【正文】 執(zhí)法行為的內(nèi)容上分為權(quán)利性和義務(wù)性兩大類(lèi)， 權(quán)利性行政執(zhí)法行為指行政主體 通過(guò)行政執(zhí)法行為使相對(duì)一方的個(gè)人、組織獲 得以前沒(méi)有的權(quán)利或剝奪已有權(quán)利的行為，對(duì)應(yīng)的法律主要為行政許可法。義 務(wù)性行政執(zhí)法行為指行政主體依法通過(guò)行政執(zhí)法行為使相對(duì)一方的個(gè)人、組織 承擔(dān)或免除某種義務(wù)的行為，對(duì)應(yīng)的法律主要是行政強(qiáng)制法、行政檢查法、行 政處罰法。從具體行政行為的內(nèi)容來(lái)看，程序制度又包括以下 10 個(gè)方面的內(nèi) 容：表明身份制度、告知制度、說(shuō)明理由制度、回避制度、合議制度、聽(tīng)證制 度、審執(zhí)分離制度、復(fù)議制度、司法審査制度、順序及時(shí)限制度。 海上行政程序法是程序法的一種，是規(guī)范海洋行政行為步驟、形式、 順序 的法律法規(guī)的總稱。海上行政執(zhí)法程序法通過(guò)規(guī)定執(zhí)法程序的步驟、形式、順 序和時(shí)間等的內(nèi)容來(lái)調(diào)整、規(guī)范海洋綜合管理部門(mén)的執(zhí)法行為，從其內(nèi)容上 看，主要包括海上執(zhí)法的一般程序法和特殊程序法。 海上行政執(zhí)法程序的一般程序主要有海上行政許可程序，海上行政檢査程 序，海上行政處罰程序和海上行政強(qiáng)制程序。許可程序主要包括對(duì)海洋漁業(yè)資 源捕撈許可和海洋能源資源的勘探的許可、航行資質(zhì)的許可等。檢査程序從檢 查對(duì)象上分為對(duì)行政機(jī)構(gòu)自身的執(zhí)法檢査及對(duì)行政相對(duì)人的檢査，后者主要是 針對(duì)海上作業(yè)船只的例行檢查。海上行政處罰程序 主要包括吊銷(xiāo)許可、處以罰 款、指令作出一定行為等。強(qiáng)制程序包括強(qiáng)制措施和強(qiáng)制執(zhí)行，海上行政強(qiáng)制 程序主要是指強(qiáng)制措施程序，種類(lèi)有緊追、登臨、扣押船舶等。海上執(zhí)法的特 殊程序法包括海上執(zhí)法巡航、搜救、登臨和緊追程序等。 任何行政行為的達(dá)成，都包括行政實(shí)體法和行政程序法的統(tǒng)一。行政程序 通過(guò)對(duì)行政行為涉及的雙方當(dāng)事人行使或履行實(shí)體權(quán)力義務(wù)的規(guī)范作用，保障 了行政活動(dòng)得以順利進(jìn)行。海上行政執(zhí)法程序法也應(yīng)當(dāng)具備一般行政執(zhí)法程序 法的功能，具體來(lái)說(shuō)，海上行政執(zhí)法程序法的功能有如下三個(gè)方面： 第一，提高海洋行政效率。程 序法的功能在于將合理簡(jiǎn)明的執(zhí)法程序法律 化，杜絕執(zhí)法的隨意性，使執(zhí)法程序除去人為因素的影響，并簡(jiǎn)化執(zhí)法程序， 從而提高行政效率。 第二，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)接受監(jiān)督。明確的法定程序具備穩(wěn)定性及程序性的特 點(diǎn)，步驟明晰，便于行政雙方依法判斷行政行為的過(guò)程，確定的程序能促進(jìn)監(jiān) 督機(jī)制發(fā)揮作用。 第三，保護(hù)行政相對(duì)方的合法權(quán)益。行政相對(duì)方在行政活動(dòng)中處于弱勢(shì)地 位，其權(quán)益容易受到侵害，而程序法能將實(shí)體法中對(duì)行政相對(duì)方的權(quán)利保護(hù)通 過(guò)規(guī)范程序來(lái)實(shí)現(xiàn)。 海上執(zhí)法程序是實(shí)體法得以實(shí)施的重要保障，也是海上行政事務(wù)得以執(zhí)行 的具體 操作規(guī)范，海上執(zhí)法程序的明確、合理與否直接影響到海上執(zhí)法的效 果。海上執(zhí)法程序的功能在于保障實(shí)體法實(shí)施，監(jiān)督行政活動(dòng)的執(zhí)法主體依法 行政，保護(hù)行政相對(duì)人的利益，避免行政權(quán)的濫用，進(jìn)一步提高行政效率。 海上程序制度的特點(diǎn) 在過(guò)去分散型管理模式影響下，我國(guó)海上執(zhí)法程序制度的現(xiàn)狀存在以下特 點(diǎn)：立法層次復(fù)雜；主體分散；特別程序和一般程序比重不均衡；海上行政執(zhí) 法缺乏監(jiān)督和法律責(zé)任，缺乏統(tǒng)一的海上行政執(zhí)法程序法。 首先，立法層級(jí)多而不統(tǒng)一。我國(guó)缺乏統(tǒng)一的行政程序法，海上行政程序 法也如此。海上行政執(zhí)法程序?qū)嵤┲黧w眾 多，組成海上執(zhí)法程序制度的法律層 次復(fù)雜，包括我國(guó)參與及締結(jié)的國(guó)際條約、 [26】 憲法、【 27]法律、 21 22 23行政法規(guī)、間 21此處指 《聯(lián) 合國(guó)海洋法公約》、 《 1974 年國(guó)際海上人命安全公約》 （ 修正案 )、 39。以及與韓國(guó)、日本、越南 簽訂的漁業(yè)協(xié)定。 P?1此處指憲法和憲法性文件，如《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》、《專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和 大陸架法》等。 [M]此處法律指《海洋環(huán)境保護(hù)法》、 {海上交通安全法》、《海域使用管理法》、《漁業(yè)法》、《水污染防治 法》、 （海事訴訟特別程序法》等。 地方性法規(guī)、自治條例和單行條理、規(guī)章等， [3()]并且具有受?chē)?guó)際法影響、實(shí)施 范圍呈現(xiàn)地域性、執(zhí)行程序種類(lèi)多的特點(diǎn)。多部門(mén)管理的體制造成海上行政執(zhí) 法程序的零散的現(xiàn)狀。現(xiàn)行海上執(zhí)法程序分散在不同法律法規(guī)中，沒(méi)有形成一 個(gè)完整的海上執(zhí)法程序體系。 其次，行政執(zhí)法主體分散。過(guò)去我國(guó)海上行政管理 amp。 取分散制的管理模 式，農(nóng)業(yè)部漁政、海關(guān)總署、海事局、海洋局、公安部海警等部門(mén)負(fù)擔(dān)著漁業(yè) 生產(chǎn)， 查緝走私、海上治安、海上交通、海洋環(huán)境污染防治等工作，職能存在 著交叉、重疊的現(xiàn)象。在海上行政執(zhí)法中，主體分散導(dǎo)致行政成本高，相應(yīng)的 主體分散也影響程序法的統(tǒng)一。 再次，海上執(zhí)法程序法呈現(xiàn)一般程序法與特別程序法發(fā)展不均衡的特點(diǎn)。 我國(guó)海洋立法總體發(fā)展滯后，沒(méi)有形成海洋法體系，程序法發(fā)展也受此影響。 就海上行政執(zhí)法來(lái)說(shuō)，缺乏一部統(tǒng)一的法律規(guī)范能在實(shí)施海洋綜合行政中對(duì)許 可、聽(tīng)證、檢査、強(qiáng)制執(zhí)行、處罰等一般程序的統(tǒng)一規(guī)定，但卻有針對(duì)海上交 通安全處理、海上傾廢、船舶油污防治等方面的特別法。重組中國(guó)海警作為綜 合 性海上行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，實(shí)際工作需要統(tǒng)一的行政執(zhí)法程序指導(dǎo)、規(guī)范，以便 綜合的海上行政管理工作得以落實(shí)和開(kāi)展。 最后，執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制缺失。由于海洋執(zhí)法環(huán)境的特殊性，近海及遠(yuǎn)洋環(huán)境 下海洋行政執(zhí)法中第三方監(jiān)督機(jī)制無(wú)法實(shí)現(xiàn)，加之缺乏約束海上行政執(zhí)法行為 的法律規(guī)范，在實(shí)際的執(zhí)法過(guò)程中可能因失去監(jiān)督和約束而導(dǎo)致海上行政執(zhí)法 權(quán)的濫用，侵害行政相對(duì)方的利益。 (二）海警局前身各組織機(jī)構(gòu)的程序法現(xiàn)狀 重組后的中國(guó)海警局從機(jī)構(gòu)整合上體現(xiàn)了中國(guó)行政大部制改革的方向，以 往分散在農(nóng)業(yè)部、國(guó)土資源部、海關(guān)總署等四部門(mén)的職能通過(guò)重組 合并到海警 局，這樣的新綜合性機(jī)構(gòu)得以良好運(yùn)轉(zhuǎn)，需依靠程序法指導(dǎo)，發(fā)揮其綜合執(zhí)法 能力使機(jī)構(gòu)得以良好運(yùn)轉(zhuǎn)。 目前，中國(guó)海警局海上執(zhí)法所依據(jù)的程序法仍然以過(guò)去分散的法律為指 24 25 [29]此處的行政法規(guī)指 （ 海洋傾廢管理?xiàng)l例》、《海上交通事故調(diào)査處理?xiàng)l例》、《防止船舶污染海域管理?xiàng)l 例》等。 [M]如《秦皇島海上安全監(jiān)督管理規(guī)則》、 {天津市海域環(huán)境保護(hù)管理辦法》、《海上海事處罰規(guī)定》等。 25 20 導(dǎo)，本文以“北大法寶”為檢索工具，分別對(duì)合并前的機(jī)構(gòu)相關(guān)法律進(jìn)行梳 理，整理出表 海警海上執(zhí)法程序相關(guān)法律法規(guī)統(tǒng)計(jì)表如下所示： 表 海警海上執(zhí)法程序相關(guān)法律法規(guī)統(tǒng)計(jì)表 Table of relevant laws on maritime law enforcement procedures of the Coast Guard 部門(mén) 類(lèi)別 法 律名稱 條款及主婁內(nèi)容 法律 漁業(yè)法 . 7。 2 26。 38? 48 職責(zé)、許可、處罰 野生動(dòng)物保護(hù)法 17。 22。 32? 37。 39 職責(zé)、許可、處罰、復(fù)議 行政法規(guī) 漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則 6。 7。 8。 15? 22。 29? 38 職責(zé)、檢査、協(xié)作、許可、處罰、 漁 部門(mén)規(guī)章 專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)漁政巡航管理規(guī)定 9? 17 職責(zé)、處罰、巡航工作任務(wù)、內(nèi)容 政 漁業(yè)行政處罰規(guī)定 處罰種類(lèi)、情形 1 ? 20。 處罰 農(nóng)業(yè)部行政處罰規(guī)定 18? 64 比較完整的執(zhí)法程序 漁業(yè)水污染事故調(diào)査處理程序規(guī)定 4。 5? 11。 12? 15。 16? 25 主體、管轄、調(diào)査取證、調(diào)解訴訟 規(guī)范性文件 農(nóng)業(yè)部年度長(zhǎng)江珠江流域漁政執(zhí)法 二：三 (部門(mén) ） 護(hù)漁行動(dòng)有關(guān)工作的通知 檢査時(shí)間、任務(wù)；行動(dòng)安排 農(nóng)業(yè)部關(guān)于外國(guó)人、外國(guó)船舶漁業(yè) — 。二 ? 五 違法案件具體處理程序的通知 表明制度、匯報(bào)和處罰 部門(mén) 類(lèi)別 法律名稱 條款及主要內(nèi)容 法律 刑事訴訟法 比較完整的執(zhí)法程序 治安管理 處罰法 比較完整的執(zhí)法程序 原 部門(mén)規(guī)章 公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作的規(guī)定 3? 5。 10? 12。 13? 18: 邊 主體、管轄、案件辦理及移送 防 公安機(jī)關(guān)使用繼續(xù)盤(pán)問(wèn)的規(guī)定 2。 3? 25。 海 職責(zé)、審批和執(zhí)行 瞥 公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定 比較完整具體的執(zhí)法程序 規(guī)范性文件 公安部關(guān)于貫徹實(shí)施《公安機(jī)關(guān)海 二：三 (部門(mén) ） 上執(zhí)法工作的規(guī)定》的通知 管轄、執(zhí)法方式及內(nèi)容 部門(mén) 類(lèi)別 法律名稱 條款及主要內(nèi)容 緝 法律 海關(guān)法 6。 14? 22。 23? 52: 71? 81 私 職責(zé)、審批、檢査、監(jiān)督與回避 警 刑事訴訟法 比較完整具體的執(zhí)法程序 察 部門(mén)規(guī)章 公安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作的規(guī)定 同上 公安機(jī)關(guān)使用繼續(xù)盤(pán)問(wèn)的規(guī)定 同上 表 續(xù)海警海上執(zhí)法程序內(nèi)容的相關(guān)法律法規(guī)統(tǒng)計(jì)表 21 (Continued) Table of relevant laws on maritime law enforcement procedures of the Coast Guard 部門(mén) 類(lèi)別 法律名稱 條款及主要內(nèi)容 部門(mén)規(guī)章 公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定 同上 規(guī)范性文件 海關(guān)總署、 公安部關(guān)于依法懲治阻 ?? ? 187。187。 緝 (部門(mén) ） 礙和抗拒海關(guān)緝私的違法犯罪行為 案件分工、管轄與移送和時(shí)限 私 的通知 警 司法解 釋 最高人民法院、最高人民檢察院、 三； 四 ? 九 察 公安部、司法部、海關(guān)總署關(guān)于走 私犯罪偵査機(jī)關(guān)辦理走私犯罪案件 適用刑事訴訟程序若干問(wèn)題的通知 案件處理方式、移送方式 部門(mén) 類(lèi)別 法律名稱 條款及主要內(nèi)容 法律 海洋環(huán)境保護(hù)法 29? 70。 19。 72? 94。 71 審批、檢査、處罰、強(qiáng)制 海島保護(hù)法 2 2 30? 35r 40? 43。 審批、處罰、檢査監(jiān)督 行政法規(guī) 防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染海洋環(huán) 8? 11。 12。 46? 52。 39? 42 境管理?xiàng)l例 審批和聽(tīng)證、時(shí)限、處罰、程序 海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l 7。 20? 22。 16。 2 27 例 許可、檢査、處罰 海 海洋傾廢管理?xiàng)l例 6。 15? 21。 13 監(jiān) 自然保護(hù)區(qū)條例 許可、處罰、檢査 27? 29。 34? 37 許可、處罰 海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l 21。 2 27 例 檢査、處罰 部門(mén)規(guī)章 海洋行政處罰實(shí)施辦法 比較完整具體的執(zhí)法程序 海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)實(shí)施辦 三 、四；五； 法 檢査、移交 規(guī)范性文件 關(guān)于開(kāi)展渤海石油勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)定 四；六； (部門(mén) ） 期巡航執(zhí)法檢査工作的意見(jiàn) 檢査、處罰 中國(guó)海監(jiān)海洋環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作實(shí) 三； 五 施辦法 檢査、案件査處 中國(guó)海監(jiān)海島保護(hù)與利用執(zhí)法工作 三 、四；五 實(shí)施辦法 檢査、案件移交 海洋行政執(zhí)法調(diào)査取證工作規(guī)則 比較完整具體的執(zhí)法程序 海洋行政處罰聽(tīng)證程序?qū)嵤┮?guī) 則 比較完整具體的執(zhí)法程序 規(guī)范性文件 江蘇省海洋與漁業(yè)局關(guān)于開(kāi)展年度 二、三 (地方 ） 海監(jiān)執(zhí)法示范工作意見(jiàn) 合議、監(jiān)察 22 根據(jù)表 第 1 部分對(duì)漁政機(jī)構(gòu)程序法的梳理分析，其現(xiàn)狀有如下特點(diǎn)： 首先，程序法種類(lèi)全面但不均衡。漁政執(zhí)法程序包括許可、強(qiáng)制、監(jiān)察和 處罰的全部種類(lèi)，但各法發(fā)展不均衡。以許可、處罰 為主。從具體執(zhí)法程序的 內(nèi)容上來(lái)看，漁政執(zhí)法程序包括多數(shù)程序制度，但是在單獨(dú)一部法律規(guī)范中完 整體現(xiàn)的僅《農(nóng)業(yè)部行政處罰規(guī)定》，并且缺乏合議制度。其他法律規(guī)范并不完 整，如《漁業(yè)法實(shí)施細(xì)則》缺乏復(fù)議、聽(tīng)證；《漁業(yè)行政處罰規(guī)定》缺乏程序的 具體內(nèi)容和回避、聽(tīng)證制度。 其次，法律規(guī)范不統(tǒng)一。漁政海上執(zhí)法程序突出處罰和許可性行政法規(guī)為 主，又有諸多的部門(mén)規(guī)章來(lái)調(diào)整。以行政處罰為例，漁政的行政處罰有兩個(gè)不 同的部門(mén)規(guī)章調(diào)整，不統(tǒng)一的海上執(zhí)法程序制度對(duì)執(zhí)法工作的開(kāi)展帶來(lái)了困 難。 根據(jù)表 第 2 部分對(duì)邊防海警機(jī)構(gòu)程序法的梳理分析，其現(xiàn)狀有如下特 點(diǎn)： 首先，海上執(zhí)法程序不均衡。邊防海警的海上執(zhí)法工作大量參照陸上刑 事、行政辦案程序，海上執(zhí)法程序主要《公 安機(jī)關(guān)海上執(zhí)法工作規(guī)定》來(lái)調(diào) 整，而這個(gè)規(guī)定本身對(duì)執(zhí)法程序的規(guī)范不完整，缺乏程序制度應(yīng)有的規(guī)范操作 流程。 其次，陸上程序法與海上程序法存在差異性。邊防海警的海上執(zhí)法工作大 量雖然可以參照陸上公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法規(guī)范，但是在海上執(zhí)法環(huán)境中，