【正文】 等的理念綜合，更是對這些政府治理理念的延伸和深化” 郭濟(jì)主編：《績效政府：理論與實(shí)踐創(chuàng)新》，清華大學(xué)出版社，2005年。目前我國學(xué)者對績效評估的研究大致可以分為以下幾類 參見彭國甫：“中國政府績效評估研究的現(xiàn)狀及展望”，《中國行政管理》2006年第11期。：一是對發(fā)達(dá)國家政府績效評估的理念、方法、指標(biāo)、具體操作的經(jīng)驗(yàn)介紹和分析，其中美國成為最重要的績效評估理論與實(shí)踐知識的來源 財政部財政科學(xué)研究所績效預(yù)算課題組：《美國政府績效評價體系》，經(jīng)濟(jì)管理出版社，2004年；孟華：《政府績效評估：美國的經(jīng)驗(yàn)與中國的實(shí)踐》，上海人民出版社，2006年；陳國權(quán)等：“基于結(jié)果導(dǎo)向的地方政府績效評估：美國鳳凰城的經(jīng)驗(yàn)及啟示”，《浙江學(xué)刊》2006年第2期；范柏乃等：“澳大利亞的政府服務(wù)績效評估及對我國的啟示”，《行政與法》2006年第2期；范柏乃等：“韓國政府績效評估及其對中國的借鑒意義”，《公共管理學(xué)報》2006年第2期；張強(qiáng)等：“美國聯(lián)邦政府項(xiàng)目績效評估及其效用分析”，《中國行政管理》2006年第9期；張強(qiáng)等：“當(dāng)代美國聯(lián)邦政府績效評估的層級體系分析”，《社會科學(xué)研究》2006第1期等。；二是對政府績效評估的一般理論研究，包括從政府（公共部門）與企業(yè)的區(qū)別論述政府績效評估的特點(diǎn)與難點(diǎn)，從績效評估的構(gòu)成要素探討政府績效評估體系中評估主體、模式建構(gòu)、對象選擇、動力機(jī)制、指標(biāo)體系構(gòu)建等。三是對績效評估方法的引入與應(yīng)用，包括平衡記分卡、DEA方法等。其中平衡記分卡中的戰(zhàn)略功能開始引起注意。四是對地方政府及特定部門領(lǐng)域如地方公共事業(yè)、社會保障等的績效評估體系的構(gòu)建。由于各級地方政府及部門對績效評估的需求增大，這方面的研究成果增多。五是對現(xiàn)有各地績效評估實(shí)踐的分析、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)及存在問題和限度的研究。比較著名的是對廈門市思明區(qū)公共部門績效評估的分析。通過這些績效評估研究，體制問題越來越被看作為影響政府績效的關(guān)鍵因素 郭濟(jì)主編：《績效政府：理論與實(shí)踐創(chuàng)新》，清華大學(xué)出版社，2005年。五、政府間關(guān)系政府間關(guān)系包括橫向的與縱向的政府間關(guān)系。2006年中國公共管理學(xué)界關(guān)于橫向的政府間關(guān)系的討論大多在“區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展”語境中進(jìn)行，主題是“協(xié)調(diào)發(fā)展”與“府際競爭”；而關(guān)于縱向的政府間關(guān)系的探討則在“分稅制”與“城鄉(xiāng)分割”語境中進(jìn)行，主題是“地方化”、“行政分權(quán)”。與橫向的政府間關(guān)系相比，縱向的政府間關(guān)系問題更突出，更需要得到解決?？v向的政府間關(guān)系首先表現(xiàn)為中央與地方的關(guān)系。這兩者的關(guān)系不僅僅是整體與局部的關(guān)系，還是權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)關(guān)系。從權(quán)力結(jié)構(gòu)來看，學(xué)者較多地從憲政角度討論中央與地方的分權(quán)，認(rèn)為應(yīng)該通過憲法確定中央與地方的關(guān)系 薄貴利：“建立中央與地方分權(quán)體制”，《新視野》2006年第2期。，而這需要推進(jìn)政治體制變革。從利益結(jié)構(gòu)來看，中央與地方關(guān)系的一個中心內(nèi)容就是兩者的財政分配關(guān)系，這種關(guān)系目前集中體現(xiàn)在“分稅制”上。分稅制確立于1994年。此前我國實(shí)行的是分權(quán)的財政包干制度，地方掌握較大的稅收資源和自由空間，地方收入特別是經(jīng)濟(jì)活躍的地區(qū)收入增加，中央政府收入下降。這種狀況在20世紀(jì)90年代初引起了關(guān)于“國家能力”的討論，有論者指出中國的國家能力正在下降。為了改變這一狀況，國家推行分稅制，將稅種劃分為中央稅、地方稅和共享稅，并分設(shè)中央與地方兩套機(jī)構(gòu)分別征稅，同時建立了稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。這一制度使中央財政能力得到極大加強(qiáng)。所以當(dāng)后來縣鄉(xiāng)財政出現(xiàn)困境的時候，較多學(xué)者認(rèn)為這是分稅制帶來的后果。在這些學(xué)者看來，分稅制在中央與地方確立稅收的分割，卻沒有明確地方各級政府之間的稅種和收稅權(quán)力，這就導(dǎo)致層級高的地方政府留置更多的稅收，而縣鄉(xiāng)政府財力日益下降。同時，財政能力日益下降的縣鄉(xiāng)兩級政府卻承擔(dān)了很多政府職能，這就造成了財權(quán)、財力與事權(quán)的不對稱。一系列理論探討與改革實(shí)踐由此展開。首先來看行政層級的改革。目前我國是世界上政府層級最多的國家。政府層級過多容易造成行政效率低下、政府規(guī)模過大以及財政和行政權(quán)方面的“漏斗效應(yīng)”?！皽p少行政層級”就成了政府管理體制改革的一個重要思路，它還被寫進(jìn)了中共中央十六屆五中全會決議。問題是：減什么與怎樣減？基于此，2006年中國公共管理學(xué)界對“省管縣”與“市管縣”體制展開了熱烈討論。在我國，除海南建省后一直實(shí)行省管縣，浙江省一直實(shí)行財政省管縣體制、縣級黨政一把手也由省直管外，其他各省都實(shí)行“市管縣”?！笆泄芸h”是在農(nóng)村支持城市時期追求城鄉(xiāng)合治，避免省對縣管理監(jiān)督的缺失而實(shí)行的一種體制。如今這種體制卻因?yàn)椤奥┒沸?yīng)”、缺乏法律依據(jù)以及形成中心城市對農(nóng)村地區(qū)的掠奪而廣受詬病。近年來，不少省推行“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”改革，如浙江、湖北、福建、山東、黑龍江、河南、湖南、河北等，擴(kuò)權(quán)的內(nèi)容包括財稅和審批權(quán)。但這些改革遇到了較大障礙，成效也沒有設(shè)想的那么大。其中很大的阻力來自地級市。而如果裁撤地級市政府，就有可能出現(xiàn)省級政府管轄幅度過大、強(qiáng)市對弱縣支持力度減弱等問題。由此，有論者提出縮小省級行政區(qū)劃的建議，即將全國劃分為60多個省、都、市，統(tǒng)一歸中央領(lǐng)導(dǎo)。但中央直轄的省市過多會導(dǎo)致中央機(jī)構(gòu)膨脹。如何求解行政層級的改革問題？有學(xué)者指出，上述問題的根源在于我國現(xiàn)行的壓力型政府體制、金字塔型管理模式、憲政和分權(quán)的缺失 何顯明：“市管縣體制績效及其變革路徑選擇的制度分析：兼論‘復(fù)合行政’概念”，《中國行政管理》2004 年第7 期。以及由此帶來的上下級政府的“職責(zé)同構(gòu)” 張志紅：《當(dāng)代中國政府間的縱向關(guān)系研究》，天津人民出版社，2005年。相應(yīng)地，有學(xué)者指出，如果實(shí)行憲政分權(quán)，各行其責(zé)，并通過跨行政區(qū)、跨行政層級的不同政府之間合作以及吸納非政府組織建立多中心、自主治理的合作機(jī)制，問題也許會得到解決。這些學(xué)者主張以“復(fù)合行政”觀來超越“單純以調(diào)整行政區(qū)來促進(jìn)地方發(fā)展”觀念，而建立這種復(fù)合行政制度的關(guān)鍵在于政府角色的轉(zhuǎn)變、社會組織的發(fā)育以及合作機(jī)制的建立。這種機(jī)制在發(fā)達(dá)國家表現(xiàn)為美國的特區(qū)制和日本的廣域行政等制度安排 王健等：“‘復(fù)合行政’的提出”，《中國行政管理》2004 年第3期；王佃利：“市管縣實(shí)踐的反思：‘復(fù)合行政’的視角”，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2004 年第4期。“復(fù)合行政”概念的提出，為處理政府間關(guān)系提出了一些設(shè)想，然而這種體制的引入需要怎樣的現(xiàn)實(shí)條件，它能多大程度地解決現(xiàn)有行政體制的弊端，它的安排本身又會產(chǎn)生怎樣的弊端等，都是需要進(jìn)一步研究的問題。再來看關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的討論。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的直接原因被認(rèn)為是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難、負(fù)債沉重、冗員過多、農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的思路自然是減人減支、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并和稅費(fèi)改革。但李昌平和黨國英認(rèn)為，減人減支會使農(nóng)村公共事務(wù)與公共產(chǎn)品的供給受到損害，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的效果仍需觀察，而農(nóng)業(yè)稅免征也會帶來一些矛盾 黨國英：“后鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并時代：反思與展望——鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并基本完成實(shí)際效果還須檢驗(yàn)”，《人民論壇》2006年第2期；李昌平：“當(dāng)前影響新農(nóng)村建設(shè)的五個問題”，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》2006年第6期。有學(xué)者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的另一個原因是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位不當(dāng)，幾乎無所不包，因而疲于奔命。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的焦點(diǎn)就變成了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該有什么樣的職能”問題。有學(xué)者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應(yīng)定位于根據(jù)農(nóng)民需求提供各類公共服務(wù)和公共設(shè)施。有學(xué)者還通過實(shí)證研究將農(nóng)民的需求進(jìn)行了列舉和排序 劉義強(qiáng)：“建構(gòu)農(nóng)民需求導(dǎo)向的公共產(chǎn)品供給制度”，《華中師范大學(xué)學(xué)報》2006年第2期。但問題在于縣鄉(xiāng)政府之間也存在“職責(zé)同構(gòu)”的情況，作為地方政府的末端，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有選擇自己職能的條件 黃紅華、郁建興：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的再思考”，《學(xué)習(xí)與探索》2006年第5期。相比之下，一些學(xué)者提出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的整體性思路更值得關(guān)注。賀雪峰認(rèn)為，必須考慮縣、鄉(xiāng)、村的整體定位以及國家其他相關(guān)的制度安排，也就是說，縣、鄉(xiāng)、村體制必須依托于縣、鄉(xiāng)、村三級自身功能定位從整體上進(jìn)行行政體制設(shè)計,這即是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的“依附性原則”與“整體性原則” 賀雪峰、劉勤：“縣鄉(xiāng)村體制整體設(shè)計的基本原則及具體進(jìn)路”，《江西社會科學(xué)》2004年第1期。徐勇提出的整體設(shè)想是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革應(yīng)按照工農(nóng)分業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)分治的原則，精鄉(xiāng)擴(kuò)鎮(zhèn)，將現(xiàn)有的鄉(xiāng)級政權(quán)改為縣派出的基層行政組織；在縣級建立簡政的責(zé)任政府；同時，擴(kuò)展鎮(zhèn)的自主權(quán)，將鎮(zhèn)政權(quán)改為基層地方自治組織，實(shí)行鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治，建立縱向集權(quán)，橫向分權(quán)的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制 徐勇：“縣政、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性改革”，《江蘇社會科學(xué)》2002年第2期；“鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革的走向：強(qiáng)村、精鄉(xiāng)、簡縣”，《戰(zhàn)略與管理》2003年第4期；“精鄉(xiāng)擴(kuò)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治：鄉(xiāng)級治理體制的結(jié)構(gòu)性改革”，《江西社會科學(xué)》2004年第1期。有學(xué)者還進(jìn)一步看到了縣鄉(xiāng)財政困難、省市縣關(guān)系與縣鄉(xiāng)政府關(guān)系等問題都與我國當(dāng)前的城鄉(xiāng)二元分治制度有著密切關(guān)聯(lián)。周飛舟在考察實(shí)行分稅制10年來的歷程后指出，分稅制實(shí)行以來，由于稅收分享造成的縣鄉(xiāng)財政缺口通過轉(zhuǎn)移支付制度而大部分得到了彌補(bǔ)。但預(yù)算外和非預(yù)算資金的“軟預(yù)算約束”仍然存在，分稅制“驅(qū)趕”地方政府從預(yù)算外，如農(nóng)村的提留統(tǒng)籌、建筑業(yè)的營業(yè)稅尤其是從土地征收中聚集財力，由此產(chǎn)生農(nóng)民負(fù)擔(dān)和過熱與虛假的城市化等問題 周飛舟：“分稅制十年：制度及其影響”，《中國社會科學(xué)》2006年第6期?！笆泄芸h”與鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)系也受到城鄉(xiāng)分治制度的影響。城市政府將主要的財政開支用于城市，導(dǎo)致治理廣大農(nóng)村的縣級政府財政困難；縣級政府將主要財力用于縣城，導(dǎo)致直接管理農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力緊張，無力為農(nóng)民提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。農(nóng)村公共產(chǎn)品通過農(nóng)民自己來供給，而農(nóng)民上交的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)民消費(fèi)工業(yè)品上繳的稅收、農(nóng)民的教育支出以及工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格剪刀差對農(nóng)民的剝奪等大部分投入到了城市。有鑒于此，有學(xué)者指出，必須通過國家整合實(shí)現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村的相對均衡發(fā)展，而建設(shè)社會主義新農(nóng)村便是國家整合的重要目標(biāo)和任務(wù) 徐勇：“國家整合與社會主義新農(nóng)村建設(shè)”，《社會主義研究》2006年第1期。這種新農(nóng)村建設(shè)必須以消除城鄉(xiāng)二元體制為最終目標(biāo)。經(jīng)過多年探索，學(xué)者們越來越認(rèn)識到，中央與地方關(guān)系、省市縣關(guān)系、縣鄉(xiāng)關(guān)系問題并不僅僅由財政問題、分稅制所導(dǎo)致，其深層次的問題還包括財權(quán)與事權(quán)脫離、“職責(zé)同構(gòu)”、壓力型體制以及“城鄉(xiāng)二元”體制等方面。毫無疑問，改善政府間關(guān)系需要推進(jìn)更深入和更根本的改革?？v觀2006年及近幾年中國公共管理研究的歷程，我們不難發(fā)現(xiàn)，風(fēng)起云涌的中國公共管理改革與發(fā)展為公共管理研究提供了絕好的機(jī)會。學(xué)者們以當(dāng)代中國的公共管理實(shí)踐為研究對象，并運(yùn)用公共管理理論與方法對之進(jìn)行了推進(jìn)、指引與批評。同時，在全球化進(jìn)程不斷加速的背景下，發(fā)展中國家的“后發(fā)優(yōu)勢”也使得中國學(xué)者能夠借鑒先發(fā)國家的先進(jìn)理論與經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，發(fā)現(xiàn)和預(yù)見中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與公共管理改革中已經(jīng)出現(xiàn)和可能出現(xiàn)的問題?；谶@樣的分析，可以看到，中國公共管理學(xué)的發(fā)展將遵循一條科學(xué)化、國際化與本土化、中國化相統(tǒng)一的道路。一方面，公共管理學(xué)在中國尚處于“理論引進(jìn)與紛爭”階段，我們所引進(jìn)的公共管理理論與方法必須具有普遍性，必須能夠解釋、解決中國問題。同時，由于現(xiàn)有的公共管理理論大都在西方歷史經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上形成，運(yùn)用其范疇、方法、分析框架來研究中國問題，必然會遇到它的解釋力與其存在的困難之間的緊張關(guān)系。因此，結(jié)合中國本土經(jīng)驗(yàn)，界定一系列清晰的范疇、方法、分析框架，使之成為經(jīng)驗(yàn)觀察中有用的工具，并指出使用這些概念工具的限度，當(dāng)是中國公共管理學(xué)者的重要任務(wù)，也是中國公共管理學(xué)者對于公共管理學(xué)科的重要貢獻(xiàn)。17