訴訟的途徑予以解決。作為享有債權(quán)的買受人，不具備相關(guān)行政訴訟的原告資格。 ，則喪失對(duì)征收決定提起行政訴訟的原告資格 15 其理由是：首先，征收決定系補(bǔ)償協(xié)議的前提，當(dāng)事人訂立補(bǔ)償協(xié)議的合意中，即包含了對(duì)征收決定合法性的認(rèn)可。簽訂補(bǔ)償協(xié)議后再起訴征收決定，是對(duì)補(bǔ)償協(xié)議的反悔 ，有違誠信原則。其次，在房屋征收法律關(guān)系中，被征收人的核心權(quán)利為獲得公平補(bǔ)償權(quán)。征收人與被征收人簽訂補(bǔ)償協(xié)議，表明被征收人的補(bǔ)償權(quán)已通過這種合意方式實(shí)現(xiàn)，可以說，補(bǔ)償協(xié)議實(shí)際上切斷了被征收人與征收決定的利害關(guān)系。被征收人與征收決定不再具有法律上的利害關(guān)系，不具備起訴征收決定的原告資格。被征收人的補(bǔ)償權(quán)因補(bǔ)償協(xié)議的問題，應(yīng)通過相應(yīng)的民事訴訟解決。最后，以合意方式解決行政管理問題，體現(xiàn)了民主參與原則，應(yīng)予鼓勵(lì)和倡導(dǎo)。既然已進(jìn)該程序，則應(yīng)按照行政合同的處理規(guī)則解決相關(guān)問題。（作者：天津市高級(jí)人民法院 賈亞強(qiáng)）