【正文】 者的分類 三、林德 和彼得斯的分類 四、政府治理工具的選擇 第五節(jié) 政府失靈 一、成本和收益的分離：過剩和成本提高 二、政策制定的復(fù)雜性和低質(zhì)的政策 三、政府組織的低效率 四、政策執(zhí)行的無效率 五、內(nèi)部性問題 六、尋租 七、所有制殘缺（產(chǎn)權(quán)殘缺） 第六節(jié) 矯正政府失靈和市場失靈的策略 一、市場的自由化、促進化、活潑化 二、誘因機制與政策 三、政府管制 四、非市場的供給機制與政策 五、社會保險及社會救助機制與政策 第四 章 公共部門戰(zhàn)略管理 第一節(jié) 公共部門戰(zhàn)略管理概述 一、戰(zhàn)略與戰(zhàn)略管理 二、戰(zhàn)略管理的基本特征 三、公共部 門重視戰(zhàn)略管理的原因 第二節(jié) 公共部門戰(zhàn)略管理過程 一、環(huán)境分析 二、戰(zhàn)略規(guī)劃 三、戰(zhàn)略實施 四、戰(zhàn)略評估 第三節(jié) 公共部門戰(zhàn)略規(guī)劃與戰(zhàn)略管理 一、戰(zhàn)略規(guī)劃的性質(zhì) 二、戰(zhàn)略規(guī)劃的過程 三、 SWOT分析與戰(zhàn)略規(guī)劃 第四節(jié) 公共部門戰(zhàn)略管理的問題與改進 一、戰(zhàn)略管理在公共部門應(yīng)用的正面效果 二、公共部門戰(zhàn)略管理的問題以及限制 3 三、公共部門戰(zhàn)略管理的改進 第五 章 公共政策 第一節(jié) 公共政策概述 一、公共政策的概念 三、公共政策的類型 第二節(jié) 公共政策系統(tǒng) 一、公共政策主體 二、公共政策客體 三、公共政策環(huán)境 第三節(jié) 公共政策過程 一、公共政策制定 二、公共政策執(zhí)行 三、公共政策評估 第六 章 公共領(lǐng)導(dǎo) 第一節(jié) 公共領(lǐng)導(dǎo)體制 一、公共領(lǐng)導(dǎo)的含義和特點 二、公共領(lǐng)導(dǎo)體制的含義和內(nèi)容 三、公共領(lǐng)導(dǎo)體制的基本類型 四、公共管理領(lǐng)導(dǎo)體制改革 第二節(jié) 公共領(lǐng)導(dǎo)方法 一、領(lǐng)導(dǎo)方法概述 二、領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào) 三、領(lǐng)導(dǎo)溝通 四、領(lǐng)導(dǎo)激勵 第七 章 公共人力資源管理 第一節(jié) 人力資源管理的基本理論 一、人力資源的特點（教材第一節(jié)） 二、現(xiàn)代人力資源管理的興起（教材第二節(jié)） 第二節(jié) 公共人力資源管理的性質(zhì) 一、公共人力資源管理的概念 二、公共 人力資源管理與私部門人力資源管理的異同 三、傳統(tǒng)人事管理與現(xiàn)代人力資源管理的異同 第三 節(jié) 公共人力資源管理制度 一、公共人力資源管理制度的價值因素 二 、傳統(tǒng)的公共人事管理的制度安排 三 、 西方國家的 公務(wù)員制度 四、 中國 的 公務(wù)員制度 五、 我國公務(wù)員制度與西方國家公務(wù)員制度的區(qū)別 第四節(jié) 公共人力資源管理的變革 一、 國外公共人力資源管理 的 變革 二、 中國 公共 人力資源管理的變革 第八章 公共部門績效評估 第一節(jié) 公共部門績效評估概述 一、公共部門績效評估的概念 二、公共部門績效評估的分類 三、公共部門績效評估的興 起 4 第二節(jié) 公共部門績效評估體系的構(gòu)建 一、績效評估指標與績效標準 二、公共部門績效評估指標的質(zhì)量標準 三、構(gòu)建績效評估指標的原則與依據(jù) 第三節(jié) 公共部門績效評估的程序 一、公共部門績效評估系統(tǒng)的要素 二、公共部門績效評估的行為過程 第四節(jié) 公共部門績效評估的問題及改進策略 一、公共部門績效管理的問題 二、績效管理的成功條件 第 九 章 公共管理中的責任與倫理 第一節(jié) 公共管理中的責任 一、責任的性質(zhì)與意涵 二、責任與民主政治 三、維持公共管理責任的困難 四、責任機制 第二節(jié) 公共管理中的責任機制 一、責任的 行政控制機制 二、立法控制與責任 三、司法控制機制與責任 四、公民參與責任的維護 第三節(jié) 公共管理職業(yè)與職業(yè)倫理 一、公共管理職業(yè)倫理及其重要性 二、公共管理的職業(yè)倫理 三、公共管理倫理的實現(xiàn) 5 公共管理學(xué)導(dǎo)言 一、管理學(xué)與公共管理學(xué) 管理學(xué)是一門系統(tǒng)地研究管理活動的基本規(guī)律和一般方法的科學(xué)，全稱是管理科學(xué)。大家如果去查看一些行政管理教材，會看到有一些教材以此為名。 對于第二個問題，有些學(xué)者如國外的澳大利亞教授歐文休斯，國內(nèi)的廈大教授陳振明認可公共管理學(xué)的獨立學(xué)科地位，認為公共管理是取代公共行政的新范式；而有些學(xué)者則認為公共管理是公共行政學(xué)發(fā)展過程的一個流派和分支，不具有獨立學(xué)科地位，如王樂夫、蔡立輝版《公共管理學(xué)》即是持這種觀點。根據(jù)他的論述，政府的職能主要有三項： 第一，保護本國社會的安全，使之不受其他獨立社會的暴行與侵略； —— 〔英〕亞當178。 換言之，即以政府為代表的公共組織要受到各方面力量的制衡，要重視公開、透明、參與、回應(yīng)性、責任等價值因素。 世界銀行發(fā)布的《 1997年世界發(fā)展報告：變革世界中 的政府》認為，公共產(chǎn)品是指非競爭性的和非排他性的物品。 （ 2） 按照是否具有形狀，將公共產(chǎn)品區(qū)分為有形的公共產(chǎn)品和無形的公共產(chǎn)品。例如，森林、土地、礦產(chǎn)資源等在私有制國家完全可以成為私人物品，公共性并不確定，而在公有制國家則成為公共產(chǎn)品，具有較強的公共性，這點往往是通過法律予以明確規(guī)定的。 行政管理與公共管理的簡單比較： 如果簡單地給行政管理下個定義，就是政府（國家行政機關(guān) ）管理國家事務(wù)、社會事務(wù)和自身內(nèi)部事務(wù)的活動。 （ 4）主要教學(xué)研究對象 前者是常任文官（事務(wù)官）；后者是政治性任命人員（政務(wù)官）。撒切爾上臺為標志， 20 世紀 70 年代末 80 年代初，西方國家興起的公共行政改革運動，代表著新公共管理實踐的開端。在部門內(nèi)，管理者對資源的支配運用必須與管理目標相結(jié)合，即管理者的目標在于實現(xiàn)目標 ，而對部門績效的評判，則取決于顧客的滿意度。 (三 )其他西方國家的實踐 1．澳大利亞和新西蘭 繼英國之后，在澳大利亞和新西蘭，隨著兩國工黨分別于 1983年和 1984年上臺執(zhí)政，也仿效英國新右派的改革路線，開始了大刀闊斧的公共行政改革。例如，在德國， 20世紀 70年代末到 90年代初的行政改革采取了非連續(xù)性漸進主義模式，即改 革具有非連續(xù)性、漸進性和零碎性特點，但其改革的基本內(nèi)容，如調(diào)整公共事業(yè)、“給國家減肥” (“苗條國家” )、削減公共服務(wù)人員、壓縮公共人事開支、轉(zhuǎn)變公共組織結(jié)構(gòu)等，在某種程度上是以管理主義為取向的。如何看待新公共管理 ?如何看待這些爭議和 批評 ?這是需要認真回答的問題。各國 政府都較以往計劃得更少，占有得更少，管理得更少，并允許市場的邊界不斷擴展。 在政府“如何進行管理”的方面，新公共管理的基本思 路是：引進市場競爭機制和私營部門成功的管理經(jīng)驗和手段，全面降低管理成本，提高管理效益。新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動和滲透關(guān)系，特別是對部分高級文官應(yīng)實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔相應(yīng)的責任，以保持他們的政治敏感性。這些都使得公、私之間的區(qū)別漸漸在模糊。具體來說，新公共管理為我們提供了四方面的啟示： (1)必須加大政府體制創(chuàng)新的力度，切實轉(zhuǎn)變政府職能，盡快改變 政府壟斷公共物品的供給 (或公共物品基本上由政府提供 )的局面； (2)充分認識市場機制是改善政府績效的一個有效手段，引入競爭機制，用市場的力量改造政府，提高政府的工作效率； (3)必須增強政府公務(wù)員的管理和服務(wù)意識，重塑政府與社會的關(guān)系； (4)注意研究借鑒當代工商管理 (企業(yè)管理 )領(lǐng)域發(fā)展起來的管理經(jīng)驗、原則、方法和技術(shù)，實現(xiàn)由傳統(tǒng)行政管理模式向當代新公共管理模式的轉(zhuǎn)變。廣義的政府組織 —— 包括立法機關(guān)、司法機關(guān)與行政機關(guān)。 非營利組織的涵義 —— 以增進社會公共利益為組織目標，且是非官方的，即本身并不具有行政權(quán)力的公共組織。 （流 程部門化） 20 指按照公共管理過程中的程序不同來分別設(shè)置公共組織部門，如咨詢部門（政策研究室）、決策部門（政府首腦機關(guān)）、執(zhí)行部門（一般業(yè)務(wù)部門）、信息部門（統(tǒng)計部門）、監(jiān)督部門（監(jiān)察部門）?！? (四 )新公共管理的借鑒意義 新公共管理作為一種理論思潮和實踐模式，既是四方特定的社會，政治、經(jīng)濟條件下的產(chǎn)物，又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢。另一個辦法是讓公共管理走“第三條路”，即在決 18 策層面上堅持公共性，而在執(zhí)行層面上采取管理主義。新公共管理則主張通過授權(quán)來改進公共部門的 工作。 如何實現(xiàn)傳統(tǒng)的政府職能向社會的轉(zhuǎn)移 ?新公共管理的一個重要思路是： 將政策職能 (掌舵 )與管 理職能(劃槳 )分開。 與傳統(tǒng)的公共行政學(xué)相比，“新公共管理”范式具有一系列的創(chuàng)新，這主要表現(xiàn)在如下四個方面：第一，新公共管理為公共部門管理尤其是政府管理研究奠定了更廣泛、堅實的理論 基礎(chǔ)；第二，新公共管理開闊了公共行政學(xué)的理論視野，具有一系列主題創(chuàng)新；第三，新公共管理建立起一個更加全面、綜合的知識框架；第四，新公共管理提供了一種當代公共部門管理尤其是政府管理的新實踐模式。 2．政府與市場關(guān)系的改革 在美國等國家轉(zhuǎn)化為一場重塑政府的運動雖然在削減社會福利支出方面沒有取得實質(zhì)性的進展，在有的國家甚至有些回潮，但是在放松管制，公共領(lǐng)域引進市場機制，建立公共領(lǐng)域的內(nèi)部市場等方面取得了實質(zhì)性的進展。⑦制度設(shè)計必須使公共服務(wù)提供者的獲利最小化。 具體說，這個新典范具有如下特征：①強調(diào)與非營利組織建立聯(lián)盟關(guān)系，采取與公、私部門合作生產(chǎn)的方式來提供公共服務(wù)，以取代過去那種僵化的公共服務(wù)體系。③擴大個人及私部門的活動范圍，使個人更能夠自力更生，自愿性團體可以扮演更積極的角色；增加私部門提供公共服務(wù)的機會，政府機構(gòu)則將注意力放在原先被視為不必要，但卻是民眾真正需要的服務(wù)上。 從 20世紀 80年代開始，以新公共管理為旗幟，西方一些主要國家先后進行了大刀闊斧的行政改革，這次改革的時間跨度之長、力度之大，都是歷次行政改革所不能比擬的。 （ 1950— 1970） （ 1956— 1970） （ 1970— ） （二）公 共管理學(xué)發(fā)展的時代背景 二、公共管理學(xué)的研究途徑 (Public Policy Approach，簡稱 P途徑 ) （ 1）緣起于 20 世紀 70 年代的公共政策學(xué)院，視其為政策分析的互補之物，成為這些學(xué)院教學(xué)課程的兩大方向 （ 2）主要教學(xué)研究對象是具有政策制定權(quán)的高層管理者，尤其是政治性任命官員（政務(wù)官），因此，十分重視公共管理的政治性 （ 3）重視非量化和實務(wù)的取向，采用個案研究方法來發(fā)展相關(guān)知識 （ 4）代表機構(gòu)：哈佛大學(xué)肯尼迪學(xué)院、密歇根大學(xué)公共政策研究所、柏克萊公共政策學(xué)院；代表組織：公共政策分析與管理學(xué)會；代表期刊：政策分析與管理期刊。 我們認為， 所謂“公共管理”，是指政府為代表的公共部門依法通過對社會公共事 務(wù)的管理，以保障和增進社會公共利益的職能活動。項目建設(shè)期 ，經(jīng)營期 25年，經(jīng)營期滿項目的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)將全部轉(zhuǎn)移給青島市政府。只具備非排他性和非競爭性兩個特點中的一個，另一個不具備或不完全具備，或者雖然兩個特點都不完全具備但卻具有較大的外部效應(yīng)的物品是準公共產(chǎn)品。 （三） 公共物品（ public goods） 薩繆爾森等著的《經(jīng)濟學(xué)》認為，與來自于純粹的私有物品的效益不同，來自 于公共產(chǎn)品的效益牽涉到對一個人以上的不可分割的外部消費效果。 當政府通過簽約外包、特許經(jīng)營、公私合作、私有化等形式提供公共物品和服務(wù)時，利益維度的公共性界定能夠?qū)⑦@些內(nèi)容納入自己的研究視野。 政府（ state） —— 政權(quán)的組織形式（政體）、政府的組織結(jié)構(gòu)、運作機制、行為方式等。 在英文中，“ administration”和“ management”都有“行政”、“執(zhí)行”、“管理”的意思，但從其詞源和經(jīng)常用法上比較，還是存在差異的，對此歐文休斯做了詳細的比較，得出的結(jié)論是， “ administration”本質(zhì)上是指執(zhí)行指令和服務(wù)，而“ management”則指實現(xiàn)結(jié)果以及管理者對實現(xiàn)結(jié)果所承擔的個人責任。 在英漢互譯中，存在一些困擾，這是多種原因造成。它適用于任何類型的組織，諸如工商企業(yè)、軍隊、學(xué)校、醫(yī)院、科研機構(gòu)及政府機關(guān)、教會等。 其實當時還有一個背景，這就是西方發(fā)達國家展開的如火如荼的新公共管理運動，以及一些學(xué)者所倡導(dǎo)的作為一種新范式的公共管理學(xué)的興起。③國家，社會，大眾，如公安（社會整體的治安），公眾，公民，公論（公眾的評論）。如新公共管理中的企業(yè)家政府、服務(wù)型政府、消費者主權(quán)與顧客導(dǎo)向、公民憲章運動等就是政府職能偏重管理和服務(wù)，弱化統(tǒng)治的例證。 利益 —— 好處（人們?yōu)榱松?、享受和發(fā)展所需要的資源和條件）；公共利益 —— 滿足社會大眾公共需要的資源、條件，這種資源和條件具有公有公用、共享共擔的特點。因而，一般由政府或其他公共部門提供，而私人物品的效用邊界清楚，市場是提供此類產(chǎn)品的最佳方式。一般來說，全國性的公共產(chǎn)品大多屬于純公共產(chǎn)品，而地方性公共產(chǎn)品則以準公共產(chǎn)品為主，有些實際上已屬于俱樂部產(chǎn)品。我認為公共利益和公共物品這兩個都可以作為公共管理學(xué)的邏輯起點，因為它們是抽象和具體的一體兩面，是公共管理學(xué)中更抽象、更一般、更簡單的思維規(guī)定 ，不以它們自己所處理論體系中的任何其他概念為中介，而公共事務(wù)的概念是建立在這兩個概念之上的，即生產(chǎn)和提供公共物品的活動，指涉及全體公眾整體的生活質(zhì)