【正文】 因此，結(jié)合中國(guó)本土經(jīng)驗(yàn)，界定一系列清晰的范疇、方法、分析框架，使之成為經(jīng)驗(yàn)觀察中有用的工具，并指出使用這些概念工具的限度，當(dāng)是中國(guó)公共管理學(xué)者的重要任務(wù)，也是中國(guó)公共管理學(xué)者對(duì)于公共管理學(xué)科的重要貢獻(xiàn)。一方面，公共管理學(xué)在中國(guó)尚處于“理論引進(jìn)與紛爭(zhēng)”階段，我們所引進(jìn)的公共管理理論與方法必須具有普遍性，必須能夠解釋、解決中國(guó)問(wèn)題。同時(shí)，在全球化進(jìn)程不斷加速的背景下，發(fā)展中國(guó)家的“后發(fā)優(yōu)勢(shì)”也使得中國(guó)學(xué)者能夠借鑒先發(fā)國(guó)家的先進(jìn)理論與經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，發(fā)現(xiàn)和預(yù)見(jiàn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與公共管理改革中已經(jīng)出現(xiàn)和可能出現(xiàn)的問(wèn)題?？v觀2006年及近幾年中國(guó)公共管理研究的歷程，我們不難發(fā)現(xiàn)，風(fēng)起云涌的中國(guó)公共管理改革與發(fā)展為公共管理研究提供了絕好的機(jī)會(huì)。經(jīng)過(guò)多年探索，學(xué)者們?cè)絹?lái)越認(rèn)識(shí)到，中央與地方關(guān)系、省市縣關(guān)系、縣鄉(xiāng)關(guān)系問(wèn)題并不僅僅由財(cái)政問(wèn)題、分稅制所導(dǎo)致，其深層次的問(wèn)題還包括財(cái)權(quán)與事權(quán)脫離、“職責(zé)同構(gòu)”、壓力型體制以及“城鄉(xiāng)二元”體制等方面。農(nóng)村公共產(chǎn)品通過(guò)農(nóng)民自己來(lái)供給，而農(nóng)民上交的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)民消費(fèi)工業(yè)品上繳的稅收、農(nóng)民的教育支出以及工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差對(duì)農(nóng)民的剝奪等大部分投入到了城市?！笆泄芸h”與鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)系也受到城鄉(xiāng)分治制度的影響。但預(yù)算外和非預(yù)算資金的“軟預(yù)算約束”仍然存在，分稅制“驅(qū)趕”地方政府從預(yù)算外，如農(nóng)村的提留統(tǒng)籌、建筑業(yè)的營(yíng)業(yè)稅尤其是從土地征收中聚集財(cái)力，由此產(chǎn)生農(nóng)民負(fù)擔(dān)和過(guò)熱與虛假的城市化等問(wèn)題 周飛舟：“分稅制十年：制度及其影響”，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2006年第6期。有學(xué)者還進(jìn)一步看到了縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、省市縣關(guān)系與縣鄉(xiāng)政府關(guān)系等問(wèn)題都與我國(guó)當(dāng)前的城鄉(xiāng)二元分治制度有著密切關(guān)聯(lián)。徐勇提出的整體設(shè)想是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革應(yīng)按照工農(nóng)分業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)分治的原則，精鄉(xiāng)擴(kuò)鎮(zhèn)，將現(xiàn)有的鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)改為縣派出的基層行政組織；在縣級(jí)建立簡(jiǎn)政的責(zé)任政府；同時(shí)，擴(kuò)展鎮(zhèn)的自主權(quán)，將鎮(zhèn)政權(quán)改為基層地方自治組織，實(shí)行鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治，建立縱向集權(quán)，橫向分權(quán)的現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體制 徐勇：“縣政、鄉(xiāng)派、村治：鄉(xiāng)村治理的結(jié)構(gòu)性改革”，《江蘇社會(huì)科學(xué)》2002年第2期；“鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)改革的走向：強(qiáng)村、精鄉(xiāng)、簡(jiǎn)縣”，《戰(zhàn)略與管理》2003年第4期；“精鄉(xiāng)擴(kuò)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)派鎮(zhèn)治：鄉(xiāng)級(jí)治理體制的結(jié)構(gòu)性改革”，《江西社會(huì)科學(xué)》2004年第1期。賀雪峰認(rèn)為，必須考慮縣、鄉(xiāng)、村的整體定位以及國(guó)家其他相關(guān)的制度安排，也就是說(shuō)，縣、鄉(xiāng)、村體制必須依托于縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)自身功能定位從整體上進(jìn)行行政體制設(shè)計(jì),這即是鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的“依附性原則”與“整體性原則” 賀雪峰、劉勤：“縣鄉(xiāng)村體制整體設(shè)計(jì)的基本原則及具體進(jìn)路”，《江西社會(huì)科學(xué)》2004年第1期。有學(xué)者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能應(yīng)定位于根據(jù)農(nóng)民需求提供各類公共服務(wù)和公共設(shè)施。有學(xué)者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的另一個(gè)原因是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位不當(dāng)，幾乎無(wú)所不包，因而疲于奔命。但李昌平和黨國(guó)英認(rèn)為，減人減支會(huì)使農(nóng)村公共事務(wù)與公共產(chǎn)品的供給受到損害，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的效果仍需觀察，而農(nóng)業(yè)稅免征也會(huì)帶來(lái)一些矛盾 黨國(guó)英：“后鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并時(shí)代：反思與展望——鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并基本完成實(shí)際效果還須檢驗(yàn)”，《人民論壇》2006年第2期；李昌平：“當(dāng)前影響新農(nóng)村建設(shè)的五個(gè)問(wèn)題”，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》2006年第6期。鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的直接原因被認(rèn)為是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難、負(fù)債沉重、冗員過(guò)多、農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重?！皬?fù)合行政”概念的提出，為處理政府間關(guān)系提出了一些設(shè)想，然而這種體制的引入需要怎樣的現(xiàn)實(shí)條件，它能多大程度地解決現(xiàn)有行政體制的弊端，它的安排本身又會(huì)產(chǎn)生怎樣的弊端等，都是需要進(jìn)一步研究的問(wèn)題。這種機(jī)制在發(fā)達(dá)國(guó)家表現(xiàn)為美國(guó)的特區(qū)制和日本的廣域行政等制度安排 王健等：“‘復(fù)合行政’的提出”，《中國(guó)行政管理》2004 年第3期；王佃利：“市管縣實(shí)踐的反思：‘復(fù)合行政’的視角”，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2004 年第4期。相應(yīng)地，有學(xué)者指出，如果實(shí)行憲政分權(quán)，各行其責(zé)，并通過(guò)跨行政區(qū)、跨行政層級(jí)的不同政府之間合作以及吸納非政府組織建立多中心、自主治理的合作機(jī)制，問(wèn)題也許會(huì)得到解決。以及由此帶來(lái)的上下級(jí)政府的“職責(zé)同構(gòu)” 張志紅：《當(dāng)代中國(guó)政府間的縱向關(guān)系研究》，天津人民出版社，2005年。但中央直轄的省市過(guò)多會(huì)導(dǎo)致中央機(jī)構(gòu)膨脹。而如果裁撤地級(jí)市政府，就有可能出現(xiàn)省級(jí)政府管轄幅度過(guò)大、強(qiáng)市對(duì)弱縣支持力度減弱等問(wèn)題。但這些改革遇到了較大障礙，成效也沒(méi)有設(shè)想的那么大。如今這種體制卻因?yàn)椤奥┒沸?yīng)”、缺乏法律依據(jù)以及形成中心城市對(duì)農(nóng)村地區(qū)的掠奪而廣受詬病。在我國(guó)，除海南建省后一直實(shí)行省管縣，浙江省一直實(shí)行財(cái)政省管縣體制、縣級(jí)黨政一把手也由省直管外，其他各省都實(shí)行“市管縣”?！皽p少行政層級(jí)”就成了政府管理體制改革的一個(gè)重要思路，它還被寫(xiě)進(jìn)了中共中央十六屆五中全會(huì)決議。目前我國(guó)是世界上政府層級(jí)最多的國(guó)家。一系列理論探討與改革實(shí)踐由此展開(kāi)。在這些學(xué)者看來(lái)，分稅制在中央與地方確立稅收的分割，卻沒(méi)有明確地方各級(jí)政府之間的稅種和收稅權(quán)力，這就導(dǎo)致層級(jí)高的地方政府留置更多的稅收，而縣鄉(xiāng)政府財(cái)力日益下降。這一制度使中央財(cái)政能力得到極大加強(qiáng)。這種狀況在20世紀(jì)90年代初引起了關(guān)于“國(guó)家能力”的討論，有論者指出中國(guó)的國(guó)家能力正在下降。分稅制確立于1994年。，而這需要推進(jìn)政治體制變革。這兩者的關(guān)系不僅僅是整體與局部的關(guān)系，還是權(quán)力結(jié)構(gòu)和利益結(jié)構(gòu)關(guān)系。與橫向的政府間關(guān)系相比，縱向的政府間關(guān)系問(wèn)題更突出，更需要得到解決。五、政府間關(guān)系政府間關(guān)系包括橫向的與縱向的政府間關(guān)系。通過(guò)這些績(jī)效評(píng)估研究，體制問(wèn)題越來(lái)越被看作為影響政府績(jī)效的關(guān)鍵因素 郭濟(jì)主編：《績(jī)效政府：理論與實(shí)踐創(chuàng)新》，清華大學(xué)出版社，2005年。五是對(duì)現(xiàn)有各地績(jī)效評(píng)估實(shí)踐的分析、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)及存在問(wèn)題和限度的研究。四是對(duì)地方政府及特定部門(mén)領(lǐng)域如地方公共事業(yè)、社會(huì)保障等的績(jī)效評(píng)估體系的構(gòu)建。三是對(duì)績(jī)效評(píng)估方法的引入與應(yīng)用，包括平衡記分卡、DEA方法等。：一是對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家政府績(jī)效評(píng)估的理念、方法、指標(biāo)、具體操作的經(jīng)驗(yàn)介紹和分析，其中美國(guó)成為最重要的績(jī)效評(píng)估理論與實(shí)踐知識(shí)的來(lái)源 財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所績(jī)效預(yù)算課題組：《美國(guó)政府績(jī)效評(píng)價(jià)體系》，經(jīng)濟(jì)管理出版社，2004年；孟華：《政府績(jī)效評(píng)估：美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)的實(shí)踐》，上海人民出版社，2006年；陳國(guó)權(quán)等：“基于結(jié)果導(dǎo)向的地方政府績(jī)效評(píng)估：美國(guó)鳳凰城的經(jīng)驗(yàn)及啟示”，《浙江學(xué)刊》2006年第2期；范柏乃等：“澳大利亞的政府服務(wù)績(jī)效評(píng)估及對(duì)我國(guó)的啟示”，《行政與法》2006年第2期；范柏乃等：“韓國(guó)政府績(jī)效評(píng)估及其對(duì)中國(guó)的借鑒意義”，《公共管理學(xué)報(bào)》2006年第2期；張強(qiáng)等：“美國(guó)聯(lián)邦政府項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估及其效用分析”，《中國(guó)行政管理》2006年第9期；張強(qiáng)等：“當(dāng)代美國(guó)聯(lián)邦政府績(jī)效評(píng)估的層級(jí)體系分析”，《社會(huì)科學(xué)研究》2006第1期等。；同時(shí)，績(jī)效評(píng)估有助于服務(wù)型政府的建設(shè)；再次，績(jī)效評(píng)估是政府創(chuàng)新的動(dòng)力。從效率到績(jī)效的演變標(biāo)志著公共管理核心命題的演變。在中國(guó)學(xué)者們看來(lái)，“績(jī)效”這一政府管理新概念帶來(lái)了一種理念變革，標(biāo)志著公共管理核心命題的演變。政府績(jī)效評(píng)估在中國(guó)的興起在一定程度上可理解為對(duì)全球性政府改革所做出的回應(yīng)。政府績(jī)效評(píng)估肇始于西方國(guó)家“以企業(yè)家精神重塑政府”為旗幟的新公共管理運(yùn)動(dòng)。前面說(shuō)過(guò)，政府創(chuàng)新的目標(biāo)是為了提高行政效率和增進(jìn)公共利益。除協(xié)商民主外，公民會(huì)議也被認(rèn)為是公共政策中體現(xiàn)公共性的重要形式 詹中原：“公共政策問(wèn)題建構(gòu)過(guò)程中的公共性研究”，《公共管理學(xué)報(bào)》2006年第4期。其中起源于浙江省溫嶺市的“民主懇談會(huì)”不僅榮獲了2004年“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”，而且備受國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)學(xué)界、政治學(xué)與公共管理學(xué)界的關(guān)注 慕毅飛主編：《民主懇談：溫嶺人的創(chuàng)造》，中央編譯出版社，2005年。從西方國(guó)家經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，公民創(chuàng)制和復(fù)決、關(guān)鍵公眾接觸、公民調(diào)查、公民投訴、公民會(huì)議、公民聽(tīng)證、社區(qū)管理咨詢委員會(huì)、公民論壇、社區(qū)發(fā)展公司等都是公民參與公共政策的有效形式。協(xié)商民主理論興起于20世紀(jì)90年代的西方政治學(xué)界。另外，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2006年出版了陳剩勇、何包鋼主編的《協(xié)商民主理論與中國(guó)地方民主國(guó)際學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集》。面對(duì)這些問(wèn)題，研究者幾乎一致認(rèn)為公民參與有利于公共政策中公共利益的實(shí)現(xiàn)。有學(xué)者指出了我國(guó)公民參與公共政策過(guò)程的十大困境：社會(huì)對(duì)公民參與政策過(guò)程認(rèn)識(shí)模糊、公民參與公共政策能力有限、公民參與中公利與私利的沖突、公民參與政策過(guò)程的民主與效率矛盾、強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)操縱政策過(guò)程的危險(xiǎn)、參與群體的集體非理性、社團(tuán)參與的局限、聽(tīng)證制度的不完善、網(wǎng)絡(luò)參與的自由與無(wú)序、“灰色參與”與“設(shè)租尋租”等 孫永怡：“我國(guó)公民參與公共政策過(guò)程的十大困境”，《中國(guó)行政管理》2006年第1期。因此，服務(wù)型政府的全面建設(shè)，還需要長(zhǎng)時(shí)間的理念轉(zhuǎn)變過(guò)程，需要政府、市場(chǎng)、社會(huì)與公民的角色、地位與能力等多方面的實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)變。研究者們較多強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)型政府構(gòu)建之根本，不僅在于完善自身，更在于結(jié)合市場(chǎng)與社會(huì)，調(diào)整政府、市場(chǎng)與社會(huì)之間的關(guān)系，進(jìn)一步創(chuàng)造新型的公共事物的治理結(jié)構(gòu)與治理運(yùn)行機(jī)制。有論者指出，服務(wù)型政府有四個(gè)層面的內(nèi)涵:一是從政府與公民關(guān)系轉(zhuǎn)變的角度看，服務(wù)型政府的實(shí)質(zhì)在于確立公民本位和社會(huì)本位；二是從政府職能歷史演進(jìn)的角度，它遵循的是從“統(tǒng)治行政”到“管理行政”和“服務(wù)行政”的演變理路；三是從政府職能結(jié)構(gòu)調(diào)整的角度，它遵循的是從“政治掛帥”到“經(jīng)濟(jì)發(fā)展型政府”向“公共服務(wù)型政府”的路徑；四是從政府工作方式轉(zhuǎn)變的角度，它給人直觀的印象就是“辦證大廳”、“政府超市”、“審批中心”和“一站式服務(wù)”等體現(xiàn)具體工作方式轉(zhuǎn)變的項(xiàng)目 井敏：“國(guó)內(nèi)服務(wù)型政府研究的四種角度”，《新視野》2006年第3期。而中國(guó)的情況是，建設(shè)公共服務(wù)型政府的背景來(lái)自于較長(zhǎng)時(shí)期以來(lái)實(shí)行的“發(fā)展型政府”或“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府“模式產(chǎn)生了嚴(yán)重后果 郁建興、徐越倩：“從發(fā)展型政府到公共服務(wù)型政府”，《馬克思主義與現(xiàn)實(shí)》2004年第5期；林尚立、王華：“創(chuàng)造治理：民間組織與公共服務(wù)型政府”，《學(xué)術(shù)月刊》，2006年第5期。西方理論界把政府分為權(quán)威型政府、專制型政府、大眾化政府、推動(dòng)型政府、規(guī)制型政府、全能服務(wù)型政府和協(xié)作型政府，有其特定的理論與實(shí)踐背景 藍(lán)志勇：“它山之石如何攻玉？——從公共管理視角看中國(guó)知識(shí)精英學(xué)習(xí)外國(guó)經(jīng)驗(yàn)的心路歷程”，《公共管理學(xué)報(bào)》2006年第4期?！肮卜?wù)型政府”理念是在20 世紀(jì)80年代“新公共管理”運(yùn)動(dòng)蔚然成風(fēng)的背景下首先由西方國(guó)家提出的。當(dāng)然這并不妨礙我們將其中體現(xiàn)公共管理研究前沿性與理論性較強(qiáng)的若干問(wèn)題放在這里進(jìn)行討論。中共中央編譯局比較政治與經(jīng)濟(jì)研究中心和中共中央黨校世界政黨比較研究中心，于2000年聯(lián)合發(fā)起“中國(guó)地方政府公共服務(wù)改革與創(chuàng)新”研究及獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃，至2006年，“中國(guó)地方政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”已完成了三屆評(píng)獎(jiǎng)，共征集了近1000個(gè)評(píng)審項(xiàng)目。而如果將上述兩種視角綜合起來(lái),又可分為政治改革、行政改革和公共服務(wù)三類，其中政治改革包括民主選舉、政治參與、政務(wù)公開(kāi)、干部選拔、權(quán)力監(jiān)督、立法改革、司法改革、決策改革等；行政改革包括機(jī)構(gòu)編制、行政責(zé)任、行政成本、行政審批、行政管制、行政程序、績(jī)效管理、行政激勵(lì)、公務(wù)員制度等；公共服務(wù)包括公益事業(yè)、社區(qū)服務(wù)、社會(huì)保障、公共安全、公共教育、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、扶貧濟(jì)弱等 俞可平：“論政府創(chuàng)新的若干基本問(wèn)題”，《文史哲》2005年第4期。在中國(guó)，政府創(chuàng)新被歸納為多種不同類型。卡馬克：“過(guò)去20年各國(guó)政府改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)”，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2005年第6期。四、政府創(chuàng)新：服務(wù)型政府、民主參與、績(jī)效管理政府創(chuàng)新是公共