【正文】 非營利組織的涵義 —— 以增進(jìn)社會公共利益為組織目標(biāo)，且是非官方的，即本身并不具有行政權(quán)力的公共組織。 ⑵非政府性 —— 在體制方面是從政府中脫離出來的組織，政府官員不能左右其理事會，組織的本質(zhì)是民間性團(tuán)體而不是官方機(jī)構(gòu)。 （二）非營利組織 美國稅法規(guī)定，免稅組織（非營利組織）必須符合三個條件： （ 1）該機(jī)構(gòu)的運(yùn)作目標(biāo)完全是為了從事慈善性、教育性、宗教性和科學(xué)性的事業(yè)，或者是為了達(dá)到該稅法明文規(guī)定的其他目的； （ 2）該機(jī)構(gòu)的凈收入不能用于使私人受惠； （ 3）該機(jī)構(gòu)從事的主要活動不是為了影響立法，也不干預(yù)公開選舉。廣義的政府組織 —— 包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)。 （流 程部門化） 20 指按照公共管理過程中的程序不同來分別設(shè)置公共組織部門，如咨詢部門（政策研究室）、決策部門（政府首腦機(jī)關(guān)）、執(zhí)行部門（一般業(yè)務(wù)部門）、信息部門（統(tǒng)計部門）、監(jiān)督部門（監(jiān)察部門）。典型的非公共組織 是企業(yè)。（教材 130頁） （二）公共組織的涵義 根據(jù)組織所追求目標(biāo)的不同，可以把組織劃分為公共組織和非公共組織。具體來說，新公共管理為我們提供了四方面的啟示： (1)必須加大政府體制創(chuàng)新的力度，切實轉(zhuǎn)變政府職能，盡快改變 政府壟斷公共物品的供給 (或公共物品基本上由政府提供 )的局面； (2)充分認(rèn)識市場機(jī)制是改善政府績效的一個有效手段，引入競爭機(jī)制，用市場的力量改造政府，提高政府的工作效率； (3)必須增強(qiáng)政府公務(wù)員的管理和服務(wù)意識，重塑政府與社會的關(guān)系； (4)注意研究借鑒當(dāng)代工商管理 (企業(yè)管理 )領(lǐng)域發(fā)展起來的管理經(jīng)驗、原則、方法和技術(shù)，實現(xiàn)由傳統(tǒng)行政管理模式向當(dāng)代新公共管理模式的轉(zhuǎn)變?！? (四 )新公共管理的借鑒意義 新公共管理作為一種理論思潮和實踐模式，既是四方特定的社會，政治、經(jīng)濟(jì)條件下的產(chǎn)物，又在一定程度上凸現(xiàn)出公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢。金融大亨索羅斯 (GeeSoros)在1998 年所寫的《全球資本主義的危機(jī)》一書中也指出：“市場基本教義錯誤解釋市場運(yùn)作方式，讓市場扮演一個過度重要的角色，無意 中對開放社會構(gòu)成危險”，“對政治的不滿促進(jìn)了市場基本教義，而市場基本教義的抬頭又回過來使政治失靈。這 — 管理模式事實上是 1980年英國的撒切爾夫人和美國的里根執(zhí)政后，“市場基本教義” (MarketFundamentalism)大行其道的一種反映。這些都使得公、私之間的區(qū)別漸漸在模糊。另一個辦法是讓公共管理走“第三條路”，即在決 18 策層面上堅持公共性，而在執(zhí)行層面上采取管理主義。從這個角度看，沒有管理主義就沒有新公共管理。 1．新公共管理在理論上的主要困難是“公共性”與管理主義的兩難選擇 公共管理是在民主憲政的基礎(chǔ)上，通過政府與社會共治的方式，實現(xiàn)公共利益的過程，因此，“公共性”是公共管理必須堅持的一個理論前提。新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強(qiáng)調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動和滲透關(guān)系，特別是對部分高級文官應(yīng)實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以保持他們的政治敏感性。新公共管理則主張通過授權(quán)來改進(jìn)公共部門的 工作。 3．由重視工作過程與投入 轉(zhuǎn)向注重結(jié)果與產(chǎn)出 傳統(tǒng)的公共行政強(qiáng)調(diào)公共機(jī)構(gòu)必須按照一系列正式規(guī)則和一整套固定程序工作，投入其人力、物力、財力，這容易導(dǎo)致公共機(jī)構(gòu)僵化、反應(yīng)慢、效率低。新公共管理認(rèn)為，應(yīng)讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給。 在政府“如何進(jìn)行管理”的方面，新公共管理的基本思 路是：引進(jìn)市場競爭機(jī)制和私營部門成功的管理經(jīng)驗和手段，全面降低管理成本，提高管理效益。 如何實現(xiàn)傳統(tǒng)的政府職能向社會的轉(zhuǎn)移 ?新公共管理的一個重要思路是： 將政策職能 (掌舵 )與管 理職能(劃槳 )分開。這種政府職能的根本轉(zhuǎn)變反映在政府與社會的關(guān)系上，就使得政府不僅可以自然而然地“消腫減肥”，而且可以以旁觀的身份來審視公共管理質(zhì)量，對政府以外的公共管理組織的官僚主義傾向進(jìn)行監(jiān)督和糾正；另外，政府在失去了對公共權(quán)力壟斷的同時，也極大地減少了產(chǎn)生腐敗的條件。那么，是什么促成了向傳統(tǒng)自由主義的市場經(jīng)濟(jì)的回歸 ?有人認(rèn)為，近代以來，一直存在著政府與市場關(guān)系的爭論，人們也在政府取向和市場取向之間左右搖擺，而新公共管理只不過表明這次鐘擺又一次擺向市場而已 +似更多的 人認(rèn)為，科技革命、新產(chǎn)：業(yè)革命以及全球化的深刻變化，正在從根本上改變國家與社會，政府與市場的關(guān)系，新公共管理體現(xiàn)了這種新的關(guān)系格局，并推動其向縱深發(fā)展。各國 政府都較以往計劃得更少，占有得更少，管理得更少，并允許市場的邊界不斷擴(kuò)展。 與傳統(tǒng)的公共行政學(xué)相比，“新公共管理”范式具有一系列的創(chuàng)新，這主要表現(xiàn)在如下四個方面：第一，新公共管理為公共部門管理尤其是政府管理研究奠定了更廣泛、堅實的理論 基礎(chǔ)；第二，新公共管理開闊了公共行政學(xué)的理論視野，具有一系列主題創(chuàng)新；第三，新公共管理建立起一個更加全面、綜合的知識框架；第四，新公共管理提供了一種當(dāng)代公共部門管理尤其是政府管理的新實踐模式。它也反映了當(dāng)代人類社會進(jìn)入知識經(jīng)濟(jì)時代對各國公共管理尤其是政府管理所提出的新要求，表明了傳統(tǒng)的公共行政管理的理論和實踐，特別是建立在科層制基礎(chǔ)上的管 理體制和模式的過時或失效。同樣，由于政府規(guī)模過于龐大，導(dǎo)致了管理中的失調(diào)、失控，官僚主義和效率低下。如何看待新公共管理 ?如何看待這些爭議和 批評 ?這是需要認(rèn)真回答的問題。 2．政府與市場關(guān)系的改革 在美國等國家轉(zhuǎn)化為一場重塑政府的運(yùn)動雖然在削減社會福利支出方面沒有取得實質(zhì)性的進(jìn)展，在有的國家甚至有些回潮，但是在放松管制，公共領(lǐng)域引進(jìn)市場機(jī)制，建立公共領(lǐng)域的內(nèi)部市場等方面取得了實質(zhì)性的進(jìn)展。 (4)實現(xiàn)政府在公共服務(wù)方面的“角色”轉(zhuǎn)變，由公共服務(wù)的直接提供者變?yōu)楣卜?wù)的“監(jiān)督人”。從實際效果來看，這種做法不僅使政府的財政壓力大大減輕，而且探索出了一條使社會逐漸擺脫對政府過分依賴的可行之路。例如，在德國， 20世紀(jì) 70年代末到 90年代初的行政改革采取了非連續(xù)性漸進(jìn)主義模式，即改 革具有非連續(xù)性、漸進(jìn)性和零碎性特點，但其改革的基本內(nèi)容，如調(diào)整公共事業(yè)、“給國家減肥” (“苗條國家” )、削減公共服務(wù)人員、壓縮公共人事開支、轉(zhuǎn)變公共組織結(jié)構(gòu)等，在某種程度上是以管理主義為取向的。⑦制度設(shè)計必須使公共服務(wù)提供者的獲利最小化。③必須盡可能明確和清楚地界定政府各部門、皇家機(jī)構(gòu)及每個官員的目標(biāo)。盡管兩國改革的總體框架、制度設(shè)計、改革進(jìn)程和管理實踐等方面還存在差別 (例如，新西蘭的改革先有總體框架，而澳大利亞是在改革進(jìn)程中逐步形成總體框架 )，但是，這兩個國家與其他經(jīng)合組織成員國相比，則更多、更明確地采用了管理主義的模式，在公共部門引入了私人部門的管理方式以及市場機(jī)制。 (三 )其他西方國家的實踐 1．澳大利亞和新西蘭 繼英國之后，在澳大利亞和新西蘭，隨著兩國工黨分別于 1983年和 1984年上臺執(zhí)政，也仿效英國新右派的改革路線，開始了大刀闊斧的公共行政改革。 具體說，這個新典范具有如下特征：①強(qiáng)調(diào)與非營利組織建立聯(lián)盟關(guān)系，采取與公、私部門合作生產(chǎn)的方式來提供公共服務(wù)，以取代過去那種僵化的公共服務(wù)體系。從此，各種行政改革措施在聯(lián)邦和地方政府大范圍地展開。到 20世紀(jì) 90 年代克林頓政府時期，情況才出現(xiàn)了重大的轉(zhuǎn)機(jī)，政府改革也顯露出系統(tǒng)性。在部門內(nèi)，管理者對資源的支配運(yùn)用必須與管理目標(biāo)相結(jié)合，即管理者的目標(biāo)在于實現(xiàn)目標(biāo) ，而對部門績效的評判，則取決于顧客的滿意度。③擴(kuò)大個人及私部門的活動范圍，使個人更能夠自力更生，自愿性團(tuán)體可以扮演更積極的角色；增加私部門提供公共服務(wù)的機(jī)會，政府機(jī)構(gòu)則將注意力放在原先被視為不必要，但卻是民眾真正需要的服務(wù)上。 英國新右派公共管理的主要特點在于：①視民眾為顧客，并強(qiáng)調(diào)顧客的選擇權(quán)。部長同執(zhí)行局在談判的基礎(chǔ)上就該局要完成的任務(wù)及其在 具體運(yùn)行方面的靈活度達(dá)成協(xié)議。撒切爾上臺為標(biāo)志， 20 世紀(jì) 70 年代末 80 年代初，西方國家興起的公共行政改革運(yùn)動，代表著新公共管理實踐的開端。 從 20世紀(jì) 80年代開始，以新公共管理為旗幟，西方一些主要國家先后進(jìn)行了大刀闊斧的行政改革，這次改革的時間跨度之長、力度之大，都是歷次行政改革所不能比擬的。 13 第三節(jié) 公共管理與私部門管理的區(qū)別（參見教材 12頁 16頁） 一、政治權(quán)威經(jīng)濟(jì)權(quán)威 二、多元制衡與自主性 三、公共利益與私人利益 四、法的支配與意思自治 五、政府與市場 六、多元理性與經(jīng)濟(jì)理性 第四節(jié) 新公共管理 “新公共管理”一般是指 20世紀(jì) 80年代以來在美國等國家出現(xiàn)的關(guān)于行政改革的理論和實踐模式，主要是來自公共選擇理論、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)理論的一些關(guān)于行政改革的 理論設(shè)想，以及對近 20 年來經(jīng)濟(jì)與合作組織 (以下簡稱經(jīng)合組織 )國家行政改革具體做法的理論概括。 “ 政府管理 ” ，而意味著一種新治理。 （ 4）主要教學(xué)研究對象 前者是常任文官（事務(wù)官）；后者是政治性任命人員（政務(wù)官）。 （ 1950— 1970） （ 1956— 1970） （ 1970— ） （二）公 共管理學(xué)發(fā)展的時代背景 二、公共管理學(xué)的研究途徑 (Public Policy Approach，簡稱 P途徑 ) （ 1）緣起于 20 世紀(jì) 70 年代的公共政策學(xué)院，視其為政策分析的互補(bǔ)之物，成為這些學(xué)院教學(xué)課程的兩大方向 （ 2）主要教學(xué)研究對象是具有政策制定權(quán)的高層管理者，尤其是政治性任命官員（政務(wù)官），因此，十分重視公共管理的政治性 （ 3）重視非量化和實務(wù)的取向，采用個案研究方法來發(fā)展相關(guān)知識 （ 4）代表機(jī)構(gòu)：哈佛大學(xué)肯尼迪學(xué)院、密歇根大學(xué)公共政策研究所、柏克萊公共政策學(xué)院；代表組織：公共政策分析與管理學(xué)會；代表期刊：政策分析與管理期刊。不過，對于什么是公共管理學(xué)，國內(nèi)外學(xué)者 還沒有形成共識。在對象上，前者包括國家事務(wù)、社會事務(wù)和自身內(nèi)部事務(wù)，而后者則偏重社會公共事務(wù)。 行政管理與公共管理的簡單比較： 如果簡單地給行政管理下個定義，就是政府（國家行政機(jī)關(guān) ）管理國家事務(wù)、社會事務(wù)和自身內(nèi)部事務(wù)的活動。 我們認(rèn)為， 所謂“公共管理”，是指政府為代表的公共部門依法通過對社會公共事 務(wù)的管理，以保障和增進(jìn)社會公共利益的職能活動。在上述大類劃分的基礎(chǔ)上，還可以作進(jìn)一步劃分。邏輯起點應(yīng)是一個，為什么說是這三個呢，主要是因為不同的學(xué)者看法不同，有人持公共利益說，有人持公共物品說，有人持公共事務(wù)說，都有各自的道理。例如，森林、土地、礦產(chǎn)資源等在私有制國家完全可以成為私人物品，公共性并不確定，而在公有制國家則成為公共產(chǎn)品，具有較強(qiáng)的公共性，這點往往是通過法律予以明確規(guī)定的。項目建設(shè)期 ，經(jīng)營期 25年，經(jīng)營期滿項目的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)將全部轉(zhuǎn)移給青島市政府。戈爾丁、布魯貝克爾、史密茲、德姆塞茨以及科斯等人從理論和經(jīng)驗兩方面論證了公共產(chǎn)品的私人供給的可能性，德姆塞茨和戈爾丁從 技術(shù)的角度討論了私人提供公共產(chǎn)品的可能性，即如果存在排他眭技術(shù)，則私人可以很好地供給某些公共產(chǎn)品，例如，高速公路作為一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，在入 H處可以設(shè)置收費(fèi)站，因此高速公路可以私人投資、私人收費(fèi)的方式來興建。地方性公共產(chǎn)品是指一定地區(qū)或社區(qū)居民受益、由地方政府或地方性公共組織提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)，如地方性行政管理、地方性行政法規(guī)、城市基礎(chǔ)設(shè)施、地方政策等。 （ 2） 按照是否具有形狀，將公共產(chǎn)品區(qū)分為有形的公共產(chǎn)品和無形的公共產(chǎn)品。只具備非排他性和非競爭性兩個特點中的一個，另一個不具備或不完全具備，或者雖然兩個特點都不完全具備但卻具有較大的外部效應(yīng)的物品是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。 9 ① 純公共物品 是指嚴(yán)格滿足和完全具備消費(fèi)上的非排他性和非競爭性特征的物品 ，如國防、外交、社會治安、氣象預(yù)報、 環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)研究、空間技術(shù)、 法律和制度等，通常采用免費(fèi)提供的方式 。公共產(chǎn)品的上述特征以及其規(guī)模效益大、初始 投資量大的特點，使得私人企業(yè)或市場不愿意提供、難以提供或雖提供卻難以做到有效益。 世界銀行發(fā)布的《 1997年世界發(fā)展報告：變革世界中 的政府》認(rèn)為，公共產(chǎn)品是指非競爭性的和非排他性的物品。 （三） 公共物品（ public goods） 薩繆爾森等著的《經(jīng)濟(jì)學(xué)》認(rèn)為，與來自于純粹的私有物品的效益不同，來自 于公共產(chǎn)品的效益牽涉到對一個人以上的不可分割的外部消費(fèi)效果。（王浦劬主編《政治學(xué)基礎(chǔ)》） 社會 利益 — 一般意義上講，社會利益就是某一社會全體成員的共同利益。 《馬恩選集》：政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去。 換言之，即以政府為代表的公共組織要受到各方面力量的制衡，要重視公開、透明、參與、回應(yīng)性、責(zé)任等價值因素。 當(dāng)政府通過簽約外包、特許經(jīng)營、公私合作、私有化等形式提供公共物品和服務(wù)時，利益維度的公共性界定能夠?qū)⑦@些內(nèi)容納入自己的研究視野。 在實踐中，隨著新公共管理運(yùn)動和公共治理理論的興起，越來越多的公共物品和公共服務(wù)由政府、私人部門和第三部門以及三者之間某種形式的合作 來供給。傳統(tǒng)政府職能多側(cè)重政治統(tǒng)治職能，現(xiàn)代 政府職能多側(cè)重經(jīng)濟(jì)管理、社會管理和公共服務(wù)職能，弱化政治統(tǒng)治色彩。根據(jù)他的論述，政府的職能主要有三項： 第一，保護(hù)本國社會的安全，使之不受其他獨(dú)立社會的暴行與侵略； —— 〔英〕亞當(dāng)178。 政府（ state） —— 政權(quán)的組織形式（政體）、政府的組織結(jié)構(gòu)、運(yùn)作機(jī)制、行為方式等。 公 共：