【導(dǎo)讀】第一節(jié)公共部門(mén)的性質(zhì)與需要。六、收入和財(cái)產(chǎn)分配的調(diào)節(jié)。廣義的管理學(xué)是由企業(yè)管理學(xué)、軍事管理學(xué)、教育管理學(xué)、衛(wèi)生管理學(xué)、行政管理學(xué)、城市管理學(xué)、經(jīng)。稱(chēng)為管理學(xué)原理或管理學(xué)基礎(chǔ)。是指理論形態(tài)的行政管理還是實(shí)踐活動(dòng)的行政管理就要根據(jù)具體的語(yǔ)境來(lái)判斷了。

　　

【正文】 的供給方式。新公共管理認(rèn)為，應(yīng)讓更多的私營(yíng)部門(mén)參與公共服務(wù)的供給。與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴(kuò)展政府干預(yù)、擴(kuò)大 公共部門(mén)的規(guī)模不同，新公共管理主張對(duì)某些公共部門(mén)實(shí)行私有化，讓更多的私營(yíng)部門(mén)參與公共服務(wù)的供給，即通過(guò)擴(kuò)大對(duì)私人市場(chǎng)的利用，替代政府公共部門(mén)。 2．政府服務(wù)以顧客為導(dǎo)向 新公共管理改變了傳統(tǒng)公共行政模式下的政府與社會(huì)之間的關(guān)系，重新對(duì)政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位。政府不再是高高在上、自我服務(wù)的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)有責(zé)任的“公共企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會(huì)公眾是向政府提供稅收的納稅人和享受政府服務(wù)的“顧客”或“客戶(hù)”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾需要的響應(yīng)力。 3．由重視工作過(guò)程與投入 轉(zhuǎn)向注重結(jié)果與產(chǎn)出 傳統(tǒng)的公共行政強(qiáng)調(diào)公共機(jī)構(gòu)必須按照一系列正式規(guī)則和一整套固定程序工作，投入其人力、物力、財(cái)力，這容易導(dǎo)致公共機(jī)構(gòu)僵化、反應(yīng)慢、效率低。新公共管理則轉(zhuǎn)而注重工作結(jié)果和產(chǎn)出，即明確規(guī)定公共機(jī)構(gòu)應(yīng)達(dá)到的工作目標(biāo)，對(duì)其最終工作結(jié)果予以測(cè)量，并對(duì)達(dá)到甚至超額完成預(yù)期日標(biāo)的機(jī)構(gòu)及其人員實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)。 4．通過(guò)多種形式的授權(quán)改善公共部門(mén)的工作 在傳統(tǒng)科層制組織結(jié)構(gòu)中，權(quán)力集中，上層發(fā)號(hào)施令，下級(jí)依令而行。第一線人員往往缺乏自行處置的權(quán)力，難以適應(yīng)快速多變的外部環(huán)境。新公共管理則主張通過(guò)授權(quán)來(lái)改進(jìn)公共部門(mén)的 工作。 5．放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，實(shí)施嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制 新公共管理反對(duì)傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)、輕績(jī)效測(cè)定和評(píng)估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，實(shí)行嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制，即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績(jī)效目標(biāo)對(duì)完成情況進(jìn)行測(cè)量和評(píng)估，從而產(chǎn)生了所謂的“ 3E”，即經(jīng)濟(jì) (Economy)、效率 (Efficiency)和效能 (Effectiveness)三大變量。 6．文官與政務(wù)官之間密切互動(dòng)，政策制定和行政管理相互滲透 在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上，新公共管理明顯改變了傳統(tǒng)公共行政的做法。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào) 政治與行政的分離，強(qiáng)調(diào)文官 (包括高級(jí)文官 )保持政治中立和匿名原則。新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強(qiáng)調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動(dòng)和滲透關(guān)系，特別是對(duì)部分高級(jí)文官應(yīng)實(shí)行政治任命，讓他們參與政策的制定過(guò)程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性。 7．重視公共人力資源管理 與傳統(tǒng)公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，注意提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性，如以短期合同制代替常任制，實(shí)行不以固定職位而以工作實(shí)績(jī)?yōu)橐罁?jù)的績(jī)效工資制。 (三 )新公共 管理的理論困難與受到的批評(píng) 新公共管理作為尚在發(fā)展中的理論思潮，由于其不成熟以及內(nèi)在的缺陷，受到來(lái)自各方面的批評(píng)，這些批評(píng)涉及到理論基礎(chǔ)、意識(shí)形態(tài)傾向、管理原則、管理方法與技術(shù)以及實(shí)踐模式等方面。集中起來(lái)，最突出地表現(xiàn)在以下兩方面。 1．新公共管理在理論上的主要困難是“公共性”與管理主義的兩難選擇 公共管理是在民主憲政的基礎(chǔ)上，通過(guò)政府與社會(huì)共治的方式，實(shí)現(xiàn)公共利益的過(guò)程，因此，“公共性”是公共管理必須堅(jiān)持的一個(gè)理論前提。如果公共管理學(xué)科一旦脫離了“公共性”這一最重要的正當(dāng)性基礎(chǔ)，就不再是公共管理，而變得與 一般管理并無(wú)二致。另一方面，新公共管理又必須以管理主義作為另一個(gè)重要基礎(chǔ)。正是借助于管理主義理念和做法，新公共管理引進(jìn)了市場(chǎng)機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)功能，采用了私人部門(mén)形態(tài)的管理技術(shù)，強(qiáng)化了公共部門(mén)的服務(wù)與顧客導(dǎo)向，從而打破了傳統(tǒng)公共行政遭遇的困境和僵局，為公共領(lǐng)域的管理格局開(kāi)辟出了一番新天地。從這個(gè)角度看，沒(méi)有管理主義就沒(méi)有新公共管理。新公共管理在理論上面臨的兩難在于：公共部門(mén)和私人組織、公共管理與私人管理的差異是帶有根本性質(zhì)的，也是很難回避的。 現(xiàn)在，新公共管理解決這一理論困難的辦法有兩個(gè)，一是假設(shè)公共部門(mén)管理與私人 部門(mén)管理在本質(zhì)上不存在差別，而是讓私人部門(mén)管理以跨越公私情景的一般管理的名義長(zhǎng)驅(qū)直人。這樣做的危險(xiǎn)在于對(duì)公共管理的“公共性”進(jìn)而對(duì)公共管理存在本身造成了極大沖擊。另一個(gè)辦法是讓公共管理走“第三條路”，即在決 18 策層面上堅(jiān)持公共性，而在執(zhí)行層面上采取管理主義。但對(duì)“第三條路”是否走得通、走得好，有些學(xué)者提出了質(zhì)疑。當(dāng)然，也有學(xué)者指出，公、私部門(mén)管理的差異也會(huì)隨著時(shí)代的變化而變化。例如，大企業(yè)產(chǎn)生后，其興衰榮枯便與成千上萬(wàn)企業(yè)員工的生計(jì)聯(lián)系在一起，從而染上了公共色彩；許多公共組織在民營(yíng)化的浪潮中已轉(zhuǎn)為民營(yíng)組織，非營(yíng) 利組織也在蓬勃發(fā)展。這些都使得公、私之間的區(qū)別漸漸在模糊。但不管怎么說(shuō)，公共部門(mén)與私人部門(mén)在性質(zhì)的差異是客觀存在的，而且這種差異在將來(lái)似乎也很難完全消失。因此，如何化解在“公共性”與管理主義上存在的兩難，是新公共管理乃至公共管理學(xué)都不能回避的問(wèn)題。 2．新公共管理面臨的主要批評(píng)是其沉溺于市場(chǎng)基本教義 新公共管理作為企業(yè)管理途徑取向的典范，強(qiáng)調(diào)的是以市場(chǎng)為導(dǎo)向的管理模式。這 — 管理模式事實(shí)上是 1980年英國(guó)的撒切爾夫人和美國(guó)的里根執(zhí)政后，“市場(chǎng)基本教義” (MarketFundamentalism)大行其道的一種反映。在市場(chǎng)基本教義看來(lái)，市場(chǎng)是最有效率的制度，而政府由于官員容易專(zhuān)注于追求私利，加上缺乏來(lái)自民眾的監(jiān)督和市場(chǎng)的制衡，往往效率低下。因此，公共物品的生產(chǎn)和服務(wù)應(yīng)轉(zhuǎn)交給更有效率的市場(chǎng)來(lái)提供。對(duì)此，有學(xué)者提出了深入的批評(píng)，認(rèn)為由于市場(chǎng)也存在缺陷，公共部門(mén)管理中具有不可競(jìng)爭(zhēng)的方面，以及公共部門(mén)市場(chǎng)化會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的負(fù)面問(wèn)題，因此對(duì)市場(chǎng)過(guò)分依賴(lài)是不恰當(dāng)?shù)?。金融大亨索羅斯 (GeeSoros)在1998 年所寫(xiě)的《全球資本主義的危機(jī)》一書(shū)中也指出：“市場(chǎng)基本教義錯(cuò)誤解釋市場(chǎng)運(yùn)作方式，讓市場(chǎng)扮演一個(gè)過(guò)度重要的角色，無(wú)意 中對(duì)開(kāi)放社會(huì)構(gòu)成危險(xiǎn)”，“對(duì)政治的不滿(mǎn)促進(jìn)了市場(chǎng)基本教義，而市場(chǎng)基本教義的抬頭又回過(guò)來(lái)使政治失靈。全球資本主義最大的缺陷之一是容許市場(chǎng)機(jī)制和利潤(rùn)動(dòng)機(jī)滲透了原來(lái)不應(yīng)該出現(xiàn)的活動(dòng)范圍之內(nèi)”。 2理查德178。布隆克也指出：“自由市場(chǎng)這只看不見(jiàn)的手，盡管有它不可懷疑的力量，但是它仍不足以確保許多牽涉到人類(lèi)幸福以及能讓人類(lèi)持進(jìn)步樂(lè)觀態(tài)度的社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。” (四 )新公共管理的借鑒意義 新公共管理作為一種理論思潮和實(shí)踐模式，既是四方特定的社會(huì)，政治、經(jīng)濟(jì)條件下的產(chǎn)物，又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢(shì)。對(duì)它盡管可以 提出多種批評(píng)，它所給出的解題之道也存在這樣或那樣的局限，但它對(duì)于我國(guó)的公共管理理論和實(shí)踐所具有的借鑒作用是不言而喻的。 從實(shí)踐上看，我國(guó)目前面臨著與西方國(guó)家相同的國(guó)際背景，處于經(jīng)濟(jì)全球化、信息化、市場(chǎng)化的大趨勢(shì)以及世界性的政府改革浪潮之中。在現(xiàn)階段，緊密跟蹤國(guó)外尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的公共管理及其政府改革實(shí)踐的新趨勢(shì)，分析西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，借鑒其理論、方法及模式中的合理因素，是很有必要的。具體來(lái)說(shuō)，新公共管理為我們提供了四方面的啟示： (1)必須加大政府體制創(chuàng)新的力度，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，盡快改變 政府壟斷公共物品的供給 (或公共物品基本上由政府提供 )的局面； (2)充分認(rèn)識(shí)市場(chǎng)機(jī)制是改善政府績(jī)效的一個(gè)有效手段，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，用市場(chǎng)的力量改造政府，提高政府的工作效率； (3)必須增強(qiáng)政府公務(wù)員的管理和服務(wù)意識(shí)，重塑政府與社會(huì)的關(guān)系； (4)注意研究借鑒當(dāng)代工商管理 (企業(yè)管理 )領(lǐng)域發(fā)展起來(lái)的管理經(jīng)驗(yàn)、原則、方法和技術(shù)，實(shí)現(xiàn)由傳統(tǒng)行政管理模式向當(dāng)代新公共管理模式的轉(zhuǎn)變。 第二 章 公共組織 第一節(jié) 公共組織的性質(zhì)與結(jié)構(gòu) 一、公共組織的涵義 （一）組織的涵義 （知識(shí)回顧） 組織的要素 ：（ 1） 目標(biāo) —— 說(shuō)明組織存在的理由；（ 2）主體 —— 人；（ 3）資源 —— 人、財(cái)、物、信息、技術(shù)等資源；（ 4）結(jié)構(gòu) —— 通過(guò)分工和協(xié)作而形成的組織結(jié)構(gòu)；（ 5）互動(dòng) —— 與環(huán)境進(jìn)行物質(zhì)、能量和信息的交換。 組織 是由目標(biāo)、主體、資源、結(jié)構(gòu)等要素所組成的時(shí)時(shí)刻刻與環(huán)境進(jìn)行互動(dòng)的開(kāi)放性系統(tǒng)。 （教材 129頁(yè)） 2 Gee Soros． The Crisis of Global Capitalism： Open Society Endangered． London： Little， Brown and Company，1997． 101l 19 （ 1）靜態(tài)的組織觀 —— 組織的結(jié)構(gòu) （ 2）動(dòng)態(tài)的組織觀 —— 組織的功能和行為 （ 3）生態(tài)的組織觀 —— 組織與環(huán)境的互動(dòng) （ 4）心態(tài)的組織觀 —— 組織的精神和意識(shí) 組織 是在特定的社會(huì)環(huán)境之中，由一定的要素組成，為了達(dá) 成一定目標(biāo)而建立起來(lái)的，隨著內(nèi)部要素和外部環(huán)境的不斷變化而自求適應(yīng)和調(diào)整，并具有特定文化特征的一個(gè)開(kāi)放系統(tǒng)。（教材 130頁(yè)） （二）公共組織的涵義 根據(jù)組織所追求目標(biāo)的不同，可以把組織劃分為公共組織和非公共組織。公共組織是指不以盈利為目的，以追求公共利益為價(jià)值取向，以管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)、協(xié)調(diào)公共利益關(guān)系、維持公共秩序?yàn)榛韭毮艿慕M織，它一般擁有公權(quán)力或經(jīng)過(guò)公共權(quán)力的授權(quán)，負(fù)有公共責(zé)任。典型的公共組織是政府。 非公共組織一般不以公共利益為目標(biāo)，它們所追求的和維護(hù)的是組織成員的私人利益。典型的非公共組織 是企業(yè)。 公共組織的基本要素：（ 1）人員；（ 2）經(jīng)費(fèi)；（ 3）物資設(shè)備；（ 4）目標(biāo)；（ 5）責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)；（ 6）人際關(guān)系。 二、公共組織的 9個(gè) 特性（ 教材 130132頁(yè) ） 三、公共組織的 7個(gè)原則（教材 133138頁(yè)） （一 ）統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一目標(biāo) （二）分層管理，分權(quán)治事 （三）職掌明確，權(quán)責(zé)一致 （四）以人為本，人性管理 （五）經(jīng)濟(jì)效能，講求效率 （六）適應(yīng)環(huán)境，保持彈性 （七）顧及平衡，協(xié)調(diào)發(fā)展 四 、公共組織的結(jié)構(gòu) （一）縱向結(jié)構(gòu) （二）橫向結(jié)構(gòu) （職能部門(mén)化） 指按照公共管理的業(yè)務(wù)性質(zhì)異同來(lái)組成公共組織單位，是組織平行分部化的基本方式。如外交、國(guó)防、財(cái)政、教育、商務(wù)、民政等均為不同的業(yè)務(wù)，可以此為基礎(chǔ)設(shè)置不同的部門(mén)。 （流 程部門(mén)化） 20 指按照公共管理過(guò)程中的程序不同來(lái)分別設(shè)置公共組織部門(mén)，如咨詢(xún)部門(mén)（政策研究室）、決策部門(mén)（政府首腦機(jī)關(guān)）、執(zhí)行部門(mén)（一般業(yè)務(wù)部門(mén)）、信息部門(mén)（統(tǒng)計(jì)部門(mén)）、監(jiān)督部門(mén)（監(jiān)察部門(mén)）。 （顧客部門(mén)化、服務(wù)部門(mén)化） 指按照公共組織服務(wù)的人群、財(cái)物為對(duì)象進(jìn)行的部門(mén)設(shè)置。這一分工方式最常見(jiàn)的是政府經(jīng)濟(jì)行業(yè)主管部門(mén)的設(shè)置，如農(nóng)業(yè)部、水利部、鐵道部、交通運(yùn)輸部、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部等。 （三）主要結(jié)構(gòu)形式 （知識(shí)回顧，參見(jiàn)《管理學(xué)原理》相關(guān)知識(shí)） 制 第二節(jié) 公共組織的類(lèi)型與作用 一、公共組織的基本類(lèi)型 （一）政府組織 政府組織有廣義和狹義之分。廣義的政府組織 —— 包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)。狹義的政府組織 —— 政府行政機(jī)關(guān)。 具體而言，指總統(tǒng)制國(guó)家中的總統(tǒng)及其下屬行政單位，議會(huì)制國(guó)家中對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)的內(nèi)閣及其下屬行政機(jī)關(guān)，社會(huì)主義國(guó)家中的中央人民政府（如國(guó)務(wù)院、部長(zhǎng)會(huì)議、聯(lián)邦委員會(huì)）及其下屬機(jī)關(guān)。 政府組織的特點(diǎn)：基本職能是對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)的管理 ； 通過(guò)行使行政權(quán)力來(lái)進(jìn)行公共管理 ； 有權(quán)支配和運(yùn)用公共資源 ； 提供公共物品和服務(wù) ； 價(jià)值取向 是公共利益 。 （二）非營(yíng)利組織 美國(guó)稅法規(guī)定，免稅組織（非營(yíng)利組織）必須符合三個(gè)條件： （ 1）該機(jī)構(gòu)的運(yùn)作目標(biāo)完全是為了從事慈善性、教育性、宗教性和科學(xué)性的事業(yè)，或者是為了達(dá)到該稅法明文規(guī)定的其他目的； （ 2）該機(jī)構(gòu)的凈收入不能用于使私人受惠； （ 3）該機(jī)構(gòu)從事的主要活動(dòng)不是為了影響立法，也不干預(yù)公開(kāi)選舉。 依據(jù)聯(lián)合國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算體系的標(biāo)準(zhǔn)，如果一個(gè)組織的一半以上的收入來(lái)自以市場(chǎng)價(jià)格銷(xiāo)售的收入，就是營(yíng)利性組織；如果一個(gè)組織的資金主要依靠政府的資助則是政府部門(mén) ；如果一個(gè)組織一半以上的收入不是來(lái)自以市場(chǎng)價(jià)格出售的商品和服務(wù)，而是來(lái)自其成員繳納的會(huì)費(fèi)和支持者的捐贈(zèng)則是非營(yíng)利組織。 “結(jié)構(gòu)和運(yùn)作”界定 美國(guó)非營(yíng)利組織專(zhuān)家薩拉蒙的 “ 五特征法 ” ，即將具有以下五個(gè)特征的組織界定為非營(yíng)利組織。 ⑴正式組織性 —— 必須正式設(shè)立，并達(dá)到一定規(guī)模，一般應(yīng)具有法人資格，而且要具有事務(wù)所、代表者，組織能夠持續(xù)運(yùn)作。 ⑵非政府性 —— 在體制方面是從政府中脫離出來(lái)的組織，政府官員不能左右其理事會(huì)，組織的本質(zhì)是民間性團(tuán)體而不是官方機(jī)構(gòu)。 ⑶非利潤(rùn)分配性 —— 非營(yíng)利組織可以營(yíng)利，但其所 得的剩余額不在組織成員與理事會(huì)之間進(jìn)行分配，而是繼續(xù)用于組織使命，目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益，而不是營(yíng)利。 ⑷自主管理性 —— 非營(yíng)利組織有內(nèi)部的管理章程， 進(jìn)行自我管理和控制， 不接 受 外部其他 組織或團(tuán)體的控制。 ⑸志愿性 —— 非營(yíng)利組織的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和成員 多 由志愿人員組成，其活動(dòng)具有志愿性。 非營(yíng)利組織的涵義 —— 以增進(jìn)社會(huì)公共利益為組織目標(biāo)，且是非官方的，即本身并不具有行政權(quán)力的公共組織。非營(yíng)利組織的最大特點(diǎn)是：非強(qiáng)制性和服務(wù)性（與政府相比）；非營(yíng)利性（與市場(chǎng)中的企業(yè)相比）。 （三）準(zhǔn)政府組織 準(zhǔn)政府組織是介于在政府組織和非營(yíng) 利組織之間的一種過(guò)渡型公共組織，即非營(yíng)利的以增進(jìn)公共利益為組織目標(biāo)，但通過(guò)授權(quán)等行使一定的公權(quán)力或通過(guò)所具有的公共權(quán)威管理公共事務(wù)，對(duì)公共事務(wù)的管理具有