【正文】 政要求政府必須在法律的框架內(nèi)行使其公共管理職能，政府不能凌駕在法律之上。再者，依法行政的一個(gè)前提性條件是確保司法的獨(dú)立。如果司法不獨(dú)立，它就不能有效、公正地調(diào)節(jié)政府和民眾以及和其他社 會(huì)組織的關(guān)系。 服務(wù)原則 現(xiàn)代政府是由人民大眾產(chǎn)生的，我國(guó)憲法也確立了人民組織政府的權(quán)力，這表明了政府與公民之間的一種基本關(guān)系，這一關(guān)系表明政府的本質(zhì)是為人民服務(wù)。服務(wù)原則除了涉及一種意識(shí)之外，還涉及政府行為的兩個(gè)方面，即反應(yīng)和質(zhì)量。政府對(duì)社會(huì)大眾的愿望和要求不僅不能無(wú)動(dòng)于衷和無(wú)所作為，而且必須作出迅速反應(yīng)，它是現(xiàn)代行政的基本要求之一。此外，政府提供的服務(wù)應(yīng)該是高質(zhì)量的，這一質(zhì)量的評(píng)定者是社會(huì)大眾。現(xiàn)代政府若不遵循服務(wù)原則，它就變成一個(gè)追逐自身利益的、享有特權(quán)并與社會(huì)大眾相對(duì)立的利益集團(tuán)。 效率原則 政府的活動(dòng)在任何場(chǎng)合下都要堅(jiān)持效率原則。這里的效率包含兩層意思：一是政府活動(dòng)的有效性，有效性的基本層面是活動(dòng)的合法性；其次是體現(xiàn)活動(dòng)的效益，包括社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。二是政府活動(dòng)追求的目標(biāo)是以盡可能少的投入取得盡可能大的產(chǎn)出。 責(zé)任原則 責(zé)任是與權(quán)力相對(duì)而言的，擁有什么樣的權(quán)力，就負(fù)有什么樣的責(zé)任，行政學(xué)指出這是權(quán)責(zé)相稱。責(zé)任原則有兩層含義：一是政府的行為對(duì)社會(huì)大眾負(fù)責(zé)。二是政府對(duì)自己的行為負(fù)責(zé)，對(duì)自身的失職、失誤承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。 二、公共行政的理論和實(shí)踐 （一） 西方的公共行政理論 西方現(xiàn)代公共行政理 論的研究開始于 19 世紀(jì)末和 20 世紀(jì)初，從學(xué)派的角度對(duì)西方（尤其是美國(guó)）的公共行政理論作一歸納，有以下幾種學(xué)派 古典學(xué)派，也稱程序?qū)W派和制度學(xué)派。 20 世紀(jì)初至 30 年代是這一學(xué)派的鼎盛時(shí)期， 70 年代又有過(guò)古典學(xué)派的復(fù)興。今天，古典學(xué)派仍然在行政學(xué)的研究中產(chǎn)生著重要影響。古典學(xué)派的研究出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)是“效率和經(jīng)濟(jì)”，注重行政程序、組織結(jié)構(gòu)和行政原理的研究，著重規(guī)劃、組織、人事、指揮和控制這些管理功能。 古典學(xué)派有三位重要的代表人物。首先是被稱為程序?qū)W派創(chuàng)始人的法國(guó)人亨利??法約爾。其次是德國(guó)社會(huì)學(xué)家馬克斯? 韋伯也是古典學(xué)派的又一位重要代表人物。第三位代表人物是科學(xué)管理的創(chuàng)始人泰勒，泰勒的科學(xué)管理開創(chuàng)了現(xiàn)代管理的新時(shí)代。 行為學(xué)派 行為學(xué)派經(jīng)歷了一個(gè)從“人際關(guān)系”到人類行為科學(xué)的發(fā)展過(guò)程。 20 世紀(jì) 20 年代末 30 年代初，在哈佛大學(xué)教授梅奧的帶領(lǐng)下，著名的霍桑實(shí)驗(yàn)取得了重大成就?；羯?shí)驗(yàn)用“社會(huì)人”概念取代了“經(jīng)濟(jì)人”的概念，同時(shí)將非正式組織的概念引入管理學(xué)，認(rèn)為在任何正式 19 組織中都存在著非正式組織，要重視正式組織的作用，也不能忽略非正式組織的作用。 決策學(xué)派 西蒙認(rèn)為“管理就是決策”。林德布羅姆認(rèn)為政策的制 定是對(duì)以往政策的小小修正而已。政策上大起大落的變化是不可取的，因?yàn)檫@會(huì)危及社會(huì)的穩(wěn)定。埃佐尼的綜視（也稱混合掃描）模式是一種將理性模式與漸進(jìn)模式結(jié)合起來(lái)的模式。 系統(tǒng)學(xué)派 切斯特?巴納德是第一個(gè)把組織看作是一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的理論家。他認(rèn)為組織是一個(gè)協(xié)作的系統(tǒng)，它包含三個(gè)要素：協(xié)作的意愿、共同的目標(biāo)和信息聯(lián)系。 經(jīng)濟(jì)學(xué)的貢獻(xiàn) 20 世紀(jì) 80 年代和 90 年代，經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公共選擇理論和新制度經(jīng)濟(jì)理論對(duì)西方的公共行政產(chǎn)生了極為重要的影響。以布坎南為首的公共選擇理論家的分析出發(fā)點(diǎn)是人是理性的自利主義者，他的行為動(dòng)機(jī)是 自利的、行動(dòng)上是理性的，以獲得自身利益最大化。該理論認(rèn)為一種良好的政治制度應(yīng)達(dá)到這樣一種壯況：它不否認(rèn)政治家存在著追求自身利益的動(dòng)機(jī)，但它能夠保證政治家對(duì)自身利益的追求的結(jié)果是實(shí)現(xiàn)國(guó)家利益，而要做到這一點(diǎn)，要靠政治市場(chǎng)上看不見(jiàn)的手 —— 選舉制度的良性運(yùn)作。 (二 )轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國(guó)公共行政 中國(guó)公共行政自 1949 年中華人民共和國(guó)成立至今，經(jīng)歷了一個(gè)從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)變的過(guò)程，轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)體制從原來(lái)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。這一轉(zhuǎn)變導(dǎo)致了許多方面的變化。首先是政府與人民關(guān)系的變化。其次是政府職能和角色的變化。最后是政 府觀念的變化。轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)公共管理的一個(gè)基本問(wèn)題是如何適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的變化（當(dāng)然，中國(guó)公共行政改革也促進(jìn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和完善），以及如何適應(yīng)從全球來(lái)看一個(gè)新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)帶來(lái)的挑戰(zhàn)。在整個(gè)轉(zhuǎn)型時(shí)期，中國(guó)的公共行政必須處理好以下幾個(gè)方面的問(wèn)題。 政府定位問(wèn)題 政府的定位問(wèn)題涉及它扮演的角色及其運(yùn)作方式。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，中國(guó)政府是全能型政府，隨著市場(chǎng)和社會(huì)的出現(xiàn)，政府在一些職能領(lǐng)域的退出，或一些職能的消弱正是市場(chǎng)和社會(huì)成長(zhǎng)的一個(gè)必然結(jié)果。 政府官員問(wèn)題 官員的問(wèn)題在相當(dāng)大的程度上決定著中國(guó)政府的命運(yùn)。 在轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府官員依然擁有相當(dāng)大的權(quán)力，這使得官員的道德倫理日益成為不容忽視的問(wèn)題，官員腐敗成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)之一，也是當(dāng)前中國(guó)政府官員面臨的最大考驗(yàn)。 制度建設(shè)和創(chuàng)新問(wèn)題 制度建設(shè)和創(chuàng)新在組織結(jié)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)體制、運(yùn)作程序和非人格管理方面顯得尤為重要。制度在中國(guó)的公共行政從傳統(tǒng)走向現(xiàn)代的過(guò)程中也應(yīng)該發(fā)揮至關(guān)重要的作用。 依法行政問(wèn)題 依法行政是依法治國(guó)的關(guān)鍵。依法行政的前提是司法公正，這是依法行政的保證。依法行政集中反映了現(xiàn)代國(guó)家的基本特征，它是中國(guó)的公共行政走向現(xiàn)代化的必然要求。 觀念更新問(wèn)題 市場(chǎng)體制的確立以及世界范圍內(nèi)一種新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)形態(tài)的出現(xiàn)，要求中國(guó)的公共行政有一種全新的思維，這首先要求進(jìn)行觀念的更新。其次要有世界眼光，全球經(jīng)濟(jì)一體化和中國(guó)加入WTO 都要求中國(guó)政府在許多方面必須按照國(guó)際規(guī)則行事。了解世界，才能更好地把握中國(guó)公共行政的發(fā)展趨勢(shì)。 （三）知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與公共行政 知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)正在向我們走來(lái)。這表明，知識(shí)已成為生產(chǎn)過(guò)程中的主導(dǎo)方面，成了社會(huì)財(cái)富創(chuàng)造的最主要的來(lái)源。知識(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的到來(lái)使公共行政呈現(xiàn)如下的變化： 20 首先，從等級(jí)行政向網(wǎng)絡(luò)行政的發(fā)展。網(wǎng)絡(luò)行政使得命令、指示、信息等不必完全 通過(guò)等級(jí)進(jìn)行專遞。網(wǎng)絡(luò)行政的公開度將得到極大的提高，這既有助于政府從更廣的范圍了解情況，也有助于社會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督。其次，從精英行政向大眾自治發(fā)展。隨著人民受教育程度的提高，大眾對(duì)行政系統(tǒng)的監(jiān)督會(huì)越來(lái)越普遍。精英的“黑箱式”操作將逐漸為公眾參與式的運(yùn)作所取代，這是一個(gè)社會(huì)最終走向民主的必然要求。再次，從官僚式行政向企業(yè)式運(yùn)作的發(fā)展。官僚式的運(yùn)作表現(xiàn)出按部就班、準(zhǔn)確、照章辦事、注重程序，也表現(xiàn)出僵化、保守低郊和不計(jì)成本。企業(yè)式運(yùn)作注重對(duì)效率和成本效益的考慮，把市場(chǎng)機(jī)制引入了公共管理。它促進(jìn)公共行政的某些職能不再 由政府統(tǒng)包，而可以由其他機(jī)構(gòu)承擔(dān)。 第二章 行政組織 一、行政組織及其類型 （一）行政組織的含義 行政組織是一種社會(huì)組織，它一般是指為行使國(guó)家權(quán)力，管理公共事務(wù)，通過(guò)權(quán)責(zé)分配、層次結(jié)構(gòu)、人員安排而構(gòu)成的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的完整體系，也就是通常所說(shuō)的政府機(jī)關(guān)。 行政組織的含義表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是行政組織的結(jié)構(gòu)和體制，即它的靜態(tài)層面，包括組織的機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)劃分、人員配置等；二是行政組織的運(yùn)行機(jī)制，即它的動(dòng)態(tài)方面，包括組織中非正式組織的運(yùn)作、組 織沖突以及組織發(fā)展等。行政組織是靜態(tài)結(jié)構(gòu)與動(dòng)態(tài)過(guò)程的統(tǒng)一體。它通常由四大要素組成：（ 1）物質(zhì)要素。（ 2）精神要素。（ 3）環(huán)境要素。（ 4）目的要素。在四大要素中，組織成員及其職位構(gòu)成了行政組織兩個(gè)最基本的元素，它們是行政組織的基本單位。 （二）行政組織的目標(biāo) 目標(biāo)是組織的基本要素之一。沒(méi)有目標(biāo)，組織就失去了存在的價(jià)值和依據(jù)。組織目標(biāo)是組織活動(dòng)的方向，是組織奮力爭(zhēng)取所希望達(dá)到的最后結(jié)果。 組織目標(biāo)的作用主要有：（ 1）為組織的運(yùn)作指明方向，是組織有效運(yùn)行的前提；（ 2）為組織成員的考核提供主要依據(jù)；（ 3）對(duì)組織成員 有激勵(lì)和鞭策作用；（ 4）為組織成員自我引導(dǎo)確立標(biāo)準(zhǔn)；（ 5）激發(fā)成員的合作意識(shí)，增進(jìn)組織的協(xié)調(diào)；（ 6）為組織選擇和運(yùn)用人、財(cái)、物等資源提供依據(jù)。 目標(biāo)的確立要遵循以下幾項(xiàng)基本原則。第一，目標(biāo)要明確。第二，目標(biāo)要統(tǒng)一。第三，目標(biāo)要以社會(huì)責(zé)任為基礎(chǔ)。第四，目標(biāo)的范圍要適中。第五，目標(biāo)的設(shè)計(jì)要有層次性。第六，組織性質(zhì)不同，目標(biāo)設(shè)計(jì)也不一樣，如為政府和企業(yè)設(shè)立組織目標(biāo)時(shí)，就必須區(qū)別對(duì)待。第七，目標(biāo)設(shè)計(jì)要吸收全體人員參與，使目標(biāo)被全體成員理解，這樣有助于目標(biāo)的最終實(shí)現(xiàn)。 （三）行政組織的設(shè)計(jì)原則 綜合國(guó)內(nèi)外的研究，我們 將組織設(shè)計(jì)原則歸納為以下幾點(diǎn)：（ 1）命令統(tǒng)一原則。（ 2）精簡(jiǎn)精干原則。（ 3）效率原則。（ 4）分工協(xié)作原則。（ 5）權(quán)責(zé)一致原則。（ 6）幅度適中原則。（ 7）權(quán)變?cè)瓌t。（ 8）法制原則。 （四）行政組織的類型 行政組織依其工作性質(zhì)和作用為標(biāo)準(zhǔn)，大體可分為以下幾種類型。 中樞機(jī)關(guān)。又稱首腦機(jī)關(guān)。它是中央政府和地方各級(jí)政府統(tǒng)轄全局的指揮中樞和決策監(jiān)督核心。 職能機(jī)關(guān)。職能機(jī)關(guān)是在中樞機(jī)關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)政府負(fù)責(zé)分管專業(yè)行政事務(wù)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。 輔助機(jī)關(guān)。輔助機(jī)關(guān)是為了中樞機(jī)關(guān)和職能機(jī)關(guān)能順利有效地進(jìn)行管理活動(dòng) ，在機(jī)關(guān)內(nèi)承擔(dān)輔助性業(yè)務(wù)工作的機(jī)關(guān)，即協(xié)調(diào)行政首長(zhǎng)處理日常事務(wù)的綜合型機(jī)關(guān)。輔助機(jī)關(guān)可分為 21 綜合性、專業(yè)性、政務(wù)性、事務(wù)性四種輔助機(jī)關(guān)。 幕僚機(jī)關(guān)。又稱咨詢機(jī)關(guān)或者參謀機(jī)關(guān)。 派出機(jī)關(guān)。如我國(guó)省政府下設(shè)的行政公署等。 二、靜態(tài)和動(dòng)態(tài)的行政組織 （一）行政組織的結(jié)構(gòu) 行政組織的結(jié)構(gòu)，包括正式組織結(jié)構(gòu)和非正式組織結(jié)構(gòu)兩種類型。 行政組織的結(jié)構(gòu)包括縱向結(jié)構(gòu)與橫向結(jié)構(gòu)兩個(gè)方面。 行政組織的縱向結(jié)構(gòu)又稱組織的層級(jí)化。行政組織的縱向結(jié)構(gòu)是指行政組織的縱向分工，是行政組織內(nèi)部各層級(jí)之間的的縱向等級(jí)模式。 行政 組織的縱向結(jié)構(gòu)的基本問(wèn)題是確立各層級(jí)之間的隸屬關(guān)系，這就必須要處理好行政層次和行政幅度的關(guān)系。行政層次是行政組織中的層級(jí)數(shù)目。行政幅度又稱行政控制幅度，科學(xué)的行政幅度沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。它的寬窄與以下四個(gè)因素有關(guān)：（ 1）行政層次。（ 2）組織內(nèi)權(quán)責(zé)劃分程度。（ 3）組織成員的素質(zhì)。（ 4）組織機(jī)構(gòu)的合理化程度以及物資設(shè)備和技術(shù)傳送的先進(jìn)程度等也影響行政幅度的寬窄。 行政組織的橫向結(jié)構(gòu)又稱行政組織的部門化，是指行政組織的橫向分工，是行政組織內(nèi)同級(jí)行政機(jī)關(guān)之間和機(jī)構(gòu)內(nèi)部各同級(jí)部門之間平衡分工、相互合作與協(xié)調(diào)的關(guān)系模式 。行政組織的橫向結(jié)構(gòu)按不同角度和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，主要有： 按地域劃分。如我國(guó)全國(guó)劃分為若干個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)）、市。 按管理職能劃分。如我國(guó)的國(guó)務(wù)院辦公廳是綜合部門；各部委則是職能部門，專利局則屬直屬部門。 按管理程序劃分。如決策、執(zhí)行、信息、監(jiān)督、輔助等部門。 組織結(jié)構(gòu)形式的改革呈現(xiàn)以下新的特征。 扁平化 西方許多企業(yè)和政府組織結(jié)構(gòu)形式已經(jīng)開始向扁平化方向發(fā)展。所謂組織扁平化就是指通過(guò)減少行政管理層次，裁減冗員，從而建立一種扁平化組織結(jié)構(gòu)。扁平化結(jié)構(gòu)具有自身的優(yōu)勢(shì)。但扁平化組織結(jié)構(gòu)也可能造成權(quán)力 分散，管理控制減弱的弊端。 團(tuán)隊(duì)化 所謂組織結(jié)構(gòu)團(tuán)隊(duì)化，就是組織結(jié)構(gòu)從層級(jí)制垂直結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向以“團(tuán)隊(duì)”為中心的過(guò)程化組織模式。團(tuán)隊(duì)化組織分為“專案團(tuán)隊(duì)”和“具體工作團(tuán)隊(duì)”兩種類型。 （二）行政組織的體制 行政組織體制，是指行政組織結(jié)構(gòu)中各層級(jí)、各部門之間行政關(guān)系制度化的表現(xiàn)形式。行政組織體制主要有以下幾種形式。 首長(zhǎng)制與委員會(huì)制 這是依據(jù)行政決策和承擔(dān)行政責(zé)任的人數(shù)多少來(lái)劃分的。 首長(zhǎng)制，又稱獨(dú)任制、一長(zhǎng)制。指行政組織最高決策和管理權(quán)力由行政首長(zhǎng)個(gè)人行使并負(fù)責(zé)的組織體制。 委員會(huì)制又稱合議制。指行政組織決策 和管理權(quán)力由若干人組成的委員會(huì)共同行使，按少數(shù)服從多數(shù)或協(xié)調(diào)一致的原則集體決定、共同負(fù)責(zé)的組織體制。 首長(zhǎng)制和委員會(huì)制都有優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)。因此，在行政過(guò)程中，是采用首長(zhǎng)制還是委員會(huì)制，應(yīng)視具體情況而定。 集權(quán)制和分權(quán)制 這是依據(jù)行政組織上下級(jí)職權(quán)的大小來(lái)劃分的。 集權(quán)制是指組織的一切事務(wù)的決定權(quán)力集中于上級(jí)、下級(jí)處于被動(dòng)受控地位，凡事都依據(jù)上 22 級(jí)命令或秉承上級(jí)指示辦理的組織體制。 分權(quán)制是指組織中的下級(jí)機(jī)關(guān)在其管轄范圍內(nèi)有較大自主權(quán)，能自行解決、處理問(wèn)題，不必事事請(qǐng)示上級(jí)，上級(jí)對(duì)下級(jí)在權(quán)限范圍內(nèi)的事不加過(guò)多的 干涉的組織體制。 完整制與分離制 這是依據(jù)同一層次上的各個(gè)行政組織所受上級(jí)指揮和控制的異同來(lái)劃分。 完整制，又稱集約制或一元統(tǒng)屬，是指同一層次的各行政組織或同一行政組織各機(jī)構(gòu)只受同一上級(jí)組織或同一首長(zhǎng)的統(tǒng)一指揮、控制與監(jiān)督的組織體制。 分離制，又稱獨(dú)立制或多元統(tǒng)籌制，是指同一層次的各行政組織或同一行政組織各機(jī)構(gòu)受兩個(gè)以上的首長(zhǎng)或上級(jí)機(jī)關(guān)的指揮、控制或監(jiān)督的組織體制。 層級(jí)制與職能制 這是依據(jù)行政組織內(nèi)部各機(jī)構(gòu)功能與性質(zhì)來(lái)劃分的。 層級(jí)制，又稱分級(jí)制、直線制或科層制，指行政組織縱向分為若干個(gè)層級(jí)，每個(gè) 層級(jí)的工作性質(zhì)和基本職能相同，各對(duì)其上一層級(jí)負(fù)責(zé)，但管轄范圍從上到下依次縮小的組織體制。 職能制，又稱分職制或分部制，是指行政組織同一層級(jí)橫向劃分為若干個(gè)部分，每個(gè)部分業(yè)務(wù)性質(zhì)和基本職能相同，但互不統(tǒng)屬、相互分工合作的組織體制。 在行政實(shí)踐中，層級(jí)制和職能制往往結(jié)合并用，形成以層級(jí)制為基礎(chǔ)的直線職能制。 矩陣組織體制與立體多維組織體制 矩陣組織體制，又稱項(xiàng)目組織體制或?qū)０附M織體制，它是為解決某項(xiàng)特殊任務(wù)而組建的臨時(shí)性工作組織體制。矩陣組織是由縱橫兩套管理系