【正文】 由工業(yè)社會(huì)向后工、業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)變，與全球化、信息化和市場化時(shí)代的來臨密切相關(guān)。因?yàn)?，管理行政條件下的政府由于其職能的不斷分化和擴(kuò)張，造成了規(guī)模的膨脹和財(cái)政負(fù)擔(dān)加劇。 二、對(duì)新公共管理的評(píng)析 新公共管理運(yùn)動(dòng)從興起之日起，眾學(xué)者們對(duì)于它的內(nèi)容，它在學(xué)理上和實(shí)務(wù)上的合理性，它的未來走向，一直充滿著多種多樣的、有時(shí)甚至是十分激烈的爭議和批評(píng)。 1．在政府與市場之間作公共選擇 雖然在實(shí)踐上依然更多地偏向于政府，但更多的市場、更小而有效的政府已經(jīng)成為西方各國乃至轉(zhuǎn)軌國家和發(fā)展中國家的共識(shí)，并繼續(xù)成為 20世紀(jì) 90年代世界各國政府改革的指導(dǎo)思想。這樣，一方面可以使決策 機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)依據(jù)社會(huì)需求的優(yōu)先次序?qū)嵭匈Y源配置，另一方面可以使執(zhí)行機(jī)構(gòu)將主要精力放在提供必要的優(yōu)質(zhì)社會(huì)服務(wù)上。 (1)為了解決本國的財(cái)政問題，各國行政改革的內(nèi)容中大都包括了私有化或帶有私有化傾向的改革措施。 1 2．歐洲大陸各國 歐洲大陸各國，如德國、法國、荷蘭、瑞典等，行政改革雖然有所不同，但都帶有明顯的管理主義色彩，或多或少以新公共管理為取向。⑥公共基金的使用包括購買政策需經(jīng)辯論及市場競爭；公共基金服務(wù)的品質(zhì)、數(shù)量和成本均需由購買者而不由生產(chǎn)者決定。②一切隸屬于政府部門的事業(yè)單位，必須被改制為私部門公司。 20 世紀(jì) 70年代末 80年代初，兩國面臨相同的問題與壓力，因此于 80年代初期、中期相繼開始了全面的行政改革。④在手段上運(yùn)用企業(yè)管理、授權(quán)、建立工作團(tuán)隊(duì)、市場機(jī)制、信息技術(shù)等新的管理方法。由于這次改革與美國過去的行政管理典范不同，處處顯露出新公共管理的特征，因而被稱為“新治理” (NewGovernance)或“企業(yè)型管理典范”。按照計(jì)劃， 5 年內(nèi)精簡聯(lián)邦公職人員 252021人，占職員總數(shù)的 12％，減少預(yù)算支出 1080億美元。 (二 )美國的新治理 14 早在 20世紀(jì) 60年代末期，從尼克松政府開始，包括后來的卡特政府和里根政府，都企圖通過所謂的“新聯(lián)邦主義” (New Federalism)來改善政府的職能和效率，但都因改革的理念和手段局限于傳統(tǒng)的模式，以致成效不佳。⑥由市場來檢測(cè)績效目標(biāo)。以眾多的公共服務(wù)供給者取 代單一的壟斷供給者，通過納入私部門來形成競爭機(jī)制。到 1996年度，英國成立了 126個(gè)這樣的執(zhí)行局，將近 75％的公共服務(wù)由這些局承擔(dān)。更為引人注目的是，根據(jù)效率小組 1988年提出的報(bào)告《改善政府管理：下一步行動(dòng)》，英國政府開始將提供公共服務(wù)的職能從政府各部分離出來，成立專門的半自治性的“執(zhí)行局” (Executive Unit)來承擔(dān)這種職能。 一、主要工業(yè)化國家的新公共管理實(shí)踐 (一 )英國新右派的政府改革 以 1979 年英國首相瑪格麗特178。新公共管理的核心思想是：把私人部門的管理手段和市場激勵(lì)結(jié)構(gòu)引入公共部門和公共服務(wù)之中，其目標(biāo)不 只是在公共行政內(nèi)部作技術(shù)上的專業(yè)化努力，也不只是對(duì)公共部門進(jìn)行改革，而主要是讓公共部門從轉(zhuǎn)換機(jī)制人手，從根本上改變政府與社會(huì)的關(guān)系，最終以新的公共管理模式取代傳統(tǒng)的官僚制模式。 。 ，強(qiáng)調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、政策設(shè)計(jì)為核心。 （ 3）研究方法 前者側(cè)重量化方法，長于從不同的學(xué)術(shù)領(lǐng)域中吸取有用的理論、技術(shù)和方法，比較重視學(xué)術(shù)的研究與理論的建構(gòu)；后者側(cè)重案例研究方法，長于個(gè)案的處理 與分析。 第二節(jié) 公共管 理學(xué)的發(fā)展與研究途徑 （參見教材 512頁） 一、公共管理學(xué)的發(fā)展 （一）公共管理學(xué)發(fā)展的學(xué)科背景 （ 1900— 1926） 1926年懷特《公共行政研究導(dǎo)論》（第一本教科書） （ 1927— 1937） 1927年魏洛比《公共行政原則》（第二本教科書） ； 1938年巴納德《經(jīng)理人員的職能》 ； 1947年西蒙《行 12 政行為：對(duì)行政組織中決策過程的研究》 。 公共管理學(xué)作為一個(gè)學(xué)科，則是研究公共管理實(shí)踐活動(dòng)及其規(guī)律的。在主體上，前者只是政府（行政機(jī)關(guān)）；后者還包括其他公共部門，這指的是非盈利組織和公共企業(yè)。 關(guān)于公共管理活動(dòng)的具體類型，我們比較傾向于“三分法”：①公共政策，即政府制定公共政策的活動(dòng)；②政府管理，即政府處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動(dòng)，包括行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，以及軍隊(duì)、警察等國家機(jī)器的各個(gè)部門的管理；③非政府組織管理，即除政府以外的公共部門處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動(dòng)。這種現(xiàn)象，一方面說明人們對(duì)什么是公共管理尚未形成共識(shí)，另一方面也反映出人們對(duì)公共管理及其改進(jìn)的關(guān)注。 11 現(xiàn)代管理科學(xué)已經(jīng)形成為一個(gè)龐大的學(xué)科體系，除了專門研究現(xiàn)代管理的一般規(guī)律的現(xiàn)代管理學(xué)之外，更有眾多專門研究各個(gè)特定領(lǐng)域中管理特殊規(guī)律的學(xué)科，它們都有各自確定的管理主體和 管理客體，例如，工商管理、工程管理等。 概念辨析：公共事務(wù)、公共事業(yè)、公用事業(yè) （課外思考） 與公共性相關(guān)的三個(gè)概念（公共利益、公共物品、公共事務(wù)）在學(xué)術(shù)界被認(rèn)為是公共管理學(xué)的邏輯起點(diǎn)，也就是說公共管理學(xué)中的其他概念以及整個(gè)框架體系都源于這三個(gè)概念。第二，在不同社會(huì)中，由 于受社會(huì)制度和社會(huì)發(fā)展程度的影響和制約，公共產(chǎn)品的范圍存在著客觀的差別。 （一般不超過 8年） 可適用特許經(jīng)營的公共物品： （ 1）城市道路（橋梁）建設(shè)與經(jīng)營權(quán) —— 建設(shè)部門 （ 2）內(nèi)河航運(yùn)經(jīng)營權(quán)、 客運(yùn)出租汽車運(yùn)營權(quán)、公共汽車線路運(yùn)營權(quán)、市域內(nèi)公路客運(yùn)線路運(yùn)營權(quán)、公路（橋梁）建設(shè)與經(jīng)營權(quán)、城市軌道交通運(yùn)營權(quán) —— 交通部門 （ 3）管道燃?xì)夤?yīng)、加氣站的經(jīng)營權(quán) —— 能源部門 （ 4）生活垃圾、餐廚垃圾、糞便（渣）、建筑垃圾和特種垃圾經(jīng)營權(quán)，戶外廣告載體使用權(quán) —— 城市管理部門 （ 5）旅游資源經(jīng)營權(quán) —— 旅游管理部門等 （ 6）城市公園等公共設(shè)施的建設(shè)與經(jīng)營權(quán) —— 林業(yè)和園林管理部門 （ 7）城市道路、橋梁、隧道、休閑廣場等公共設(shè)施冠名權(quán) —— 民政部門和建設(shè)部門 （ 8）貨運(yùn)汽車城市道路使用權(quán) —— 公安交通管理部門 （ 9）城市自來水生產(chǎn)和供應(yīng)、污水處理的經(jīng)營權(quán) —— 水務(wù)部門 實(shí)例：青島海灣大橋 青島海灣大橋項(xiàng)目計(jì)劃總投資為 ，項(xiàng)目實(shí)施采用特許經(jīng)營方式。 20世紀(jì) 60年代末 70年代初，新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)思潮興起，它懷疑政府作為公共產(chǎn)品唯一供給者的合理性。全國性公共產(chǎn)品是指全國范圍內(nèi)居民都受益并由國家或中央政府提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)，如國防、外交、全國性立法、國家行政事務(wù)管理 等。 準(zhǔn)公共物品一般有個(gè)擁擠點(diǎn)，在擁擠點(diǎn)之下，每增加一個(gè)使用者不會(huì)引起公共物品供給成本的增加或消費(fèi)效應(yīng)的減少，也 即是具有消費(fèi)的非競爭性，但在擁擠點(diǎn)之上，每增加一個(gè)使用者就會(huì)引起公共物品供給成本的大幅增加或消費(fèi)效應(yīng)的大幅減少，也就是具有競爭性。 ④ 俱樂部物品和共有物品又稱為準(zhǔn)公共物品。 （ 1） 公共產(chǎn)品可以從不同的角度來加以劃分，按照公共產(chǎn)品是否同時(shí)具有非排他性和非競爭性，將公共產(chǎn)品區(qū)分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品（共有物品和俱樂部物品）、私人物品。 與公共產(chǎn)品相對(duì)應(yīng)是的私人物品 (private goods)，即具有消費(fèi)上的競爭性和排他性等特征的物品。 斯蒂格利茨的《經(jīng)濟(jì)學(xué)》認(rèn)為，公共產(chǎn)品是這樣一種物品，在增加一個(gè)人對(duì)它分享時(shí)，并不導(dǎo)致成本的增長 (它們的消費(fèi)是非競爭性的 )，而排除任何個(gè)人對(duì)它的分享都要花費(fèi)巨大成本 (它們是非排他性的 )。由于公共利益的層次性，在現(xiàn)實(shí)中不同層次的公共利益之間可能會(huì)產(chǎn)生沖突，典型的表現(xiàn)是以中央政府為代表的國家公共利益和以地方政府為代表的地方公共利益之間的矛盾。 共同利益 —— 共同利益是人們結(jié)成群體后形成的利益，即群體利益，它是利益關(guān)系中的第三種利益。 1936年公共行政學(xué)家赫林在其名著《公共行政與公共利益》中寫道：公共利益這個(gè) 概念對(duì)官僚體系而言， 8 正如程序正義對(duì)司法體系而言，有著相同的重要性。公民個(gè)人、立法議員、利益集團(tuán)、其他組織以及許多其他團(tuán)體更多地卷入公共組織而不是私人組織。這種研究途徑不僅包括政府機(jī)構(gòu)及其行動(dòng)，而且還包括其他許多制度、技術(shù)及其相互關(guān)系。亨利認(rèn)為可以從下列三個(gè)方面來理解公共性： （ 1）公共性的制度性界定 —— 行為者維度 由賦稅支持的機(jī)構(gòu)，主要指由立法、行政、司法機(jī)關(guān)所構(gòu)成的廣義政府代表了公共性。 —— 同上，第 373頁 ② 福利國家 —— 從搖籃到墳?zāi)梗ㄒ率匙⌒?、生老病死等? 總起來說，政府職能可分為政治統(tǒng)治職能、經(jīng)濟(jì)管理職能、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。 ① 守夜人政府 —— 國防、外交、軍隊(duì)、警察、司法、一些必要的公共工程 在《國富論》里，斯密曾經(jīng)分章分節(jié)，詳細(xì)討論了政府如何以守夜為天職。沃爾多認(rèn)為可以從三個(gè)方面來理解“公共”的含義： (1)可以根據(jù)政府（ state）與國家 (country)之類的詞給“公共”下定義： 7 國家 (country)—— 主權(quán)、國土（地域和空間，陸、海、空）、資源（山川、河流、湖泊、礦產(chǎn)、動(dòng)植物、人文景觀等）、人民、文化信仰、價(jià)值觀念、風(fēng)俗習(xí) 慣等。②相同，一樣，如共性，共同，同甘共苦。 第一章 公共管理學(xué)緒論 第一節(jié) 公共管理（學(xué)）的涵義 一、公共管理的含義 （一）公共（公共性） “公”與“共” 公 : ①正直無私，為大家利益，如公正，公心，大公無私。 對(duì)于第一個(gè)問題，有些學(xué)者認(rèn)為，公共行政的范圍更大些，如奧特 ()、海德 (Albert Chyde)和沙夫里茨 (Jay ) 認(rèn)為公共管理是更廣泛的公共行政領(lǐng)域的一個(gè)主要部分，是公共行政學(xué)中一個(gè)涉及技術(shù)和方法的子領(lǐng)域，關(guān)注的是效率、責(zé)任制、目標(biāo)的獲取以及大量的其他管理方法和技術(shù)問題；有些學(xué)者認(rèn)為公共管理的范圍更大些，如我國 的博士、碩士學(xué)位和培養(yǎng)研究生的學(xué)科、專業(yè)目錄體現(xiàn)的那樣 ，公共行政是公共管理下設(shè)的一個(gè)二級(jí)學(xué)科。 6 （二）公共管理（學(xué)） “ administration”和“ management” 比較通用的英文“公共管理”是“ public management”，公共管理學(xué)的譯法也就是大寫的“ Public Management”。 但這樣就出現(xiàn)了困擾，同一個(gè)“ public administration”，在 中國有了兩種官方的譯法：行政管理和公共管理。 當(dāng)時(shí) 有學(xué)者希 望在開設(shè) 行政管理 常規(guī)研究生 （學(xué)術(shù)型研究生） 的基礎(chǔ)上，增加行政 管理 的專業(yè)碩士學(xué)位 （專業(yè)型研究生） 。但從字面上看，“行政管理”譯法丟掉了“公共”二字，而“公共”二字是其區(qū)別于私管理的核心特征，所以后來又有學(xué)者給它補(bǔ)了“公共”二字，叫“公共行政管理學(xué)”。 在英文中，行政管理的對(duì)應(yīng)單詞是“ public administration”，這一單詞也是既可以指代理論形態(tài)，也可以指代實(shí)踐 活動(dòng)，而如果指代學(xué)科的話，則是詞首大寫的“ Public Administration”。公共管理學(xué)與廣義的管理學(xué)的關(guān)系：它是管理學(xué)科群（廣義的管理學(xué)）中的一門具體管理學(xué)科；其與狹義的管理學(xué)的關(guān)系：僅從字面來看，多了“公共”二字，從邏輯學(xué)中種屬關(guān)系來看，一般管理學(xué)是“屬”概念，公共管理學(xué)是“種”概念，公共性是公共管理學(xué)種概念的核 心特征。 廣義的管理學(xué)是由企業(yè)管理學(xué)、軍事管理學(xué)、教育管理學(xué)、衛(wèi)生管理學(xué)、行政管理學(xué)、城市管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)管理學(xué)等具體的管理學(xué)科有機(jī)組合而形成的 管理學(xué)科群?？蓮膹V義和狹義兩個(gè)層面來理解。 管理學(xué)原理即是從狹義上理解的管理學(xué)，也就是一般管理學(xué)。這種情況同樣適用于“公共管理”。這也非常迎合國人的習(xí)慣，而在英文中“ administration”這一單詞是既有“行政”，又有“管理”的意思，所以 這種譯法也沒有錯(cuò)。 其實(shí)這種譯法也沒造成特別的困擾，知道譯法的原委就可以了，而到了 90 年代中期就出現(xiàn)了困擾。也是為了跟上時(shí)代的步伐，就譯成了“ 公共管理碩士 ”。 對(duì)于這些來龍去脈，要簡單知道，不要受其困擾，而且在把行政管理翻譯成英文時(shí)，要使用準(zhǔn)確的“ public administration”，不要直譯成“ administrative management”。 （學(xué)）與公共管理（學(xué)）關(guān)系的理解 在學(xué)術(shù)界，關(guān)于公共行政、公共管理之間關(guān)系的理 解，主要有三種不同的觀點(diǎn)：（看教材） 第一，認(rèn)為公共管理是公共行政的一個(gè)學(xué)派，認(rèn)為公共管理在實(shí)踐上，就是以市場化和企業(yè)精神為主要特征的公共行政改革；公共管理在理論上，就是為改革提供支持的理論與觀點(diǎn)，主要包括管理主義、新泰勒主義和全面質(zhì)量管理理論、績效管理理論等； 第二，認(rèn)為公共管理是公共行政的替代品，將公共管理看作一種不同于公共行政和公共政策的新途徑、新范式或新的學(xué)科框架，即公共行政 —— 公共政策 —— 公共管理； 第三，認(rèn)為公共管理是公共行政的屬概念，公共管理范圍更為廣泛、公共行政只是其中的一部分； 這三種不同 的觀點(diǎn)的焦點(diǎn)在于：第一，公共管理和公共行政的范圍孰大孰小的問題；第二，公共管理是否是一門獨(dú)立學(xué)科的問題。因?yàn)椴还艹趾畏N觀點(diǎn)，都改變不了公共管理學(xué)的特色。 共 : ①彼此都具有、使用或承受，如患難與共，休戚與共。沃爾多的觀點(diǎn) 什么是“公共”？ 美國著名公共行政學(xué)家德懷特178。 修建道路和橋梁，治理江河和抗旱、防洪，清除垃圾和治理污染，消防服務(wù)，預(yù)防和治理傳染病，公共交通服務(wù)（火車、飛機(jī)、輪船、城市地鐵、有軌電車、公共汽車、出租汽車、停車場等），水、電、暖、氣、油、通訊、郵政等，文化、體育、娛樂場所和公共圖書館、公園等，火葬場和墓地，基礎(chǔ)教育和高等教 育等， 保護(hù)自然環(huán)境和維持生態(tài)平衡等?? (3)也可以根據(jù)政府所執(zhí)行的職能或活動(dòng)的常識(shí)性方法