【正文】 俞可平認為，善治 實際上是國家的權(quán)力向社會的回歸，善治的過程就是一個還政于民的過程 ，他 概括了善治的六個基本要素： 合法性（ legitimacy）； 透明性（ transparency）； 責(zé)任性 （ accountability）； 法。 ” 50因此學(xué)術(shù)界提出了善治（ good governance）的概念， 概括地說，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。 浙江大學(xué)碩士學(xué)位論文文獻綜述 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位及體制創(chuàng)新研究 23 理失效的可能。 49 格里治理理論的一個基本前提是，國家的作用和能力都是是有限的 ，因此它強調(diào)多中心治理和管理方式和手段的多樣化，要求管理對象的參與，以形成上下互動的管理過程，提倡 平等協(xié)商與合作 ， 反對單純依靠行政命令或市場機制來進行協(xié)調(diào) ， 主張國家、市場和公民社會組織之間在職 能上是一種相互補充和彼此合作的關(guān)系。在公共事務(wù)的管理 中，還存在著其他的管理方法和技術(shù)，政府有責(zé)任使用這些新的方法和技術(shù)來更好地對公共事務(wù)進行控制和引導(dǎo)。這一自主的網(wǎng)絡(luò)在某個特定的領(lǐng)域中擁有發(fā)號施令的權(quán)威，它與政府在特定的領(lǐng)域中進行合作，分擔(dān)政府的行政管理責(zé)任。進一步說，致力于集體行動的組織必須依靠其他組織；為達到目的，各個組織必須交換資源、談判共同的目標(biāo)；交換的結(jié)果不僅取決于各參與者的資源，而且也取決于游戲規(guī)則以及進行交換的環(huán)境。這樣，國家與社會之間、公共部門與私人部門之間的界限和責(zé)任便日益變得 模糊不清。 治理意味著在為社會和經(jīng)濟問題尋求解決方案的過程中，存在著界線和責(zé)任方面的模糊性。它對傳統(tǒng)的國家和政府權(quán)威提出挑戰(zhàn)，它認為政府并不是國家唯一的權(quán)力中心。 斯托克（ Gerry Stoker）認為 到目前為止各國學(xué)者們對作 為一種理論的治理已經(jīng)提出了五種主要的觀點。它有四個特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，或包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。 47 轉(zhuǎn)引自俞可平，“引論：治理與善治”，載俞可平主編《治理與善治》，北京：社會科學(xué)文獻出版社， 2020，p2。登哈特 ， “新公共服務(wù) ： 服務(wù)而非掌舵”，《中國行政管理》， 2020 年第 10 期。登哈特、珍妮特它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為 45 羅伯特該委員會于 1995年發(fā)表了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報告，并在該報告中對治理作出了 如下界定： “ 治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。與統(tǒng)治不同，治理是一種由共同的目標(biāo)支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現(xiàn)?！? 46除此以外， 新制度經(jīng)濟 學(xué)、產(chǎn)權(quán)理論、公共選擇理論等也都對治理和善治理論作出了貢獻。治理和善治理論有兩個來源，一個是部分政治學(xué)和行政管理學(xué)者在研究 70年代以來西方國家政府改革與創(chuàng)新特別是地方政府改革與創(chuàng)新的實踐經(jīng)驗后所做的理論概括，一個是 世界銀行和聯(lián)合國開發(fā)計劃署及與之有著密切關(guān)系的部分研究發(fā)展問題的學(xué)者在總結(jié)對發(fā)展中國家發(fā)展援助項目的成功經(jīng)驗和失敗教訓(xùn)基礎(chǔ)上提出來的。未來的公共服務(wù)將以公民對話協(xié)商和公共利益為基礎(chǔ) ， 并與后兩者充分結(jié)合。隨著時間的流逝 ， 這個爭論肯定還會持續(xù)若干年。 ?? 在民主社會里 ,當(dāng)我們思考治理制度時 ， 對民主價值觀的關(guān)注應(yīng)該是極為重要的。 浙江大學(xué)碩士學(xué)位論文文獻綜述 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位及體制創(chuàng)新研究 21 特別是企業(yè)家政府理論的固有缺陷的基礎(chǔ)上 ， 提出和建立一種更加關(guān)注民主價值和公共利益、更加適合于現(xiàn)代公民社會發(fā)展和公共管理實踐需要的新的理論選擇。 V B 超越企業(yè)家身份，重視公民身份：使公共行政人員和公民都致力于為社會做出有意義的貢獻，公共利益就會得到更好的實現(xiàn)（登哈特，2020）。 責(zé)任并不是單一的：即公務(wù)員不應(yīng)當(dāng)僅僅關(guān)注市場，他們也應(yīng)該關(guān)注憲法和法令，關(guān)注社會價值觀、政治行為準則、職業(yè)標(biāo)準和公民利益。 戰(zhàn)略地思考、民主的行動：即符合公共需要的政策和計劃，通過集體努力和協(xié)作的過程，能夠最有效地、最負責(zé)任地得到貫徹執(zhí)行?！? 44 在對傳 統(tǒng)公共行政、新公共管理、和新公共服務(wù)比較的基礎(chǔ)上，登哈特提出了新公共服務(wù)理論的基本理念包括 ： 服務(wù)而非掌舵：即政府越來越重要的作用就在于幫助公民表達和實現(xiàn)他們的共同利益，而非試圖在新的方向上控制或駕馭他們。 新公共服務(wù)緣起于對現(xiàn)今居于支配地位的管理主義模型的批判 ， 但它的話語卻沒有停留在否定性階段上 ， 而是在理論探索和實踐革新的基礎(chǔ)上 ， 提出重要的、切實可行的替代性選擇方案。他們在《 新公共服務(wù) ： 服務(wù)而非掌舵》一文中認為， 目前與其說公共行政官員正集中于控制官僚機構(gòu)和提供服務(wù) ， 倒不如說他們更加關(guān)注掌舵而不是劃槳的勸告 ， 即他們更加關(guān)注成為一個更傾向于日益私有化的新政府的企業(yè)家。 V B 浙江大學(xué)碩士學(xué)位論文文獻綜述 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位及體制創(chuàng)新研究 20 4． 2． 新公共服務(wù) 所謂“新公共服務(wù)”，指的是關(guān)于公共行政 在以公民為中心的治理系統(tǒng)中所扮演的角色的一套理 念。盡管新公共管理也主張政府活動向外部轉(zhuǎn)移如合同出租，但它更關(guān)注的是公共部門的內(nèi)部理性化。 新公共管理與公共選擇的共同點是尊崇市場力量、市場作用、市場機制，但兩者也是有區(qū)別的，主要區(qū)別在于：公共選擇關(guān)注的焦點是政府與市場和社會的關(guān)系，主張減少政府干預(yù)，充分發(fā)揮市場的力量解決政府面臨的困境；新公共管理關(guān)注的重點 是政府公共部門內(nèi)部，主張通過引進市場機制來完善政府公共組織。齊明山則認為，新公共管理是公共行政在新形勢下的發(fā)展，它的一些理論和方法值得我們借鑒。 張成福等則對新公共管理持一定的懷疑態(tài)度， 他 認為，新公共管理以自利人（ Self－ interest）為假設(shè)，基于公共選擇代理人理論及其交易成本理論，以傳統(tǒng)的管理主義和新泰羅主義為基點而發(fā)展起來的，其核心點在于：強調(diào)經(jīng)濟價值的優(yōu)先性、強調(diào)市場機能、強調(diào)大規(guī)模使用企業(yè)管理的哲學(xué)與技術(shù)、強調(diào)顧客導(dǎo)向的行政風(fēng)格，代表著現(xiàn)實世界中人們持續(xù)不斷改進政府，實現(xiàn)理想政府治理的一個努力方向。這種實踐模式盡管遠非完善 ， 但在西方公共管理中產(chǎn)生了深刻的影 響和積極的作用 ， 因而對于我國的行政體制改革與創(chuàng)新具有重要的借鑒意義（陳振明， 2020）。 借用私營部門的管理理論、管理模式、管理原則、管理方法和技術(shù)來“重塑政府”，是提高政府工作效率和管理水平的根本途徑（周志忍， 1999）。如周志忍在 《當(dāng)代國外 行政改革比較研究》一書中 對新公共管理作了介紹，認為其基本觀點主要包括： 公共部門與私營部門之間在管理上并無本質(zhì)差別。 Fred Thompson, Public Management Renewal for the Twenty — First Cenrury. Stamford , Connecticut: JAI Press Inc.,1999 ,p32. 浙江大學(xué)碩士學(xué)位論文文獻綜述 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位及體制創(chuàng)新研究 19 個特征： 權(quán)力轉(zhuǎn)移，提高柔性； 確保績效、控制和說明義務(wù)； 發(fā)展競爭和選擇； 提供響應(yīng)式服務(wù)； 提升人力資源管理； 優(yōu)化信息管理； 提高管制質(zhì)量； 加強中央政府的調(diào)節(jié)而非干預(yù)職能。 39 薩瓦斯，《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，北京：中國人民大學(xué)出版社， 2020， P341－ 342。奧斯本、彼德” 41 英國著名學(xué)者胡德將新公共管理縮寫為“ NPM”，并為 新公共管理運動刻劃出7 個特征： 推行職業(yè)化管理； 標(biāo)準化和績效管理； 結(jié)果而非過程的控制； 權(quán)力分散化； 競爭； 引入私人部門管理技術(shù)； 節(jié)約和效率（胡德， 1991）。湯普遜在《面向 21世紀的公共管理體制改革》一書中提出了新公共管理改革的五個“ R”戰(zhàn)略： Restructuring（重構(gòu)）、 Reengineering(重建 )、 Reinventing(重塑 )、 Realigning(重組 )、 Rethinking(重思 )。 R 精簡 —— 來自 世界范圍內(nèi)縮小政府規(guī)模的舉措；重建 —— 來自私人部門對重建組織過程和組織結(jié)構(gòu)的努力；不斷改進 —— 來自質(zhì)量運動。 F W??從這個意義上講，民營化就是新公共管理。 薩瓦斯則在 《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》 一書中認為，“新公共管理是一系列創(chuàng)造性改革的通用標(biāo)簽，其最顯著的特征是將市場機制引入政治領(lǐng)域?！?381992 年奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中總結(jié)出“企業(yè)型政府”的 10 大原則： 掌舵而不是劃槳； 授權(quán)而不是直接服務(wù)； 把競爭機制注入到提高服務(wù)中去； 改變照章辦事的組織； 更加關(guān)注效果而不是投入； 滿足顧客的需要而不是官僚政治的需要； 有收益而不浪費； 預(yù)防而不是治療； 從等級制到參與和協(xié)作； 通過市場力量進行變革（奧斯本、蓋布勒， 1992）。 戴維 浙江大學(xué)碩士學(xué)位論文文獻綜述 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位及體制創(chuàng)新研究 18 起到了推動作用。 E休斯：《 公共管理導(dǎo)論 》 第二版 ， 北京： 中國人民大學(xué)出版社， 2020， p61。 36 歐文 “新公共管理的基礎(chǔ)是將市場原則用于公共政策和 公共管理”?！斑@種新的管理方法有許多名稱：‘管理主義’（ Pollitt， 1990）、‘新公共管理’（ Hood， 1991）、‘以市場為基礎(chǔ)的 公共行政’（ Fan and Rosenblomm,1992）、‘后官僚制典范’（ Barzelay,1992） ,或‘企業(yè)型政府’（ Dsborne and Gaebler， 1992）。 4． 2． 新公共管理 自 20 世紀 80 年代以來，西方各國為了應(yīng)對財政危機和政府的信任赤字、績效赤字，均開始了大規(guī)模的政府改革。根據(jù)這一理論，政府首先必須制定合理的產(chǎn)權(quán)制度 ， 保證公平競爭和市場規(guī)則的實施 ， 使社會成員和經(jīng)濟組織的報酬遞增即收入最大化 ； 其次必須把自己的報酬遞增建立在經(jīng)濟組織 和社會成員報酬遞增的前提下 ， 把自己的行為納入制度化的軌道。而現(xiàn)實中制度的變動并非都是由新的獲利機會所驅(qū)使，有的制度變遷是由國家強制推行的，特別是那些難以達成一致同意的正式制度安排的改變，這類變遷叫做“強制性制度變遷”，這是一種非自發(fā)的、自上而下的變遷過程，可能在較短期間內(nèi)完成。制度變遷改變的不僅是利益分布，而且也改變了社會的權(quán)力結(jié)構(gòu)，從而涉足政治領(lǐng)域。制度變遷的主體只有在能夠從變遷中獲益或為了避免受損時，才去嘗試變革制度。” 35制度創(chuàng)新則經(jīng)常與制度變遷交替使用，目的是為了對變遷的肯定，突出變遷中的進步。 浙江大學(xué)碩士學(xué)位論文文獻綜述 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位及體制創(chuàng)新研究 17 加收益。 33 周志忍，《當(dāng)代國外行政改革比較研究》，北京：國家行政學(xué)院出版社， 1999， p24。 32 轉(zhuǎn)引自 簡 埃里克 描述制度變化的概念是制度變遷，制度變遷不是泛指制度的任何一種變化，而是特指一種效率更高的制度替代原有的制度，其中包括了新制度的生產(chǎn)、新舊制度的轉(zhuǎn)換和替代等過程，目的是為了增 31 詹姆斯” 34 作為一種秩序，制度的功能主要是約束人們的行為和確保合理的行為預(yù)期，解決市場不完全造成的不確定性，降低交易成本。新制度經(jīng)濟學(xué)把制度（ Institution）看作一種秩序，由規(guī)則所構(gòu)成。 要解決上述問題，“公共選擇理論主張： 組織類型的理性選擇； 市場機制與個人選擇； 分權(quán)化，使公眾有自由選擇的可能； 公共服務(wù)組織小規(guī)模化； 自由化，主要表現(xiàn)是放松管制 —— 包括放松市場管制和社會管制。然而，公共選擇的方法論卻是經(jīng)濟學(xué)的（繆勒， 1979）。或者是經(jīng)濟學(xué)在政治科學(xué)中的應(yīng)用。” 31丹尼斯麥吉爾 浙江大學(xué)碩士學(xué)位論文文獻綜述 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位及體制創(chuàng)新研究 16 “市場價值的重新發(fā)現(xiàn)和利用” ,即通過政府與市場、政府與社會關(guān)系的重新界定來解決政府面臨的困境，打破政府對公共服務(wù)的壟斷，全面引入市場機制，在公私之間形成競爭，使公眾有自由選擇的機會。斯蒂格利茨 :《政府為什么干預(yù)經(jīng)濟》中國物資出版社 1998 年版，第 98, 9798 頁 29 周志忍，《當(dāng)代國外行政改革比較研究》，北京：國家行政學(xué)院出版社， 1999， p22。 30其 核心是所謂的 28 [美 ]約瑟夫 4． 當(dāng)代學(xué)者關(guān)于政府職能研究的主要理論 4． 2． 公共選擇理論 人們一般認為，公共選擇方法的 特征就是將政治學(xué)和經(jīng)濟學(xué)方法結(jié)合起來，“用經(jīng)濟學(xué)方法來研究政府的管理活動及各個領(lǐng)域公共政策的制定和執(zhí)行”， 29對