【正文】 性的質(zhì)疑等（李浩， 2021）；控規(guī)局部調(diào)整的改進策略主要有幾方面：（ 1）增強控規(guī)彈性，提高用地兼容性，適應市場變化；（ 2）嚴 格控規(guī)局部調(diào)整的法定程序，維護合理性和嚴肅性；（ 3）改進控規(guī)指標調(diào)整的決策機制，強化公共參與；（ 4）完善規(guī)劃調(diào)控的經(jīng)濟政策。 上述的對策研究通常較為原則性，缺乏對具體實施策略的探討。筆者認為控規(guī)在目前階段還無法形成類似于香港法定圖則的“法定方案”，原因在于法定圖則是分類極為粗獷、指標較少的土地分類管理規(guī)則，而內(nèi)地的控規(guī)則是包含基礎設施、歷史環(huán)境保護、建筑管理等的規(guī)劃方案，且城市在高速發(fā)展過程中，無法達到具有 10－ 20 年穩(wěn)定期的法定文件要求（尹稚， 1995）。故控規(guī)的調(diào)整在今后較長一段時間內(nèi)仍將繼續(xù)存在，當前工作的重點是改進控規(guī)調(diào)整程序，促使控規(guī)調(diào)整向有利于城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化的方向發(fā)展。本文通過研究控規(guī)局部調(diào)整過程中的角色互動關系 ，對控規(guī)調(diào)整的新機制提出建議，希望能對控規(guī)調(diào)整的改進完善提供借鑒。 四、控規(guī)調(diào)整程序以及存在的問題 《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對控制性詳細規(guī)劃的調(diào)整程序要求為“修改控制性詳細規(guī)劃的，組織編制機關應對修改的必要性進行論證，征求規(guī)劃地段內(nèi)利害關系人的意見，并向原審批機關提出專題報告，經(jīng)原審批機關同意后，方可編制修改方案”。修改后的控規(guī)按原審批程序報批。 參看北京、上海、成都等地的控規(guī)局部調(diào)整程序，各地對于控規(guī)局部調(diào)整的具體操作可概括為有規(guī)劃調(diào)整需求的土地業(yè)主向政府提交調(diào)整申請，政府在征 求有利害關系的市民的意見，以及由規(guī)劃師提供技術支撐的基礎上進行決策。 (一）控規(guī)局部調(diào)整中的四種角色關系 在控規(guī)局部調(diào)整過程中存在四種角色，分別為政府、市場（即土地業(yè)主，也可以說是資本）、有利害關系的市民以及規(guī)劃師。 四種角色中，政府的角色最為重要，是裁決者，并具有技術力量，還代表著市民的公共利益，自由裁量的空間非常大，故是四種角色的中心。市場的能量很大，可以對政府施加影響力。前兩者是控規(guī)調(diào)整的主體力量。市民對政府決策的影響相對較小，征求市民意見通常是自上而下的過程，缺乏反饋機制和約 束力。規(guī)劃師可為控規(guī)調(diào)整提供部分技術支撐，但調(diào)整通常是協(xié)調(diào)溝通的問題，規(guī)劃師很難在協(xié)調(diào)方面發(fā)揮重要作用。在目前的模式下，決定城市空間生產(chǎn)的是政府和市場的力量；而作為城市空間使用者的市民很難決定自己生活的空間。政府的決策立場受招商引資、城市形象等方面的影響，同控規(guī)調(diào)整所涉及的市民的利益并不完全一致。 (二 )目前控規(guī)調(diào)整程序存在的問題 公眾與市場的地位不對等。市民無法取得同市場（土地業(yè)主）一樣表達自身利益訴求的機會。土地業(yè)主可以申請調(diào)整控規(guī)以更加符合自身利益，在方案調(diào)整及裁決上擁有較多話語權(quán) 。而市民由于信息不對稱，缺乏組織機制，不能透過正常管道行使權(quán)利，更不能借助某種機制主動改善自己的居住環(huán)境。而公眾參與對于控規(guī)局部調(diào)整非常重要。公眾參與雖會增加規(guī)劃的成本，降低效率，卻有利于“消除規(guī)劃部門自編自審自改、內(nèi)部循環(huán)、缺乏約束的弊端”（湯海孺， 2021），保證規(guī)劃工作的公平、公正、公開，增加規(guī)劃的威信和約束力，避免發(fā)生個體“非正常”地參與監(jiān)督，帶來社會不安定因素。 裁決機制不規(guī)范。目前的控規(guī)調(diào)整機制自由裁量權(quán)過大，同樣的調(diào)整在一個地方可以而在另外一個地方卻不行，沒有一個條文細則進行說明和 約束，調(diào)整案例也未公開供查閱和引用，從而造成市場方想盡辦法去影響裁決。 五、控規(guī)調(diào)整新機制探討 美國區(qū)劃經(jīng)驗對我國的控規(guī)局部調(diào)整具有借鑒作用。美國的公眾和社會團體在區(qū)劃的制定與實施上具有非常重要的作用，公眾與市場的地位是對等的；區(qū)劃較多地采用依法裁定的辦法，僅在歷史地段等特殊地區(qū)采用自由裁量的方法；另外，區(qū)劃還有著獎勵區(qū)劃和開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓等利益補償制度?；谇拔目匾?guī)調(diào)整存在問題的分析和美國區(qū)劃經(jīng)驗的借鑒，我認為控規(guī)局部調(diào)整的新機制應更強化公眾參與，實現(xiàn)市民與市場的地位對等，并對控規(guī)調(diào)整裁決的自由 裁量權(quán)進行限制。 (一 )控規(guī)調(diào)整的啟動機制 目前的控規(guī)調(diào)整是由土地業(yè)主或政府申請，調(diào)整目的多是為更符合市場開發(fā)利益；而小區(qū)或居住區(qū)的公共利益卻沒有一種途徑進行優(yōu)化。建議以社區(qū)為基本單元實行聯(lián)名申請控規(guī)調(diào)整制度，調(diào)整內(nèi)容為增加公共服務設施等公共利益，跟調(diào)整內(nèi) 容有利害關系的一個或幾個社區(qū)中 30％的居民進行聯(lián)名申請就可以在規(guī)劃主管部門立案，審查同意后進行規(guī)劃選址和調(diào)整控規(guī)。若處于舊城區(qū)沒有可開發(fā)用地，可通過給開發(fā)商指標補償?shù)霓k法進行建設，或進行備案在以后更新改造時優(yōu)先考慮。這樣市場和市民都有途徑維護自己的利益，促進城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化。 （二）控規(guī)調(diào)整的裁決機制 目前的控規(guī)調(diào)整公示意見不具有硬約束力，市民意愿得不到充分尊重，參與規(guī)劃的熱情不高。建議借鑒美國區(qū)調(diào)整的經(jīng)驗，建立居民否決制度。跟調(diào)整內(nèi)容有利害關系的一個或幾個社區(qū)中 50％的居民明確表達反對 意見，則調(diào)整不予通過，土地業(yè)主須與相關市民進行協(xié)商。經(jīng)市民同意或默許的調(diào)整方案再進行專家或行政審查。通過這種方式，市場和市民得以地位對等地進行協(xié)商。在充分尊重市民意見的情況下，公共設施用地和綠地等公共用地被開發(fā)商蠶食的機會可大為減少。 對于控規(guī)局部調(diào)整的審查，應有專家和市民代表參加，并具有發(fā)言權(quán)。另外，審查會應借鑒依法裁決機制。一是行政部門應根據(jù)調(diào)整案例形成控規(guī)調(diào)整審查的指導性意見，如哪種調(diào)整明確可以通過，哪種調(diào)整明確不允許，形成規(guī)范性的條文。二是調(diào)整結(jié)論應更完整，有調(diào)整內(nèi)容、依據(jù)、理由、結(jié)論等要素 ，作為案例備案，供公眾查詢，甚至可以供其他城市參考和專家研究。這種規(guī)范化的程序有利于在國內(nèi)形成統(tǒng)一的調(diào)整模式，促進規(guī)劃體系完善。 (三 )控規(guī)調(diào)整的利益補償 在控規(guī)調(diào)整中，應有兩種利益補償方式，一種是政府對土地業(yè)主的獎勵，另一種是土地業(yè)主對市民的補償。如果土地業(yè)主申請的控規(guī)調(diào)整對市民造成了干擾，應提供公共利益進行補償；反之土地業(yè)主為市民的公共利益做出貢獻，則可以獲得容積率或建筑密度等的獎勵。為監(jiān)督利益補償?shù)膶嵭校诩夹g審查會上應有市民代表出席。 六、控規(guī)局部調(diào)整新機制下的公眾參與方式與 規(guī)劃師角色定位 （一）公眾參與方式 公眾參與控規(guī)調(diào)整不僅是個人層面的參與，而且要以社區(qū)組織團體作為參與的代表。各個社區(qū)中應有向公眾展示、宣傳規(guī)劃并搜集民意的規(guī)劃咨詢機構(gòu)，對公眾負責，代表公眾同政府及開發(fā)商溝通。這樣才能相對降低參與成本，提高公眾參與規(guī)劃的深度和效率，使公眾的意見更好地體現(xiàn)到規(guī)劃部門所主持的城市規(guī)劃中。 (二 )規(guī)劃師角色定位 在新的控規(guī)調(diào)整模式中，政府、市場、市民和規(guī)劃師四種角色的定位有所變化。市民的主體地位得以強化，同市場一起作為控規(guī)調(diào)整的兩個利益攸關方。由于 市民的作用強化，需要規(guī)劃師同市民加強溝通，傳達調(diào)整內(nèi)容的意圖和影響，并搜集民意，代表市民同市場協(xié)商，將市場和市民溝通的意見向政府進行匯報說明。政府的核心職能為裁決者，充分考慮市場、市民、專家的意見，最終做出決策。 由于規(guī)劃師同市民的溝通增強，部分規(guī)劃師將作為社區(qū)規(guī)劃師，為社區(qū)居民提供規(guī)劃咨詢服務，代表市民組成社區(qū)團體，溝通政府與市民的意見。 七、總結(jié) 本文從構(gòu)建和諧社會對規(guī)劃的要求出發(fā)，分析了控規(guī)局部調(diào)整中四種角色的不穩(wěn)定狀態(tài)，認為控規(guī)調(diào)整程序應在啟動機制、裁決機制、利益補償和規(guī)劃師 角色定位四方面進行改進，并將公眾參與真正納入到控規(guī)調(diào)整程序中來。