【正文】 來履行，即公共管理社會化或政府的非管理化。政府應(yīng)將完全由 自己來承擔(dān)的制定公共政策或掌舵的職能放在中心位置，而將管理或“劃槳”的職能由準(zhǔn)自治或半自治的公共機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，特別是那些商業(yè)性公共服務(wù)，則完全可以通過私有化、企業(yè)化的途徑來提供。政府不再是高高在上、自我服務(wù)的官僚機(jī)構(gòu)，政府公務(wù)人員應(yīng)該是負(fù)有責(zé)任的“公共企業(yè)經(jīng)理和管理人員”，社會公眾是向政府提供稅收的納稅人和享受政府服務(wù)的“顧客”或“客戶”，政府服務(wù)應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，應(yīng)增強(qiáng)對社會公眾需要的響應(yīng)力。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào) 政治與行政的分離，強(qiáng)調(diào)文官 (包括高級文官 )保持政治中立和匿名原則。正是借助于管理主義理念和做法，新公共管理引進(jìn)了市場機(jī)制和競爭功能，采用了私人部門形態(tài)的管理技術(shù)，強(qiáng)化了公共部門的服務(wù)與顧客導(dǎo)向，從而打破了傳統(tǒng)公共行政遭遇的困境和僵局，為公共領(lǐng)域的管理格局開辟出了一番新天地。例如，大企業(yè)產(chǎn)生后，其興衰榮枯便與成千上萬企業(yè)員工的生計聯(lián)系在一起，從而染上了公共色彩；許多公共組織在民營化的浪潮中已轉(zhuǎn)為民營組織，非營 利組織也在蓬勃發(fā)展。對此，有學(xué)者提出了深入的批評，認(rèn)為由于市場也存在缺陷，公共部門管理中具有不可競爭的方面，以及公共部門市場化會帶來嚴(yán)重的負(fù)面問題，因此對市場過分依賴是不恰當(dāng)?shù)?。在現(xiàn)階段，緊密跟蹤國外尤其是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家的公共管理及其政府改革實踐的新趨勢，分析西方新公共管理運(yùn)動的經(jīng)驗教訓(xùn)，借鑒其理論、方法及模式中的合理因素，是很有必要的。 非公共組織一般不以公共利益為目標(biāo)，它們所追求的和維護(hù)的是組織成員的私人利益。 （三）主要結(jié)構(gòu)形式 （知識回顧，參見《管理學(xué)原理》相關(guān)知識） 制 第二節(jié) 公共組織的類型與作用 一、公共組織的基本類型 （一）政府組織 政府組織有廣義和狹義之分。 ⑴正式組織性 —— 必須正式設(shè)立，并達(dá)到一定規(guī)模，一般應(yīng)具有法人資格，而且要具有事務(wù)所、代表者，組織能夠持續(xù)運(yùn)作。非營利組織的最大特點是：非強(qiáng)制性和服務(wù)性（與政府相比）；非營利性（與市場中的企業(yè)相比）。 依據(jù)聯(lián)合國國民經(jīng)濟(jì)核算體系的標(biāo)準(zhǔn)，如果一個組織的一半以上的收入來自以市場價格銷售的收入，就是營利性組織；如果一個組織的資金主要依靠政府的資助則是政府部門 ；如果一個組織一半以上的收入不是來自以市場價格出售的商品和服務(wù)，而是來自其成員繳納的會費(fèi)和支持者的捐贈則是非營利組織。 （顧客部門化、服務(wù)部門化） 指按照公共組織服務(wù)的人群、財物為對象進(jìn)行的部門設(shè)置。公共組織是指不以盈利為目的，以追求公共利益為價值取向，以管理公共事務(wù)、提供公共服務(wù)、協(xié)調(diào)公共利益關(guān)系、維持公共秩序為基本職能的組織，它一般擁有公權(quán)力或經(jīng)過公共權(quán)力的授權(quán)，負(fù)有公共責(zé)任。對它盡管可以 提出多種批評，它所給出的解題之道也存在這樣或那樣的局限，但它對于我國的公共管理理論和實踐所具有的借鑒作用是不言而喻的。在市場基本教義看來，市場是最有效率的制度，而政府由于官員容易專注于追求私利，加上缺乏來自民眾的監(jiān)督和市場的制衡，往往效率低下。但對“第三條路”是否走得通、走得好，有些學(xué)者提出了質(zhì)疑。如果公共管理學(xué)科一旦脫離了“公共性”這一最重要的正當(dāng)性基礎(chǔ)，就不再是公共管理，而變得與 一般管理并無二致。 5．放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，實施嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制 新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)、輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，實行嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制，即確定組織、個人的具體目標(biāo)，并根據(jù)績效目標(biāo)對完成情況進(jìn)行測量和評估，從而產(chǎn)生了所謂的“ 3E”，即經(jīng)濟(jì) (Economy)、效率 (Efficiency)和效能 (Effectiveness)三大變量。與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴(kuò)展政府干預(yù)、擴(kuò)大 公共部門的規(guī)模不同，新公共管理主張對某些公共部門實行私有化，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給，即通過擴(kuò)大對私人市場的利用，替代政府公共部門。新公共管理認(rèn)為，公共組織可以分為四種類型，即政策組織、規(guī)制組織、服務(wù)提供組織和服從型組織。 3．新公共管理反映了政府職能定位發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的趨勢 政府與市場關(guān)系新格局的形成，關(guān)鍵是由政府職能定位的根本性轉(zhuǎn)變引起的。 2．新公共管理體現(xiàn)了國家與社會，政府與市場關(guān)系的新格局 自從工業(yè)革命以來，國家的地位事實上一直在上升。結(jié)果，政府形象受損，以致于出現(xiàn)了普遍存在的政府信任危機(jī) 。 3．強(qiáng)化信息技術(shù)運(yùn)用的實踐變成了一場重塑政府運(yùn)動 20世紀(jì) 80年代強(qiáng)調(diào)采用信息技術(shù) ， 90年代開始強(qiáng)調(diào)利用信息技術(shù)來改革原有的工作程序、組織等結(jié)構(gòu)方面的問題。 (2)為改革政府的傳統(tǒng)官僚行政理念，政府部門引入了市場理念和私營部門的管理技能。⑧治理結(jié)構(gòu)應(yīng)趨向于降低代理成本和交易成本。兩國的改革幾乎涉及所有公共部門以及公共部門的組織、過程、角色和文化等方面，改革的具體措施包括結(jié)構(gòu) 變革、分權(quán)化、商業(yè)化、公司化、私有化等。②鼓勵民間部門參與公共物品的生產(chǎn)，吸引并授權(quán)公民團(tuán)體直接參與者公共方案的設(shè)計，并強(qiáng)調(diào)決策過程的分權(quán)化。 克林頓在 1993 年 3 月成立了“全國績效檢評委員會” (National Performance Review， NPR)，任命副總統(tǒng)戈爾主持該委員會，全面推進(jìn)政府改革計劃。④將公共物品購買者的角色與供給者的角色分離開來，防止政府機(jī)構(gòu)利用自己的裁判員地位，為自己謀得額外的好處。這樣，部長們主要只關(guān)注預(yù)算總額和最終的結(jié)果，而各局在預(yù)算支出、人事及其他具體事務(wù)的管理上享有很大的自主權(quán)。它使得公共管理研究發(fā)展到一個新的階段，即新公共管理階段。 ，重視 4E，即經(jīng)濟(jì)（ Economy）、效率（ Efficiency）、效能（ Effectiveness）、公平（ Equality）。 (Business Approach，簡稱 B途徑 ) B途徑的公共管理主張師法企業(yè)， B途徑的公共管理的特征是： 第一，偏愛企業(yè)管理的原則； 第二，對公、私部門的差異不作嚴(yán)格區(qū)分； 第三，重視策略與組織間的管理，是過程取向的，因而非常強(qiáng)調(diào)組織設(shè)計、人事與預(yù)算等問題； 第四，在研究方法上偏愛 諸如實驗設(shè)計之類的量化方法 B途徑的比較 （ 1）與傳統(tǒng)公共行政的關(guān)系： 前者企圖與公共行政合流，認(rèn)同 “ 公共行政即管理學(xué) ” ；后者企圖擺脫公共行政，形成一個獨立的管理領(lǐng)域。當(dāng)然還有其他的不同，如手段和方法的不同、理論依據(jù)的不同、價值取向的不同等。簡言之，就是以政府為核心的公共部門處理公共事務(wù)、提供公共物品和服務(wù)的活動。我認(rèn)為公共利益和公共物品這兩個都可以作為公共管理學(xué)的邏輯起點，因為它們是抽象和具體的一體兩面，是公共管理學(xué)中更抽象、更一般、更簡單的思維規(guī)定 ，不以它們自己所處理論體系中的任何其他概念為中介，而公共事務(wù)的概念是建立在這兩個概念之上的，即生產(chǎn)和提供公共物品的活動，指涉及全體公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動。 億中 30 多億由中標(biāo)的山東省高速公路集團(tuán)有限公司獨家出資， 60億元由銀行提供貸款。一般來說，全國性的公共產(chǎn)品大多屬于純公共產(chǎn)品，而地方性公共產(chǎn)品則以準(zhǔn)公共產(chǎn)品為主，有些實際上已屬于俱樂部產(chǎn)品。準(zhǔn)公共物品是介于純公共物品和私人物品之間的公共物品，道路、能源、交通、通信、城市公共服務(wù)、教育、廣播電視、社會保障等都是準(zhǔn)公共物品。因而，一般由政府或其他公共部門提供，而私人物品的效用邊界清楚，市場是提供此類產(chǎn)品的最佳方式。相比之下，如果一種產(chǎn)品能夠加以分割，因而每一部分能夠分別按競爭價格賣給不同的個人，而且對其他人沒有產(chǎn)生外部效果的話，那么，這種物品就是私人物品。 利益 —— 好處（人們?yōu)榱松?、享受和發(fā)展所需要的資源和條件）；公共利益 —— 滿足社會大眾公共需要的資源、條件，這種資源和條件具有公有公用、共享共擔(dān)的特點。但是公共利益的概念很抽象，而且不同的人在公共利益的認(rèn)定上難以達(dá)成共識。如新公共管理中的企業(yè)家政府、服務(wù)型政府、消費(fèi)者主權(quán)與顧客導(dǎo)向、公民憲章運(yùn)動等就是政府職能偏重管理和服務(wù)，弱化統(tǒng)治的例證。 (2)可以按照在某種社會中人們認(rèn)為有哪些公共職能或公共活動的認(rèn)識簡單地從經(jīng)驗方面給“公共”下定義，但由于人們認(rèn)識的不同，很難有統(tǒng)一的規(guī)定。③國家，社會，大眾，如公安（社會整體的治安），公眾，公民，公論（公眾的評論）。“ public administration”是一種為公眾服務(wù)的活動，公務(wù)員執(zhí)行他人制定的政策，它注重的是程序、將政策轉(zhuǎn)化為行動以及內(nèi)部管理，而“ Public Management”涉及的內(nèi)容更廣泛，除了公共行政所包含的內(nèi)容外，它還指以效率最大化的方式實現(xiàn)目標(biāo)以及對結(jié)果負(fù)責(zé)。 其實當(dāng)時還有一個背景，這就是西方發(fā)達(dá)國家展開的如火如荼的新公共管理運(yùn)動，以及一些學(xué)者所倡導(dǎo)的作為一種新范式的公共管理學(xué)的興起。英文中的“ public administration”規(guī)范的譯法是“公共行政”，但上世紀(jì) 80年代初恢復(fù)高校的行政管理學(xué)科設(shè)置和專業(yè)招生以及教學(xué)科研活動時，有些學(xué)者為了淡化公共行政的政治色彩，而強(qiáng)化公共行政的管理色彩，采用了“行政管理”的譯法。它適用于任何類型的組織，諸如工商企業(yè)、軍隊、學(xué)校、醫(yī)院、科研機(jī)構(gòu)及政府機(jī)關(guān)、教會等。 狹義的管理學(xué)（也稱一般管理學(xué)）是指以一般組織為對象，研究管理的一般原理、原則和方法等，通常稱為管理學(xué)原理或管理學(xué)基礎(chǔ)。 在英漢互譯中，存在一些困擾，這是多種原因造成。為了與常規(guī)的 行政管理 碩士學(xué)位相區(qū)別，在進(jìn)行設(shè)計時有意把專業(yè)學(xué)位叫作 “ 公共管理碩士 ” ，簡稱 MPA（ Master of Public Administration） 。 在英文中，“ administration”和“ management”都有“行政”、“執(zhí)行”、“管理”的意思，但從其詞源和經(jīng)常用法上比較，還是存在差異的，對此歐文休斯做了詳細(xì)的比較，得出的結(jié)論是， “ administration”本質(zhì)上是指執(zhí)行指令和服務(wù)，而“ management”則指實現(xiàn)結(jié)果以及管理者對實現(xiàn)結(jié)果所承擔(dān)的個人責(zé)任。②共同的，大家承認(rèn)的，如公理，公式，公海。 政府（ state） —— 政權(quán)的組織形式（政體）、政府的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)作機(jī)制、行為方式等。傳統(tǒng)政府職能多側(cè)重政治統(tǒng)治職能，現(xiàn)代 政府職能多側(cè)重經(jīng)濟(jì)管理、社會管理和公共服務(wù)職能，弱化政治統(tǒng)治色彩。 當(dāng)政府通過簽約外包、特許經(jīng)營、公私合作、私有化等形式提供公共物品和服務(wù)時，利益維度的公共性界定能夠?qū)⑦@些內(nèi)容納入自己的研究視野。 《馬恩選集》：政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去。 （三） 公共物品（ public goods） 薩繆爾森等著的《經(jīng)濟(jì)學(xué)》認(rèn)為，與來自于純粹的私有物品的效益不同，來自 于公共產(chǎn)品的效益牽涉到對一個人以上的不可分割的外部消費(fèi)效果。公共產(chǎn)品的上述特征以及其規(guī)模效益大、初始 投資量大的特點，使得私人企業(yè)或市場不愿意提供、難以提供或雖提供卻難以做到有效益。只具備非排他性和非競爭性兩個特點中的一個，另一個不具備或不完全具備，或者雖然兩個特點都不完全具備但卻具有較大的外部效應(yīng)的物品是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。地方性公共產(chǎn)品是指一定地區(qū)或社區(qū)居民受益、由地方政府或地方性公共組織提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)，如地方性行政管理、地方性行政法規(guī)、城市基礎(chǔ)設(shè)施、地方政策等。項目建設(shè)期 ，經(jīng)營期 25年，經(jīng)營期滿項目的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)將全部轉(zhuǎn)移給青島市政府。邏輯起點應(yīng)是一個，為什么說是這三個呢，主要是因為不同的學(xué)者看法不同，有人持公共利益說，有人持公共物品說，有人持公共事務(wù)說，都有各自的道理。 我們認(rèn)為， 所謂“公共管理”，是指政府為代表的公共部門依法通過對社會公共事 務(wù)的管理，以保障和增進(jìn)社會公共利益的職能活動。在對象上，前者包括國家事務(wù)、社會事務(wù)和自身內(nèi)部事務(wù)，而后者則偏重社會公共事務(wù)。 （ 1950— 1970） （ 1956— 1970） （ 1970— ） （二）公 共管理學(xué)發(fā)展的時代背景 二、公共管理學(xué)的研究途徑 (Public Policy Approach，簡稱 P途徑 ) （ 1）緣起于 20 世紀(jì) 70 年代的公共政策學(xué)院，視其為政策分析的互補(bǔ)之物，成為這些學(xué)院教學(xué)課程的兩大方向 （ 2）主要教學(xué)研究對象是具有政策制定權(quán)的高層管理者，尤其是政治性任命官員（政務(wù)官），因此，十分重視公共管理的政治性 （ 3）重視非量化和實務(wù)的取向，采用個案研究方法來發(fā)展相關(guān)知識 （ 4）代表機(jī)構(gòu)：哈佛大學(xué)肯尼迪學(xué)院、密歇根大學(xué)公共政策研究所、柏克萊公共政策學(xué)院；代表組織：公共政策分析與管理學(xué)會；代表期刊：政策分析與管理期刊。 “ 政府管理 ” ，而意味著一種新治理。 從 20世紀(jì) 80年代開始，以新公共管理為旗幟，西方一些主要國家先后進(jìn)行了大刀闊斧的行政改革，這次改革的時間跨度之長、力度之大，都是歷次行政改革所不能比擬的。部長同執(zhí)行局在談判的基礎(chǔ)上就該局要完成的任務(wù)及其在 具體運(yùn)行方面的靈活度達(dá)成協(xié)議。③擴(kuò)大個人及私部門的活動范圍，使個人更能夠自力更生，自愿性團(tuán)體可以扮演更積極的角色；增加私部門提供公共服務(wù)的機(jī)會，政府機(jī)構(gòu)則將注意力放在原先被視為不必要，但卻是民眾真正需要的服務(wù)上。到 20世紀(jì) 90 年代克林頓政府時期，情況才出現(xiàn)了重大的轉(zhuǎn)機(jī)，政府改革也顯露出系統(tǒng)性。 具體說，這個新典范具有如下特征：①強(qiáng)調(diào)與非營利組織建立聯(lián)盟關(guān)系，采取與公、私部門合作生產(chǎn)的方式來提供公共服務(wù)，以取代過去那種僵化的公共服務(wù)體系。盡管兩國改革的總體框架、制度設(shè)計、改革進(jìn)程和管理實踐等方面還存在差別 (例如，新西蘭的改革先有總體框架，而澳大利亞是在改革進(jìn)程中逐步形成總體框架 )，但是，這兩個國家與其他經(jīng)合組織成員國相比，則更多、更明確地采