【正文】 最后，以合意方式解決行政管理問(wèn)題，體現(xiàn)了民主參與原則，應(yīng)予鼓勵(lì)和倡導(dǎo)。其次，在房屋征收法律關(guān)系中，被征收人的核心權(quán)利為獲得公平補(bǔ)償權(quán)。因此引發(fā)的糾紛當(dāng)循著民事訴訟的途徑予以解決。因房屋被征收而導(dǎo)致無(wú)法繼續(xù)出租，可視為“停產(chǎn)停業(yè)”。承租人認(rèn)為補(bǔ)償決定侵犯其合法權(quán)益的，應(yīng)賦予承租人原告資格。當(dāng)然，在房屋征收過(guò)程中發(fā)生行政事實(shí)行為侵犯承租人人身權(quán)、 財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為的，承租人可就該行政事實(shí)行為提起行政賠償之訴。此其一。征收決定直接導(dǎo)致房屋所有權(quán)的滅失，根據(jù)抵押權(quán)的物上代位性，抵押房屋被征收的，抵押權(quán)仍代位存在于征收補(bǔ)償金上，因此，并不影響抵押權(quán)人的權(quán)利。根據(jù)《物權(quán)法》第 174 條規(guī)定，擔(dān)保期間，抵押財(cái)產(chǎn)被征收的，抵押權(quán)人可以就獲得的補(bǔ)償金等優(yōu)先受償。地役權(quán)人具有提起相應(yīng)行政訴訟的原告資格。根據(jù)《物權(quán)法》第 121 條規(guī)定，因不動(dòng)產(chǎn)被征收致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)獲得相應(yīng)補(bǔ)償。盡管預(yù)告登記權(quán)利人尚不具備物權(quán)人的地位，但除了征 收等特殊情形，其幾乎必然取得該物權(quán)，其地位相當(dāng)于實(shí)際物權(quán)人。 買受人雖未辦理轉(zhuǎn)移 登記手續(xù)但實(shí)際入住的，嚴(yán)格來(lái)講，房屋所有權(quán)尚未轉(zhuǎn)移，買受人只能要求出賣人履行合同義務(wù)，協(xié)助辦理轉(zhuǎn)移登記手續(xù)而后獲得所有權(quán)。為保障公房承租人的合法權(quán)益，這一做法應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持。下文重點(diǎn)對(duì)其他相關(guān)人的原告資格進(jìn)行分析。至于公告可能產(chǎn)生的違法問(wèn)題，完全可以通過(guò)征收決定、補(bǔ)償決定的司法審查達(dá)到救濟(jì)權(quán)利、監(jiān)督行政的目的。 需要指出的是，對(duì)于上述這些不予受理的階段性行為，應(yīng)在審查征收決定或補(bǔ)償決定時(shí)，視情形一并進(jìn)行審查。有觀點(diǎn)認(rèn)為，該通知行為在法律上對(duì)房屋所有權(quán)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了影響，且其作出需具備一定的法定要件，故其具有可訴性。調(diào)查登記并非獨(dú)立的行為，未對(duì)被征收人產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。 （ 2）房屋征收范圍內(nèi)房屋的調(diào)查登記行為。房屋征收中存在一系列相互關(guān)聯(lián)、彼此承接的行政行為。 （二）受案范圍的排除 12 《若干解釋》第 1 條第 2 款第（六）項(xiàng)規(guī)定，對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為，不屬于行政訴訟受案范圍。房屋征收部門應(yīng)當(dāng)通知有關(guān)部門暫停辦理相關(guān)手續(xù)。行政機(jī)關(guān)未依法履行信息公開(kāi)職責(zé)的，則侵犯了被征收人的知情權(quán)。補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)行為屬 于行政給付的范疇，是直接涉及到被征收人權(quán)益增損的具體行政行為，對(duì)此不服的，被征收人應(yīng)有權(quán)提起行政訴訟。因此，在房屋征收中行政機(jī)關(guān)采取違法措施（如《征收條例》第 31 條列舉的違法情形）侵犯被征收人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，被征收人提起行政訴訟的，人民法 院應(yīng)予受理。 11 關(guān)于處理行為的內(nèi)容和形式，《征收條例》并未明確。 二、征收案件的受案范圍及排除 （一）受案范圍 除了《征收條例》明確規(guī)定的征收決定、補(bǔ)償決定屬于行政訴訟的受案范圍外，我們認(rèn)為還有以下行政行為也具有可訴性。行政法律關(guān)系和民事法律關(guān)系有時(shí)還交織在一起，相互牽扯，相互制約?！白箢櫽遗巍?，即不僅要考慮被訴行政行為的可訴性問(wèn)題，還應(yīng)考察相關(guān)聯(lián)行政行為的審查問(wèn)題，做好各類行政行為司法審查上的銜接，使司法審查既不重復(fù)，也不遺漏，審查的時(shí)機(jī)和程度恰到好處。 （二）立案審查與案件實(shí)體審查的關(guān)系 房屋征收行政管理過(guò)程中行政 法律關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，行政行為間彼此緊密相連。維護(hù)客觀法律秩序也是行政訴訟的應(yīng)有之義。 訴權(quán)保障不力，不但使被征收人的合法權(quán)益難以得到有效救濟(jì)；也影響審判權(quán)運(yùn)行的效率和效果，司法實(shí)踐中有相當(dāng)一部分涉及拆遷的申訴上訪案件就是因?yàn)樵V權(quán)保護(hù)問(wèn)題而引發(fā)。 “以行政訴訟的方式解決這類糾紛，易于跟征收全程的各個(gè)階段的行政訴訟相銜接，且成本低，有利于徹底解決糾紛，防止訟累。只是在我們目前的行政訴訟中還無(wú)法找到依據(jù)。 中國(guó)政法大學(xué)教授薛剛凌表示， 如果按照民事訴訟處理，有一個(gè)非常大的弊端，即耗時(shí)太長(zhǎng)。 ” 建議修法允許 “官告民 ” 9 之所以認(rèn)為應(yīng)由民事庭來(lái)審理這類糾紛， “是因?yàn)橛尚姓?lái)審理會(huì)帶來(lái)很多困惑 ”，馮軍說(shuō)。 ” 湛中樂(lè)也表示，補(bǔ)償協(xié)議毫無(wú)疑問(wèn)是行政合同， “政府作出征收決定，在征收過(guò)程中為了實(shí)現(xiàn)和平、有序的過(guò)渡，通過(guò)簽訂協(xié)議的形式弱化了政府的強(qiáng)制性。這種在理論和實(shí)踐上不統(tǒng)一的現(xiàn)狀， “容易出現(xiàn)行政庭和民事庭相互推諉的問(wèn)題 ”，北京大學(xué)法學(xué)院教授湛中樂(lè)對(duì)此表示擔(dān)憂。 對(duì)于協(xié)議屬于民事合同性質(zhì)并無(wú)爭(zhēng)議，依照規(guī)定，拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷的，拆遷人可以依法向仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁，也可以依法向人民法院提起民事訴訟解決。與此同時(shí)，在可預(yù)見(jiàn)的將來(lái)，該類案件將出現(xiàn) “井噴 ”，故而亟待求解。 （四）判決形式的健全 除了行政訴訟法規(guī)定的確認(rèn)判決、履行判決、撤銷判決、變更判決和維持判決外，人民法院應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步健全有關(guān)行政合同糾紛案件的判決形式，以便適應(yīng)征收補(bǔ)償協(xié)議糾紛的訴訟需求。但征收補(bǔ)償協(xié)議糾紛是不同于傳統(tǒng)單方行政行為的新的行政行為方式，它的出現(xiàn)是政府管理職能和管理手段多樣化的內(nèi)在需求，因此，傳統(tǒng)的司法審查原則已無(wú)法適應(yīng)征收補(bǔ)償協(xié)議的訴訟救濟(jì)情形。 具體而言 , 征收部門必須對(duì)涉及行政權(quán)行使的行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任 , 包括征收部門訂立征收補(bǔ)償協(xié)議的行為、 履行征收補(bǔ)償協(xié)議的行為、行使行政優(yōu)益權(quán)的行為，以及其他涉及行政權(quán)的行使的行為。 （二）舉證責(zé)任的分擔(dān) 舉證責(zé)任是指訴訟當(dāng)事人負(fù)有對(duì)自己提出的主張，提交證據(jù)以證明其主張真實(shí)的法律責(zé)任。但是仔細(xì)審視征收補(bǔ)償協(xié)議糾紛可以發(fā)現(xiàn) , 作為征收部門的行政機(jī)關(guān)行使合同中的特權(quán)或主導(dǎo)性權(quán)利時(shí) , 其意志才可能像具體行政行為那樣可以不需要借助法院而直接得到貫徹。如果征收補(bǔ)償協(xié)議糾紛案件法院依據(jù)民事訴訟作為民事案件審理 ,判決征收部門拒不履行判決中的給付義務(wù) ,法院又不能強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)家財(cái)產(chǎn) ,在民事訴訟法上有沒(méi)有其他的特別方法 ,那么該判決就無(wú)能為力，則成一紙空文 五、征收補(bǔ)償協(xié)議糾紛救濟(jì)途徑的架構(gòu) 制度的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)仔細(xì)考慮精心設(shè)計(jì)以避免立法失誤。 征收補(bǔ)償協(xié)議 爭(zhēng)議 ,如果經(jīng)法院判決 ,多數(shù)須由法院來(lái)執(zhí)行 ,如果作為征收部門的行政機(jī)關(guān)勝訴 ,法院強(qiáng)制作為行政相對(duì)方的公民 ,法人及其他組織的財(cái)產(chǎn) ,在法律上一般都沒(méi)有困難。 （三）實(shí)體處理的限制 征收補(bǔ)償協(xié)議糾紛作為民事案件審理 ,會(huì)限制人民法院對(duì)案件的實(shí)體處理。 另外 ,行政訴訟法規(guī)定對(duì)應(yīng)當(dāng)撤銷或部分撤銷的具體行政行為 ,可以判決被告重新作出行政行為。例如對(duì)某項(xiàng)事業(yè)或某類產(chǎn)業(yè)、某種商品的國(guó)家政策、國(guó)家計(jì)劃以發(fā)展趨勢(shì)等情況 , 作為征收補(bǔ)償協(xié)議一方的行政機(jī)關(guān)具有獨(dú)占或先占的優(yōu)越性 ,即雙方當(dāng)事人信息不對(duì)稱。而作為民事案件的審理程序、實(shí)體判決 ,在適用法律上都有其局限性。因此，民法確定當(dāng)事人行為的 5 合法性也較容易 , 法院判決適用的法律比較簡(jiǎn)單。 綜上，筆者認(rèn)為，房屋征收行為是行政法律行為，房屋征收補(bǔ)償協(xié)議與合同法規(guī)定的民事合同范圍具有不同的特點(diǎn)，其性質(zhì)應(yīng)定性為行政合同，是行政補(bǔ)償協(xié)議，歸屬于行政合同范疇。 第一，房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的啟動(dòng)取決于行政主體征收部門，協(xié)議的簽訂需要在房屋征收決定之后。 協(xié)議中主體特權(quán)的體現(xiàn)。 協(xié)議的內(nèi)容。而在行政合同的行政性與合同性之間，行政性應(yīng)是其基本的屬性，合意性是對(duì)傳統(tǒng)行政性的修正，使行政性行為的行使方式更加柔性化。也就是說(shuō)房屋征收補(bǔ)償協(xié)議的簽訂雖然由征收部門與被征收人自由協(xié)商，但前提是必須按照《征收補(bǔ)償條例》的規(guī)定簽訂。民事合同主體應(yīng)遵循意思自治原則，也就是說(shuō)在不違背法律的禁止性規(guī)定的前提下，民事主體在簽訂民事合 同時(shí)，可以自由決定合同的內(nèi)容，不需要有特別的法律依據(jù)，其遵循的是 法不禁止即自由 的原則。在這個(gè)過(guò)程中，作為征收方的行政主體角色不可能在行政主體和民事主體之間來(lái)回切換。 征收補(bǔ)償協(xié)議的主體是征收部門和被征收人。 協(xié)議主體的地位。這是判定行政合同與民事合同的