【正文】 4 早在 20世紀(jì) 60年代末期，從尼克松政府開始，包括后來的卡特政府和里根政府，都企圖通過所謂的“新聯(lián)邦主義” (New Federalism)來改善政府的職能和效率，但都因改革的理念和手段局限于傳統(tǒng)的模式，以致成效不佳。⑦彈性薪酬。⑥由市場來檢測績效目標(biāo)。④將公共物品購買者的角色與供給者的角色分離開來，防止政府機(jī)構(gòu)利用自己的裁判員地位，為自己謀得額外的好處。以眾多的公共服務(wù)供給者取 代單一的壟斷供給者，通過納入私部門來形成競爭機(jī)制。民眾可以在市場機(jī)制下，選擇公共部門或私人部門來提供公共服務(wù)。到 1996年度，英國成立了 126個(gè)這樣的執(zhí)行局，將近 75％的公共服務(wù)由這些局承擔(dān)。這樣，部長們主要只關(guān)注預(yù)算總額和最終的結(jié)果，而各局在預(yù)算支出、人事及其他具體事務(wù)的管理上享有很大的自主權(quán)。更為引人注目的是，根據(jù)效率小組 1988年提出的報(bào)告《改善政府管理：下一步行動(dòng)》，英國政府開始將提供公共服務(wù)的職能從政府各部分離出來，成立專門的半自治性的“執(zhí)行局” (Executive Unit)來承擔(dān)這種職能。作為保守黨人的撒切爾執(zhí)政后，極力主張新右派的政治理念：強(qiáng)調(diào)個(gè)人權(quán)利和選擇的價(jià)值，鼓吹建立新自由主義的政體，力主“小而美的政府” (Minimal State)。 一、主要工業(yè)化國家的新公共管理實(shí)踐 (一 )英國新右派的政府改革 以 1979 年英國首相瑪格麗特178。它使得公共管理研究發(fā)展到一個(gè)新的階段，即新公共管理階段。新公共管理的核心思想是：把私人部門的管理手段和市場激勵(lì)結(jié)構(gòu)引入公共部門和公共服務(wù)之中，其目標(biāo)不 只是在公共行政內(nèi)部作技術(shù)上的專業(yè)化努力，也不只是對公共部門進(jìn)行改革，而主要是讓公共部門從轉(zhuǎn)換機(jī)制人手，從根本上改變政府與社會(huì)的關(guān)系，最終以新的公共管理模式取代傳統(tǒng)的官僚制模式。例如，經(jīng)合組織在 1999 年度公共管理發(fā)展報(bào)告《轉(zhuǎn)變中的治理》中，把新公共管理的特征歸納為八個(gè)方面：①轉(zhuǎn)移權(quán)威，提供靈活性；②保證績效、控制和責(zé)任制；③發(fā)展競爭和選擇；④提供靈活性；⑤改善人力資源管理；⑥優(yōu)化信息技術(shù)；⑦改善管制質(zhì)量；⑧加強(qiáng)中央指導(dǎo)職能。 。 ，重視 4E，即經(jīng)濟(jì)（ Economy）、效率（ Efficiency）、效能（ Effectiveness）、公平（ Equality）。 ，強(qiáng)調(diào)以最高管理者的戰(zhàn)略設(shè)計(jì)、政策設(shè)計(jì)為核心。 三、公共管理學(xué)的特點(diǎn) （參見教材 1112頁） 。 （ 3）研究方法 前者側(cè)重量化方法，長于從不同的學(xué)術(shù)領(lǐng)域中吸取有用的理論、技術(shù)和方法，比較重視學(xué)術(shù)的研究與理論的建構(gòu)；后者側(cè)重案例研究方法，長于個(gè)案的處理 與分析。 (Business Approach，簡稱 B途徑 ) B途徑的公共管理主張師法企業(yè)， B途徑的公共管理的特征是： 第一，偏愛企業(yè)管理的原則； 第二，對公、私部門的差異不作嚴(yán)格區(qū)分； 第三，重視策略與組織間的管理，是過程取向的，因而非常強(qiáng)調(diào)組織設(shè)計(jì)、人事與預(yù)算等問題； 第四，在研究方法上偏愛 諸如實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì)之類的量化方法 B途徑的比較 （ 1）與傳統(tǒng)公共行政的關(guān)系： 前者企圖與公共行政合流，認(rèn)同 “ 公共行政即管理學(xué) ” ；后者企圖擺脫公共行政，形成一個(gè)獨(dú)立的管理領(lǐng)域。 第二節(jié) 公共管 理學(xué)的發(fā)展與研究途徑 （參見教材 512頁） 一、公共管理學(xué)的發(fā)展 （一）公共管理學(xué)發(fā)展的學(xué)科背景 （ 1900— 1926） 1926年懷特《公共行政研究導(dǎo)論》（第一本教科書） （ 1927— 1937） 1927年魏洛比《公共行政原則》（第二本教科書） ； 1938年巴納德《經(jīng)理人員的職能》 ； 1947年西蒙《行 12 政行為：對行政組織中決策過程的研究》 。出現(xiàn)這種情況，既與這門學(xué)科綜合性較強(qiáng)有關(guān)，也與這門學(xué)科產(chǎn)生的時(shí)間短有關(guān)。 公共管理學(xué)作為一個(gè)學(xué)科，則是研究公共管理實(shí)踐活動(dòng)及其規(guī)律的。當(dāng)然還有其他的不同，如手段和方法的不同、理論依據(jù)的不同、價(jià)值取向的不同等。在主體上，前者只是政府（行政機(jī)關(guān)）；后者還包括其他公共部門，這指的是非盈利組織和公共企業(yè)。簡單地給公共管理下定義，就是以政府為核心的公共部門處理公共事務(wù)、提供公共物品和服務(wù)的活動(dòng)。 關(guān)于公共管理活動(dòng)的具體類型，我們比較傾向于“三分法”：①公共政策，即政府制定公共政策的活動(dòng)；②政府管理，即政府處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動(dòng)，包括行政機(jī)關(guān)、立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，以及軍隊(duì)、警察等國家機(jī)器的各個(gè)部門的管理；③非政府組織管理，即除政府以外的公共部門處理公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的活動(dòng)。簡言之，就是以政府為核心的公共部門處理公共事務(wù)、提供公共物品和服務(wù)的活動(dòng)。這種現(xiàn)象，一方面說明人們對什么是公共管理尚未形成共識，另一方面也反映出人們對公共管理及其改進(jìn)的關(guān)注。公共管理學(xué)亦屬于一類特定領(lǐng)域的管理學(xué)，它所研究的是公共領(lǐng)域管理的特殊規(guī)律和過程。 11 現(xiàn)代管理科學(xué)已經(jīng)形成為一個(gè)龐大的學(xué)科體系，除了專門研究現(xiàn)代管理的一般規(guī)律的現(xiàn)代管理學(xué)之外，更有眾多專門研究各個(gè)特定領(lǐng)域中管理特殊規(guī)律的學(xué)科，它們都有各自確定的管理主體和 管理客體，例如，工商管理、工程管理等。我認(rèn)為公共利益和公共物品這兩個(gè)都可以作為公共管理學(xué)的邏輯起點(diǎn)，因?yàn)樗鼈兪浅橄蠛途唧w的一體兩面，是公共管理學(xué)中更抽象、更一般、更簡單的思維規(guī)定 ，不以它們自己所處理論體系中的任何其他概念為中介，而公共事務(wù)的概念是建立在這兩個(gè)概念之上的，即生產(chǎn)和提供公共物品的活動(dòng)，指涉及全體公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動(dòng)。 概念辨析：公共事務(wù)、公共事業(yè)、公用事業(yè) （課外思考） 與公共性相關(guān)的三個(gè)概念（公共利益、公共物品、公共事務(wù)）在學(xué)術(shù)界被認(rèn)為是公共管理學(xué)的邏輯起點(diǎn)，也就是說公共管理學(xué)中的其他概念以及整個(gè)框架體系都源于這三個(gè)概念。第三，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，公共管理更強(qiáng)調(diào)公共部門的重點(diǎn)不是直接提供公共產(chǎn)品，而是如何為保證公共產(chǎn)品的有效供給營造環(huán)境。第二，在不同社會(huì)中，由 于受社會(huì)制度和社會(huì)發(fā)展程度的影響和制約，公共產(chǎn)品的范圍存在著客觀的差別。 億中 30 多億由中標(biāo)的山東省高速公路集團(tuán)有限公司獨(dú)家出資， 60億元由銀行提供貸款。 （一般不超過 8年） 可適用特許經(jīng)營的公共物品： （ 1）城市道路（橋梁）建設(shè)與經(jīng)營權(quán) —— 建設(shè)部門 （ 2）內(nèi)河航運(yùn)經(jīng)營權(quán)、 客運(yùn)出租汽車運(yùn)營權(quán)、公共汽車線路運(yùn)營權(quán)、市域內(nèi)公路客運(yùn)線路運(yùn)營權(quán)、公路（橋梁）建設(shè)與經(jīng)營權(quán)、城市軌道交通運(yùn)營權(quán) —— 交通部門 （ 3）管道燃?xì)夤?yīng)、加氣站的經(jīng)營權(quán) —— 能源部門 （ 4）生活垃圾、餐廚垃圾、糞便（渣）、建筑垃圾和特種垃圾經(jīng)營權(quán)，戶外廣告載體使用權(quán) —— 城市管理部門 （ 5）旅游資源經(jīng)營權(quán) —— 旅游管理部門等 （ 6）城市公園等公共設(shè)施的建設(shè)與經(jīng)營權(quán) —— 林業(yè)和園林管理部門 （ 7）城市道路、橋梁、隧道、休閑廣場等公共設(shè)施冠名權(quán) —— 民政部門和建設(shè)部門 （ 8）貨運(yùn)汽車城市道路使用權(quán) —— 公安交通管理部門 （ 9）城市自來水生產(chǎn)和供應(yīng)、污水處理的經(jīng)營權(quán) —— 水務(wù)部門 實(shí)例：青島海灣大橋 青島海灣大橋項(xiàng)目計(jì)劃總投資為 ，項(xiàng)目實(shí)施采用特許經(jīng)營方式。 一般情況下，涉及國計(jì)民生、國家安全、公民基本權(quán)利與利益的純公共物品可由政府予以提供；而各種不同性質(zhì)的準(zhǔn)公共物品可通過多種組織形式 ,利用市場的資源配置優(yōu)勢和私營部門的經(jīng)營與技術(shù)優(yōu)勢 ,來有效地予以生產(chǎn)。 20世紀(jì) 60年代末 70年代初，新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)思潮興起，它懷疑政府作為公共產(chǎn)品唯一供給者的合理性。一般來說，全國性的公共產(chǎn)品大多屬于純公共產(chǎn)品，而地方性公共產(chǎn)品則以準(zhǔn)公共產(chǎn)品為主，有些實(shí)際上已屬于俱樂部產(chǎn)品。全國性公共產(chǎn)品是指全國范圍內(nèi)居民都受益并由國家或中央政府提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)，如國防、外交、全國性立法、國家行政事務(wù)管理 等。有形的公共產(chǎn)品是指看得見、摸得著的公共產(chǎn)品，如公共設(shè)施；無形的公共產(chǎn)品主要是指政府所提供的法律、政策和制度一類的服務(wù)。 準(zhǔn)公共物品一般有個(gè)擁擠點(diǎn)，在擁擠點(diǎn)之下，每增加一個(gè)使用者不會(huì)引起公共物品供給成本的增加或消費(fèi)效應(yīng)的減少，也 即是具有消費(fèi)的非競爭性，但在擁擠點(diǎn)之上，每增加一個(gè)使用者就會(huì)引起公共物品供給成本的大幅增加或消費(fèi)效應(yīng)的大幅減少，也就是具有競爭性。準(zhǔn)公共物品是介于純公共物品和私人物品之間的公共物品，道路、能源、交通、通信、城市公共服務(wù)、教育、廣播電視、社會(huì)保障等都是準(zhǔn)公共物品。 ④ 俱樂部物品和共有物品又稱為準(zhǔn)公共物品。 ② 俱樂部物品指在技術(shù)上或成本上可以實(shí)現(xiàn)排他的物品，如電信、電力、有線電視、自來水、管道、煤氣以及基礎(chǔ)教育、公共圖書館、公園等。 （ 1） 公共產(chǎn)品可以從不同的角度來加以劃分，按照公共產(chǎn)品是否同時(shí)具有非排他性和非競爭性，將公共產(chǎn)品區(qū)分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品（共有物品和俱樂部物品）、私人物品。因而，一般由政府或其他公共部門提供，而私人物品的效用邊界清楚，市場是提供此類產(chǎn)品的最佳方式。 與公共產(chǎn)品相對應(yīng)是的私人物品 (private goods)，即具有消費(fèi)上的競爭性和排他性等特征的物品。非競爭性是指一個(gè)使用者對該物品的消費(fèi)并不減少對其他使用者的供應(yīng)，非排他性是指使用者不能被排除在對該物品的消費(fèi)之外，這些特征使得對公共產(chǎn)品的消費(fèi)進(jìn)行收費(fèi)是不可能的，因而私人提供者就沒有提供這種產(chǎn)品的積極性。 斯蒂格利茨的《經(jīng)濟(jì)學(xué)》認(rèn)為，公共產(chǎn)品是這樣一種物品，在增加一個(gè)人對它分享時(shí)，并不導(dǎo)致成本的增長 (它們的消費(fèi)是非競爭性的 )，而排除任何個(gè)人對它的分享都要花費(fèi)巨大成本 (它們是非排他性的 )。相比之下，如果一種產(chǎn)品能夠加以分割，因而每一部分能夠分別按競爭價(jià)格賣給不同的個(gè)人，而且對其他人沒有產(chǎn)生外部效果的話，那么，這種物品就是私人物品。由于公共利益的層次性，在現(xiàn)實(shí)中不同層次的公共利益之間可能會(huì)產(chǎn)生沖突，典型的表現(xiàn)是以中央政府為代表的國家公共利益和以地方政府為代表的地方公共利益之間的矛盾。（王浦劬主編《政治學(xué)基礎(chǔ)》） 社會(huì)利益 —— 社會(huì)利益包括：具有社會(huì)分享性的公共利益，具有組織共享性的的共同利益，具有私人獨(dú)享性的個(gè)人利益。 共同利益 —— 共同利益是人們結(jié)成群體后形成的利益，即群體利益，它是利益關(guān)系中的第三種利益。 利益 —— 好處（人們?yōu)榱松?、享受和發(fā)展所需要的資源和條件）；公共利益 —— 滿足社會(huì)大眾公共需要的資源、條件，這種資源和條件具有公有公用、共享共擔(dān)的特點(diǎn)。 1936年公共行政學(xué)家赫林在其名著《公共行政與公共利益》中寫道：公共利益這個(gè) 概念對官僚體系而言， 8 正如程序正義對司法體系而言，有著相同的重要性。 （二） 公共利益 公共利益在公共行政和公共管理有著至關(guān)重要的地位和作用。公民個(gè)人、立法議員、利益集團(tuán)、其他組織以及許多其他團(tuán)體更多地卷入公共組織而不是私人組織。但是公共利益的概念很抽象，而且不同的人在公共利益的認(rèn)定上難以達(dá)成共識。這種研究途徑不僅包括政府機(jī)構(gòu)及其行動(dòng)，而且還包括其他許多制度、技術(shù)及其相互關(guān)系。這使得從行為者維度看公共性有些片面。亨利認(rèn)為可以從下列三個(gè)方面來理解公共性： （ 1）公共性的制度性界定 —— 行為者維度 由賦稅支持的機(jī)構(gòu)，主要指由立法、行政、司法機(jī)關(guān)所構(gòu)成的廣義政府代表了公共性。如新公共管理中的企業(yè)家政府、服務(wù)型政府、消費(fèi)者主權(quán)與顧客導(dǎo)向、公民憲章運(yùn)動(dòng)等就是政府職能偏重管理和服務(wù)，弱化統(tǒng)治的例證。 —— 同上，第 373頁 ② 福利國家 —— 從搖籃到墳?zāi)梗ㄒ率匙⌒?、生老病死等? 總起來說，政府職能可分為政治統(tǒng)治職能、經(jīng)濟(jì)管理職能、社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。斯密著，郭大力、王亞南譯，《國民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究》，商務(wù)印 書館 1972年版，第 254頁。 ① 守夜人政府 —— 國防、外交、軍隊(duì)、警察、司法、一些必要的公共工程 在《國富論》里，斯密曾經(jīng)分章分節(jié)，詳細(xì)討論了政府如何以守夜為天職。 (2)可以按照在某種社會(huì)中人們認(rèn)為有哪些公共職能或公共活動(dòng)的認(rèn)識簡單地從經(jīng)驗(yàn)方面給“公共”下定義，但由于人們認(rèn)識的不同，很難有統(tǒng)一的規(guī)定。沃爾多認(rèn)為可以從三個(gè)方面來理解“公共”的含義： (1)可以根據(jù)政府（ state）與國家 (country)之類的詞給“公共”下定義： 7 國家 (country)—— 主權(quán)、國土（地域和空間，陸、海、空）、資源（山川、河流、湖泊、礦產(chǎn)、動(dòng)植物、人文景觀等）、人民、文化信仰、價(jià)值觀念、風(fēng)俗習(xí) 慣等。 178。②相同，一樣，如共性，共同，同甘共苦。③國家，社會(huì)，大眾，如公安（社會(huì)整體的治安），公眾，公民，公論（公眾的評論）。 第一章 公共管理學(xué)緒論 第一節(jié) 公共管理（學(xué)）的涵義 一、公共管理的含義 （一）公共（公共性） “公”與“共” 公 : ①正直無私，為大家利益，如公正，公心，大公無私。 有的公共管理學(xué)教材避開了這些爭論，對公共管理學(xué)的學(xué)科定位不做定論，而是著重介紹公共管理學(xué)不同于傳統(tǒng)公共行政學(xué)的地方，如戰(zhàn)略管理、公共政策、績效評估，以及政府的角色、非營利組織、公共企業(yè)、公共物品和服 務(wù)、靈活的用人機(jī)制等傳統(tǒng)公共行政學(xué)沒有的內(nèi)容。 對于第一個(gè)問題，有些學(xué)者認(rèn)為，公共行政的范圍更大些，如奧特 ()、海德 (Albert Chyde)和沙夫里茨 (Jay ) 認(rèn)為公共管理是更廣泛的公共行政領(lǐng)域的一個(gè)主要部分，是公共行政學(xué)中一個(gè)涉及技術(shù)和方法的子領(lǐng)域，關(guān)注的是效率、責(zé)任制、目標(biāo)的獲取以及大量的其他管理方法和技術(shù)問題；有些學(xué)者認(rèn)為公共管理的范圍更大些，如我國 的博士、碩士學(xué)位和培養(yǎng)研究生的學(xué)科、專業(yè)目錄體現(xiàn)的那樣 ，公共行政是公共管理下設(shè)的一個(gè)二級學(xué)科?！?public administration