【正文】 處理撤訴適用階段與原有判決既判力之間的關(guān)系。被告改變被訴具體行政行為原告同意而申請撤訴，一般發(fā)生在一審程序階段，但在二審程序乃至再審程序階段也有可能發(fā)生這種情況。以往往往片面強(qiáng)調(diào)判決的既判力和穩(wěn)定性而否認(rèn)二審和再審階段的被告改變被訴行政行為，這在事實(shí)上是不利于化解行政爭議，妥善解決行政糾紛的。應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，現(xiàn)行規(guī)定更符合實(shí)際。但是，如何解決原有裁判的既判力與二審和再審期間撤訴之間的關(guān)系，也是值得進(jìn)一步研究的。這個問題似乎不是一個司法解釋能夠勝任的。這涉及到 司法裁判的執(zhí)行問題。 完善撤訴與調(diào)解之間的關(guān)系。目前有關(guān)行政訴訟撤訴的相關(guān)規(guī)定，其基點(diǎn)是以保護(hù)原告的利益為重，因而也必然顯示出濃厚的職權(quán)主義色彩。但是由于其背后的真正動因在很大程度上是行政訴訟中的調(diào)解問題，因而又不可避免地使得有關(guān)撤訴的規(guī)定成為行政訴訟中調(diào)解的合法外衣。最高法院要求各級法院通過認(rèn)真執(zhí)行《撤訴規(guī)定》，積極探索協(xié)調(diào)解決行政爭議的新機(jī)制，提倡和鼓勵雙方當(dāng)事人通過合意協(xié)商，在妥善解決行政爭議的基礎(chǔ)上通過撤訴的方式結(jié)案。無論從《撤訴規(guī)定》 19 出臺的背景、還是從其具體內(nèi)容以及最高院的通知精神，我們都不難 看出《撤訴規(guī)定》的主要目的就是要在現(xiàn)行法律框架下通過撤訴這個中間環(huán)節(jié)來解決行政訴訟中的調(diào)解問題。 [24]但是，《撤訴規(guī)定》的頒布是否就意味著行政訴訟調(diào)解機(jī)制就已經(jīng)建立起來了呢 ?現(xiàn)行撤訴制度實(shí)際上承受了行政訴訟不能承受的調(diào)解之重。 由于種種限制，《撤訴規(guī)定》還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有建立起行政訴訟調(diào)解的整個機(jī)制。這一方面限于現(xiàn)行行政訴訟制度的總體限制 。另一方面，則是限于撤訴與行政訴訟調(diào)解制度之間既有聯(lián)系又有區(qū)別的關(guān)系。這一點(diǎn)特別值得我們關(guān)注。雖然行政訴訟調(diào)解的結(jié)果并不一定均以撤訴結(jié)案的方式表現(xiàn)出來，協(xié)調(diào)協(xié)議、行政機(jī)關(guān)的履 行以及采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施，甚至包含協(xié)調(diào)內(nèi)容的一定的判決等，都可以成為行政訴訟的協(xié)調(diào)機(jī)制的形式，但無疑，原告撤訴是較為理想的形式。正因?yàn)槿绱?，最高法院從?guī)范和突破行政訴訟撤訴的角度，將撤訴作為現(xiàn)行行政訴訟制度框架下，完善行政爭議解決方式以及深化司法制度改革的一個舉措。具體一點(diǎn)講就是，試圖在現(xiàn)有制度下將行政訴訟調(diào)解機(jī)制融入撤訴制度予以規(guī)范。但是，如上所述，《撤訴規(guī)定》沒有也不可能建立起行政訴訟調(diào)解的完整機(jī)制，充其量只能在一定范圍內(nèi)為行政訴訟調(diào)解提供盡可能的制度保障。 [25] 各項(xiàng)具體制度的建立固然很重要，但 法院無疑處于樞紐之地位。因此，必須充分發(fā)揮法院在撤訴中的功能。法院在行政訴訟撤訴中到底扮演何種角色，目前的有關(guān)規(guī)定并不十分清晰。例如《撤訴規(guī)定》第 1 條中的 “ 建議 ” 僅僅是明確地表明了法院在被告改變被訴具體行政行為中的地位和作用。正確理解并發(fā)揮法院在行政訴訟撤訴中的作用，這是行政訴訟撤訴制度中特別不可忽視的重要問題之一。 最高人民法院在《關(guān)于認(rèn)真貫徹執(zhí)行 關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定 的通知》中指出，由于行政訴訟中被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請撤訴，是建立在當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ) 20 上，合議庭可以發(fā)揮 宣傳、建議、協(xié)調(diào)和法律釋明的作用，但要嚴(yán)格遵循當(dāng)事人自愿原則，堅決防止和杜絕動員甚至強(qiáng)迫當(dāng)事人撤訴的現(xiàn)象。既要盡可能通過協(xié)調(diào)化解行政爭議，又不能片面追求撤訴率，侵害當(dāng)事人合法權(quán)益。該規(guī)定本身應(yīng)當(dāng)說是很好的。既然通過撤訴達(dá)到案結(jié)事了是解決行政爭議的一種新的機(jī)制，那么法院就應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其積極功能，盡力促成該新機(jī)制發(fā)揮其最大化的功能?？蓡栴}在于如何真正做到 “ 既要盡可能通過協(xié)調(diào)化解行政爭議，又不能片面追求撤訴率，侵害當(dāng)事人合法權(quán)益 ” 。在這個問題上切忌從一個極端走向另外一個極端。 [26] 如果說原先 “ 行政訴訟大規(guī)模的 撤訴現(xiàn)象是在缺乏有效的司法保護(hù)和監(jiān)督的情況下，原告、被告和法院三方博弈的結(jié)果 ”[27] ，而目前節(jié)節(jié)攀升的撤訴率是在特殊歷史條件下不可避免的現(xiàn)象，那么，未來行政訴訟撤訴不管其比率是高還是低，都應(yīng)當(dāng)在一種規(guī)范有序且相對穩(wěn)定的制度之下運(yùn)行。撤訴問題涉及到原告的權(quán)利保障、被告的權(quán)力監(jiān)督和法院的職責(zé)范圍以及三者之間的關(guān)系。所以未來行政訴訟撤訴制度應(yīng)當(dāng)將其作為深化司法改革的重要舉措，從宏觀法律文化環(huán)境的改善，到中觀行政訴訟制度的完善，再到微觀撤訴制度本身的完善等各個環(huán)節(jié)予以高度重視。法院裁判固然是解決行政爭議的方式之一 ，但是絕對不是唯一的方式，甚至不一定是最好的方式。裁判有時不一定能達(dá)到案結(jié)事了的目的，還有可能激化矛盾。因此在當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)調(diào)整的新形勢下，包括行政爭議在內(nèi)的各種爭議明顯增多，應(yīng)當(dāng)探索有效解決行政爭議的新機(jī)制?；谝陨系姆治?，未來《行政訴訟法》的修改在撤訴問題上，應(yīng)當(dāng)明確立法意圖、擴(kuò)大適用范圍、細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范撤訴程序、拓展救濟(jì)渠道、強(qiáng)化裁定效力。 【注釋】 [1]周斌：《行政申訴上訪案件占比達(dá) 18%》，載《法制日報》 ,2022 年 5 月 23 日。 [2]原司法解釋《貫徹意見》第 61 條、第 144 條也對撤訴有關(guān)問題作了規(guī)定。 21 [3]參見安徽省高級法院行政審判庭：《行政訴訟撤訴中的幾個問題》、重慶市中級法院行政審判庭《關(guān)于行政訴訟中撤訴幾個問題的探討》，載黃杰、李道民主編：《行政審判實(shí)踐與研究》，中國法制出版社 1991 年出版。 [4]參見王振宇：《 關(guān)于行政訴訟撤訴規(guī)定若干問題的規(guī)定 的理解與適用》，載《法制日報》2022 年 2 月 1 日。 [5]參見《法制日報》 ,2022 年 3 月 29 日。 [6]參見《最高人民法院關(guān)于為加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供司法保障和服務(wù)的若干意見》，載《人民法院報》 2022 年 7 月 2 日。 [7]參見楊山明、李克雙：《維揚(yáng)法院行政案件撤訴率芝麻開花》，《人民法院報》 2022 年 7月 11 日。 [8]何海波：《行政訴訟撤訴考》，《中外法學(xué)》 2022 年第 2 期。 [9]參見張樹義主編：《尋求行政訴訟制度發(fā)展的良性循環(huán)》，中國政法大學(xué)出版社 2022 年出版，第 220 ～ 222 頁。 [10]參見甘文：《行政訴訟司法解釋之評論 理由、觀點(diǎn)與問題》，中國法制出版社 2022 年出版，第 109 頁。 [11]張顯偉：《論對行政訴訟撤訴申請的審查》，《行政法學(xué)研究》 ,2022 年第 3 期。 22 [12]關(guān)于法律保留原則，請參見黃學(xué)賢：《行政法中的法律保留原則研究》，《中國法學(xué)》 2022年第 5 期 。關(guān)于法律保留原則的例外請參見楊海坤、黃學(xué)賢：《行政指導(dǎo)比較研究》，《中國法學(xué)》1999 年第 3 期。 [13]根據(jù)《行政訴訟法》第 54 條規(guī)定，適用法律、法規(guī)錯誤是撤銷行政行為的五種情形之一。 [14]《行政訴訟法》第 27 條規(guī)定： “ 同提起訴訟的具體行政行為有利害關(guān)系的其他公民、法人或者其他組織，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟 ” 。 [15]具體一點(diǎn)講，相當(dāng)于規(guī)制性的行政指導(dǎo) 。 [16]這既是當(dāng)事人知情權(quán)的必然要求，也是現(xiàn)代行政法中教示制度的必然要求。關(guān)于行政法中的教示制度，請參閱黃學(xué)賢：《論現(xiàn)代行政程序法中的教示制度》，《東吳法學(xué)》 1997 年號。 [17]參見江必新：《中國行政訴訟制度之發(fā)展 行政訴訟司法解釋解讀》，金城出版社 2022年出版，第 83～ 84 頁。 [18]參見馬懷德主編：《行政法制度建構(gòu)與判例研究》，中國政法大學(xué)出版社 2022 年出版，第 57 頁。 [19]這里所涉及到的訴訟期限問題，是按照原有期限算，還是從撤訴后重新計算訴訟期限，值得研究。筆者認(rèn)為， 從公平角度講，應(yīng)當(dāng)從撤訴后重新計算。但必須與前述的次數(shù)限制結(jié)合起來。 [20]參見王艷萍：《行政訴訟撤訴制度的完善》 ,110 法律咨詢網(wǎng)。 [21]同前注 [17]，江必新書，第 83 頁。 23 [22]參見陳伏發(fā)：《行政訴訟原告撤訴后被告不履行承諾的法律救濟(jì)》，中國法院網(wǎng)。 [23]參見黃學(xué)賢：《行民交叉案件處理之探究》，《法學(xué)》 2022 年第 8 期。 [24]關(guān)于行政訴訟中的調(diào)解，一直以來是學(xué)界探討的一個重要問題。從調(diào)解、協(xié)調(diào)、和解、協(xié)調(diào)和解等概念的紛爭到具體制度的構(gòu)建均存在不同觀點(diǎn)。參見黃學(xué)賢：《 行政訴訟調(diào)解若干熱點(diǎn)問題探討》，《法學(xué)》 2022 年第 11 期。 [25]行政訴訟完整的調(diào)解制度的建立，需要解決一系列的制度性問題。參見同上注 [24]，黃學(xué)賢文。 文章來源：中顧法律網(wǎng) (免費(fèi)法律咨詢，就上中顧法律網(wǎng)）