【導(dǎo)讀】1．公共管理最基本的手段是【B制定和執(zhí)行公共。4．公共組織的權(quán)力直接或間接的來(lái)源于國(guó)家權(quán)。力，這決定了公共組織具有。理社會(huì)公共事務(wù)，提供公共服務(wù)為基本職能的社。年在美國(guó)出版兩本權(quán)威的行政學(xué)教科書(shū)?！缎姓W(xué)研究導(dǎo)論》《公共行政學(xué)原理》的兩位學(xué)。，為資本主義的穩(wěn)定和發(fā)展起到了。積極的作用的經(jīng)濟(jì)理論是【A凱恩斯的政府干預(yù)。共管理社會(huì)化”趨勢(shì)】。他著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)著作《國(guó)富論》中對(duì)政府財(cái)政的。管理范圍和職能進(jìn)行了限定。入傳統(tǒng)公共行政時(shí)期的標(biāo)志。70年代末的美國(guó)大學(xué)中，幾乎同時(shí)出現(xiàn)了。兩種明顯不通的公共管理途徑，其中的一種是來(lái)。11．社會(huì)主義的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的典型代表國(guó)家是。度進(jìn)行了系統(tǒng)分析和論證,并促成。場(chǎng)深刻而廣泛的被稱(chēng)為“重塑政府”的公共行政。以分為工作責(zé)任、法律責(zé)任、政治責(zé)任和道德責(zé)。憲政賠償責(zé)任是最為重要的兩個(gè)方面。，參加的各方往往各有主。正確的一方或幾方意見(jiàn)為主，其他方的意見(jiàn)為

　　

【正文】 ）、技術(shù)水平（即按質(zhì)量和績(jī)效細(xì)則履行職責(zé)的可能性）、過(guò)去的履約記錄等，都應(yīng)該給予適當(dāng)?shù)臋?quán)重來(lái)進(jìn)行評(píng)分篩選。在幾個(gè)投標(biāo)者都有能力達(dá)到既定績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的情況下，應(yīng)該把合同授予出價(jià)最低的合格投標(biāo)者。 同時(shí)，由于合同細(xì)則將影響競(jìng)標(biāo)的數(shù)量、質(zhì)量和合同承包的最終效果，所以它必須清楚、全面、用詞準(zhǔn)確、沒(méi)有歧義。比如垃圾收集的街道名稱(chēng)、收集頻率、收 集時(shí)間、清潔程度及失職違約的賠償?shù)榷紤?yīng)該有細(xì)致、明確的規(guī)定，以便真正達(dá)到優(yōu)質(zhì)高效的標(biāo)準(zhǔn)。 政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷行為中出現(xiàn)的高成本、低效率、質(zhì)量不盡人意等問(wèn)題不僅無(wú)端浪費(fèi)公共資源，導(dǎo)致了財(cái)政拮據(jù)，而且嚴(yán)重?fù)p害了公眾對(duì)政府的信任。因此民營(yíng)化是一劑擺脫困境的良方。垃圾收集是最早，也是最為廣泛推行民營(yíng)化的公共服務(wù)領(lǐng)域。充分的調(diào)查資料表明，垃圾收集的合同承包式民營(yíng)化是可以降低成本、提高效率的。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是這一改善的根本原因，在討論選擇承包商的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，需要強(qiáng)調(diào)的是良好的合同細(xì)則和有效的質(zhì)量控制。 個(gè)重要趨勢(shì)即是政府充分利用市場(chǎng)和社會(huì)的力量，推行公共服務(wù)市場(chǎng)化和社會(huì)化。但在推行過(guò)程中，不可避免會(huì)出現(xiàn)各種問(wèn)題。第一，可能有來(lái)自各方面的反對(duì)。包括工人、政府官員、特定商業(yè)利益群體和一般公眾。因?yàn)楣と藫?dān)心會(huì)失去崗位，工資降低，福利減少；公共官員擔(dān)心地位下降，特權(quán)喪失；公眾主要是出于對(duì)私營(yíng)化后公共服務(wù)的價(jià)格上漲或服務(wù)質(zhì)量的擔(dān)憂。第二，有關(guān)稅收問(wèn)題的處理。政府部門(mén)國(guó)有企業(yè)無(wú)須交納有關(guān)稅費(fèi)或享受優(yōu)惠，而民營(yíng)企業(yè)卻需按照所得相應(yīng)交納稅費(fèi)。由此引起國(guó)有與私營(yíng)企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中面臨的不公平的問(wèn)題。第三，在政府競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)的過(guò)程 中，細(xì)節(jié)性問(wèn)題的處理恰當(dāng)與否也是決定這一計(jì)劃能否順利實(shí)行的關(guān)鍵。如選擇何種服務(wù)實(shí)施私營(yíng)化，是否了解有關(guān)競(jìng)標(biāo)企業(yè)的情況等。 解決辦法最為有效的是采取合同外包的形式。因?yàn)橛写罅康淖C據(jù)表明（包括案例中所指眾多社區(qū)已成功運(yùn)用這一方法），合同承包是最有效率的。它比市政服務(wù)效率要高得多，服務(wù)質(zhì)量比政府要好。同時(shí)私營(yíng)企業(yè)在資金、機(jī)器設(shè)備等方面也要比市政部門(mén)有優(yōu)勢(shì)。在廢品回收上它可考慮吸納相關(guān)企業(yè)整合企業(yè)資源，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此它對(duì)垃圾收集和處理而言應(yīng)該是最佳選擇。 ：將公共服務(wù)承包給那些替政 府完成服務(wù)的公司，這種手段被廣泛使用，以解決公共規(guī)劃和服務(wù)的價(jià)格與質(zhì)量問(wèn)題。無(wú)論納稅人還是改革者都支持將臃腫而又低效的官僚機(jī)構(gòu)的高額開(kāi)支削減下來(lái)，縮減政府規(guī)劃。 可以考慮進(jìn)行私營(yíng)化的市政服務(wù) 大部分城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和城市居民服務(wù)都可以考慮私營(yíng)化。包括城市給排水、能源、交通運(yùn)輸（道路橋梁）、公用事業(yè)（水電氣熱）、環(huán)境保護(hù)和治理（綠化、市容市貌、污水處理、垃圾處理）等。 市政服務(wù)的私營(yíng)化過(guò)程中的方法或模式 （ 1）影子收費(fèi) 由英國(guó)在市政建設(shè)中率先創(chuàng)造的投融資模式，即不直接進(jìn)行收費(fèi)，而是由政府根據(jù)交通量的大小， 逐年給予撥款歸還投資者。 以道路建設(shè)為例，所謂 “ 影子收費(fèi) ” ，就是由投資商出錢(qián)、政府出地，合作建路后并不向過(guò)往車(chē)輛收取任何費(fèi)用。其投資回報(bào)是政府通過(guò)計(jì)算該道路帶來(lái)的社會(huì)效益，然后按社會(huì)效益的一定比例，每年向投資商支付費(fèi)用。對(duì)于項(xiàng)目的最終受益者市民來(lái)說(shuō)，其最大的利好是：不用擔(dān)心今后上快速路要收費(fèi)，因?yàn)槿抠M(fèi)將由政府買(mǎi)單。 （ 2）市政公用行業(yè)實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作 市政公用行業(yè)的自然壟斷性嚴(yán)重制約了行業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。要打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期建立起來(lái)的市政管理體制、投融資建設(shè)方式、經(jīng)營(yíng)模式和運(yùn)作方式，打破一 “ 公 ” 獨(dú)有的壟斷局面， 全面開(kāi)放市政公用行業(yè)市場(chǎng)，充分激活市政公用行業(yè)的活力。實(shí)現(xiàn)市政公用行業(yè)政事分開(kāi)、政企分開(kāi)、事企分開(kāi)。 ① 管理體制：政府主管部門(mén)與公用企業(yè)脫鉤 通過(guò)事改企和企業(yè)改制，實(shí)現(xiàn)政府主管部門(mén)與市政公用企業(yè)在人事管理、財(cái)務(wù)、經(jīng)營(yíng)決策等方面徹底脫鉤，使之成為獨(dú)立的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。 ② 投融資方式：實(shí)現(xiàn)投資主體多元化 全面開(kāi)放投融資市場(chǎng)，鼓勵(lì)民營(yíng)資金、社會(huì)資金和境外資本投資市政公用行業(yè)。通過(guò)有償競(jìng)賣(mài)等辦法，出讓加氣站經(jīng)營(yíng)權(quán)以及道路、橋梁、廣場(chǎng)、路燈、停車(chē)場(chǎng)等市政公用設(shè)施的冠名權(quán)、廣告權(quán)、收費(fèi)權(quán)等。采取獨(dú)資、合資、合作和建設(shè)、經(jīng) 營(yíng)、轉(zhuǎn)讓等多種形式，實(shí)現(xiàn)市政公用設(shè)施建設(shè)投資主體多元化。 ③ 經(jīng)營(yíng)模式：公開(kāi)招標(biāo)授權(quán) “ 特許經(jīng)營(yíng) ” 城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱、公共交通、園林綠化、污水處理、垃圾處理等經(jīng)營(yíng)性市政公用行業(yè)，嚴(yán)格實(shí)行特許經(jīng)營(yíng)制度。由市政公用行業(yè)主管部門(mén)通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)，選擇有資格的投資者或經(jīng)營(yíng)者，簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，確保提供持續(xù)、安全、優(yōu)質(zhì)、高效、價(jià)格合理的服務(wù)。 小結(jié)：凡是企業(yè)能經(jīng)營(yíng)好，凡是比政府經(jīng)營(yíng)更有效率的城市設(shè)施建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的項(xiàng)目都應(yīng)交給市場(chǎng)和企業(yè)，也就是把原來(lái)屬于國(guó)家所有、國(guó)家控制、國(guó)家經(jīng)營(yíng)的一部分資源市場(chǎng)化、資本化。而諸如公共設(shè)施之 類(lèi)的公共品則可以交給競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)來(lái)經(jīng)營(yíng)，以提高效率。這樣，城市經(jīng)營(yíng)的一個(gè)方面就是對(duì)屬于國(guó)家所有的公共資源，通過(guò)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，由企業(yè)通過(guò)建立現(xiàn)代企業(yè)制度或其他合適的方式進(jìn)行獨(dú)立經(jīng)營(yíng)。城市政府脫離對(duì)國(guó)有資源（資產(chǎn)）的直接經(jīng)營(yíng)或干預(yù)，從而形成有效的城市資源市場(chǎng)配置方式。 案例三 戰(zhàn)略規(guī)劃和績(jī)效測(cè)量 案例分析： ，可以得到這樣的信息：肖恩 .凱西作為格倫威爾市新上任的市長(zhǎng)要建立市民關(guān)心和工作人員專(zhuān)心基礎(chǔ)上的戰(zhàn)略性計(jì)劃?，F(xiàn)在，他要求 ① 確定一套績(jī)效測(cè)量來(lái)追蹤戰(zhàn)略性目標(biāo) ② 績(jī)效目標(biāo)要實(shí)現(xiàn)成果 測(cè)量。 戰(zhàn)略目標(biāo)的績(jī)效測(cè)量主要側(cè)重于目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，它是一個(gè) “ 計(jì)劃 —— 執(zhí)行 —— 檢查 —— 調(diào)整 ” 的過(guò)程，目的就在于通過(guò)測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量計(jì)劃的實(shí)施程度，以保障戰(zhàn)略能夠得到合理、高效率的實(shí)施。 構(gòu)建過(guò)程 參與人：在制定目標(biāo)以前，應(yīng)該廣泛征詢市民和利益相關(guān)者的意見(jiàn)（包括反對(duì)者）。在此基礎(chǔ)上，組建由部門(mén)專(zhuān)家、市民代表、政府官員、行動(dòng)人員共同參與的小組，均衡各方建議和觀點(diǎn)，制定績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。 過(guò)程： 首先，在制定績(jī)效測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)前，要對(duì)整個(gè)戰(zhàn)略進(jìn)行分析，明確戰(zhàn)略目標(biāo)。 其次，制定的過(guò)程應(yīng)該是一個(gè)由上而下層層分解，由下而上再執(zhí)行的過(guò)程。 戰(zhàn)略規(guī)劃應(yīng)該是以績(jī)效為導(dǎo)向的，將績(jī)效目標(biāo)按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行層層的分解，使每個(gè)部門(mén)、每個(gè)責(zé)任人都明確衡量指標(biāo)。然后，再落實(shí)到各個(gè)崗位上去。最后，根據(jù)各崗位完成目標(biāo)的需求，對(duì)機(jī)構(gòu)內(nèi)部資源進(jìn)行科學(xué)的分配，保證在資源有效利用基礎(chǔ)上每個(gè)員工都能夠完成自己的工作目標(biāo)。 測(cè)量方法： 采用目標(biāo)管理法，關(guān)鍵指標(biāo)法等，盡可能量化衡量標(biāo)準(zhǔn)。 下表為消防部門(mén)部分可參考測(cè)量指標(biāo)，其以量化、可確定性指標(biāo)為設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。 消防服務(wù)效率測(cè)量： ： 第一，政府績(jī)效測(cè)量應(yīng)指向事件，注重結(jié)果。 政府績(jī)效測(cè)量應(yīng) 擺脫過(guò)去偏重效率、輕視結(jié)果的思維方式，以辦成事、辦好事為最終衡量標(biāo)準(zhǔn)，效率、效果兼?zhèn)?，效果?yōu)先。 第二，政府績(jī)效測(cè)量應(yīng)指向?qū)ο?，尊重民眾? 政府的本質(zhì)是社會(huì)規(guī)則的維護(hù)者，是民眾授權(quán)的管理者，政府的一切行為必須是為維護(hù)公眾利益，向公眾負(fù)責(zé)。那么，政府辦事的好壞程度自然也要由受眾來(lái)衡量，為誰(shuí)辦事，向誰(shuí)問(wèn)功。脫離了民眾參與的績(jī)效測(cè)量，只能是片面的、內(nèi)部的不真實(shí)測(cè)量。 第三，量化測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)，不再使用空洞用詞。 測(cè)量的標(biāo)準(zhǔn)必須是實(shí)在的、可感的、可測(cè)的，要測(cè)之有物，減少抽象標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)打?qū)嵉哪贸龀煽?jī)。而不是 感覺(jué)測(cè)量。制定硬性標(biāo)準(zhǔn)，只有是非選項(xiàng)，而不是模棱兩可。 對(duì)公務(wù)員績(jī)效測(cè)量的粗略思考 第一，分類(lèi)考核，不可用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)涵蓋全部。 公務(wù)員從事工作種類(lèi)繁多，工作性質(zhì)各不相同，不可用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)測(cè)量。如，專(zhuān)門(mén)從事項(xiàng)目工作的公務(wù)員，可能出差、外訪事件較多，就不能以出勤率來(lái)衡量其工作表現(xiàn)；不對(duì)外部門(mén)的公務(wù)員，根本不接觸公眾，就不能以投訴率來(lái)衡量其工作表現(xiàn)。 第二，減少抽象考核標(biāo)準(zhǔn)，是考核標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際、可行。 目前公務(wù)員考核從德、能、勤、績(jī)、效五方面實(shí)行。但在某些項(xiàng)目上很難有群是標(biāo)準(zhǔn)，只能以抽象標(biāo)準(zhǔn)測(cè)量， 如德、能。所以要考慮考核中各方面的權(quán)重問(wèn)題，并且要找到有效的測(cè)量“ 試紙 ” ，不能從正面現(xiàn)行的標(biāo)準(zhǔn)，就要尋找其替代標(biāo)準(zhǔn)。 是將公眾的評(píng)價(jià)與政府部門(mén)所要達(dá)到的目標(biāo)兩部分結(jié)合起來(lái)進(jìn)行考評(píng)。 首先，要做好評(píng)估的關(guān)鍵在于目標(biāo)的設(shè)計(jì)，如果目標(biāo)不能反映公眾的需要，不能促進(jìn)社會(huì)可持續(xù)的發(fā)展，那么政府部門(mén)的 “ 努力結(jié)果 ”是對(duì)公眾需求的扭曲和對(duì)社會(huì)資源的浪費(fèi)。政府部門(mén)應(yīng)該針對(duì)公眾的需要和社會(huì)發(fā)展的總體目標(biāo)和規(guī)劃對(duì)績(jī)效考核的目標(biāo)進(jìn)行設(shè)計(jì)，并利用技術(shù)手段將各個(gè)目標(biāo)進(jìn)行分解和細(xì)化，能進(jìn)行量化的要盡量量 化，而不能量化的要盡可能準(zhǔn)確地描述理想的狀態(tài)，利用網(wǎng)絡(luò)等手段使政務(wù)公開(kāi)，定期發(fā)布各工作的進(jìn)展?fàn)顩r，以便公眾進(jìn)行監(jiān)督以及政府與公眾的雙向溝通。這樣，在公眾對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，將會(huì)有據(jù)可依，便于政府績(jī)效的評(píng)估。 其次，民主和集中要想結(jié)合，在廣泛聽(tīng)取公眾意見(jiàn)的同時(shí)，也必須利用一定集中手段，對(duì)于有利于國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)工程，政府可以發(fā)布專(zhuān)家意見(jiàn)等等，引導(dǎo)公眾理解。對(duì)于績(jī)效評(píng)估，可以把專(zhuān)家的評(píng)估結(jié)果作為主要的依據(jù)，避免了因?yàn)楣姷牟簧趿私舛a(chǎn)生的誤差。 總之，要把政府內(nèi)部的自我評(píng)估與公眾的評(píng)估，專(zhuān)家的評(píng)估結(jié)合起來(lái)，民主 和集中結(jié)合起來(lái)，將短期目標(biāo)與長(zhǎng)期規(guī)劃結(jié)合起來(lái)，對(duì)政府目標(biāo)進(jìn)行設(shè)計(jì)，對(duì)政府工作進(jìn)行考核。 對(duì)于公務(wù)員的績(jī)效考核，應(yīng)把自我評(píng)估，上級(jí)評(píng)估，下級(jí)評(píng)估，同事評(píng)估與服務(wù)對(duì)象評(píng)估結(jié)合起來(lái)?，F(xiàn)在政府部門(mén)實(shí)行的考核方法有一定的科學(xué)性和伸縮性，但是，政府各部門(mén)最終落實(shí)了多少，真正執(zhí)行了多少是問(wèn)題所在。為避免應(yīng)付差事的狀況出現(xiàn)，最好的方法就是加強(qiáng)外部監(jiān)督，包括公眾的和媒體的。在考核公務(wù)員德、能、勤、績(jī)四個(gè)方面時(shí)，我國(guó)現(xiàn)行規(guī)定前兩項(xiàng)應(yīng)該占30%40%后兩項(xiàng)占 60%70%。應(yīng)該繼續(xù)加大“ 績(jī) ” 的比重，而公眾的評(píng)價(jià)在業(yè)績(jī)中 所占的比重也應(yīng)該繼續(xù)上升。 公務(wù)員的績(jī)效考評(píng)應(yīng)該是一個(gè)連續(xù)的過(guò)程，平時(shí)的考核要和年終考核相結(jié)合。要對(duì)主管考核的人員進(jìn)行培訓(xùn)，要用可量化的指標(biāo)對(duì)公務(wù)員進(jìn)行考核，對(duì)于無(wú)法衡量的要使用描述性的語(yǔ)言，力求客觀、準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)，而不能單靠領(lǐng)導(dǎo)的印象進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果都要體現(xiàn)民主性，使公務(wù)員參與評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的制定，結(jié)果要公開(kāi)。 另外，公務(wù)員考核的結(jié)果往往只和獎(jiǎng)金、晉升掛鉤，似乎獎(jiǎng)懲就是考核的目的。但實(shí)際上，獎(jiǎng)懲應(yīng)該只是方法，而全面提升公務(wù)員的素質(zhì)，改善工作效率才是我們最終的目標(biāo)?？?jī)效考核不僅要看怎樣考核，還要看考核結(jié)果 的使用是否實(shí)現(xiàn)了我們考核的目標(biāo)，我們是否做好了追蹤、面談?shì)o導(dǎo)這些后續(xù)工作。 被問(wèn)責(zé)官員異地升遷，網(wǎng)民聲討帶病提拔 能？ “ 國(guó)進(jìn)民退 ” 和 “ 國(guó)退民進(jìn) ”在公共管理職能上的含義。 運(yùn)行？