【正文】 行動迅速，能及時地根據(jù)本地情況做出決策，就地組織實施，并有利于就地監(jiān)督、控制；（3）能發(fā)揮各個層級公共組織的積極性、創(chuàng)造性，根據(jù)本地實際情況主動開展工作；（4）各層級行政首長負(fù)責(zé)全面管理工作，有利于培養(yǎng)全面型的管理人才。（3）體現(xiàn)事權(quán)一致的原則，便于協(xié)調(diào)。3. 按管理對象分工按管理對象分工是指按公共組織服務(wù)的人群、財物為對象進行的部門設(shè)置。（三）公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式1. 直線制。主權(quán)是最高權(quán)威，即一個獨立于世界上任何其他權(quán)威之外的權(quán)威。其中立法機關(guān)負(fù)責(zé)制定法律，行政機關(guān)負(fù)責(zé)執(zhí)行法律，司法機關(guān)負(fù)責(zé)運用法律審判案件。在內(nèi)閣制國家中，國家元首不負(fù)實際責(zé)任，沒有行政實權(quán)。包括教會、教會的聯(lián)合組織、協(xié)會，福音傳道運動。包括同行業(yè)者聯(lián)合會、工會。一方面，按照管理體制，可劃分為公辦的非營利組織與民辦的非營利組織。如民間興辦的老年福利院、養(yǎng)老院、護理院、老年公寓、醫(yī)療康復(fù)中心、文化體育設(shè)施、孤兒院、兒童健康娛樂中心。三、公共組織的作用（一）公共組織是公共管理的主體（二）公共組織是公共管理活動的基本支點（三）公共組織匯集和放大了管理人員的力量第三節(jié) 公共管理的主體（2）：個人一、公共組織中的領(lǐng)導(dǎo)者（一）領(lǐng)導(dǎo)與領(lǐng)導(dǎo)者 “領(lǐng)導(dǎo)”一詞有兩種含義：一是指領(lǐng)導(dǎo)活動，即指揮、帶領(lǐng)、引導(dǎo)、鼓勵和影響下屬為實現(xiàn)組織目標(biāo)而努力的過程；二是指領(lǐng)導(dǎo)者，即擔(dān)任某項領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、扮演某種領(lǐng)導(dǎo)角色并實施領(lǐng)導(dǎo)過程的個人或集團。權(quán)力性影響力對人的作用是有限的。這是一種不負(fù)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)方式。（二）管理者的主要類型與職責(zé)根據(jù)在公共管理活動中地位與作用的差異，可以將公共組織中的管理者劃分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督與參謀人員等不同角色。韋伯的科層制（或譯官僚制）理論，是其龐大的政治社會思想的一個有機組成部分。2．工作秩序化。（3）明確規(guī)定每一成員的職權(quán)范圍和協(xié)作形式，使各個成員正確行使職權(quán)，減少摩擦和沖突。第二，他們在強調(diào)組織的非人格化、理性化時，忽視了對人的主觀能動性及多方面的需求的研究。它給公共組織帶來的邏輯規(guī)范，與裝配流水線給工廠帶來的邏輯規(guī)范一樣，十分穩(wěn)定、公平和精確。此時，公共組織的變革表現(xiàn)為制度的全面重新設(shè)計與確立。組織結(jié)構(gòu)包括縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)和橫向部門結(jié)構(gòu)。最后，在縱向權(quán)力分配上，有著集權(quán)與分權(quán)互相融合的趨勢。3. 公共管理職能的內(nèi)容涉及公共管理系統(tǒng)對一國公共產(chǎn)品與公共服務(wù)進行管理的全部事務(wù)，諸如國防、公安與內(nèi)政、環(huán)境保護、文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生和福利保障等。二 、公共管理的程序性功能（一）決策。公共部門控制職能的發(fā)揮一般包括確定標(biāo)準(zhǔn)、衡量成效與糾正偏差三個步驟。（三）社會職能1. 提供社會保障。其次，不存在專門的公共管理組織或職能。（一）自由放任主義具體地，這一時期的公共管理職能體系呈現(xiàn)以下特點：（1）政治職能仍然占據(jù)中心地位。主要由于自由市場自身發(fā)展所導(dǎo)致的壟斷問題與社會財富的“馬太效應(yīng)”的產(chǎn)生，這一方面使得自由放任的資本主義再也無法僅僅憑借市場的自動調(diào)節(jié)來促成社會資源的有效配置并推動生產(chǎn)力與國民財富的不斷增長，另一方面也使得社會矛盾，主要是勞資矛盾迅速激化。尤其是在二戰(zhàn)之后，大多數(shù)西方國家都實施了全面的福利政策，為公民提供“從搖籃到墳?zāi)埂笔降母＠Ｕ?。所謂新古典主義，又稱為新自由主義，其基本理論要點是在重申個人理性假設(shè)的基礎(chǔ)上主張在社會經(jīng)濟生活中市場力量的角色最大化和政府角色的最小化。事實上，在很長一段時間內(nèi)，我國并不存在現(xiàn)代意義的市場，也不存在現(xiàn)代意義的企業(yè)，或者說微觀經(jīng)濟主體。由于職能重心發(fā)生轉(zhuǎn)移，同時也由于國內(nèi)外政治經(jīng)濟環(huán)境的轉(zhuǎn)變，尤其是受加入WTO及經(jīng)濟全球化的影響，我國公共管理職能體系的具體構(gòu)成正呈現(xiàn)出以下發(fā)展趨勢： （1）國內(nèi)統(tǒng)治職能日益次要化，地位相對弱化；（2）宏觀經(jīng)濟調(diào)控與市場培育職能地位日益突出，且占有主導(dǎo)性地位；（3）教、科、文等發(fā)展職能將不斷得到重視與加強，以建立起健全、高效的教育體系與科學(xué)文化發(fā)展體制；（4）對外交往職能急劇擴張，不僅外交部，其他政府職能部門甚至其他公共管理主體都將強化其外交功能；（5）國家防衛(wèi)職能也將適當(dāng)加強。第三節(jié) 市場經(jīng)濟中的公共管理職能一、市場機制的缺陷市場機制的作用在于通過競爭來實現(xiàn)資源配置高效、合理和優(yōu)化的目標(biāo)。（三）市場無法滿足社會對公共產(chǎn)品的需求。公共部門用來糾正外部效應(yīng)的措施包括經(jīng)濟措施、法律措施、行政措施和社會措施。（五）調(diào)控宏觀經(jīng)濟。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟生活中，市場的失敗要求公共部門介入，公共部門的作用是彌補或矯正市場的缺陷，不可能也不應(yīng)該取代市場。 3．公共政策是公共管理的靈魂（生命線） ，毛澤東同志說，政策與策略是黨的生命線。1. 公共問題的概念、特性及其類型（1）公共問題的概念與特性。可以將公共問題按性質(zhì)分為四個不同的類型別，即管制性公共問題，基礎(chǔ)性公共問題，服務(wù)性公共問題和保障性公共問題。公共政策問題的發(fā)現(xiàn)與提出的途徑主要有以下幾種：（1） 公共組織在公共管理過程中發(fā)現(xiàn)問題的存在，并加以注意。4. 公共政策問題分析 政策問題分析的準(zhǔn)則：（1）客觀、清晰地描述政策問題。（2） 估計需要。5. 公共政策議程一個國家要使重要的緊急的公共問題能夠較容易地進入公共政策議程，需具備以下幾個基本條件：（1）具備問題覺察機制；（2）社會政治系統(tǒng)必須建立有利于信息傳遞和反饋機制；（3）民主的國家政治體制；（4）社會各政治團體和利益集團能夠發(fā)揮應(yīng)有的作用；（5）有完善的社會輿論監(jiān)督機制。（2） 公共政策問題應(yīng)是影響程度大的問題。（2）主觀性。第一，按地域和行政區(qū)劃劃分。（三）公共政策的合法性與強制性（四）公共政策的穩(wěn)定性與時效性（五）公共政策的多樣性某些公共問題是綜合型的，它可能涉及經(jīng)濟、政治、社會、文化、科技、軍事、外交等多個領(lǐng)域，我們針對綜合型的公共問題制定的公共政策，也一定是綜合型的公共政策，其同時發(fā)揮著多種功能。公共政策的目標(biāo)與公共管理的目標(biāo)是有機地結(jié)合在一起的。再次，尋租活動導(dǎo)致社會資源的極大浪費。第四，增加轉(zhuǎn)移支付和其他各種福利措施，包括發(fā)放失業(yè)補助金和救濟金等。市場機制本身存在著自己無法克服的弊端和缺陷，必須借助市場機制以外的力量予以校正和彌補。也有些社會活動能產(chǎn)生有益的外部正效應(yīng)，如企業(yè)改進技術(shù)、培訓(xùn)員工，個人注射防疫疫苗，私營組織創(chuàng)辦教育機構(gòu)，或是為了組織自身的目的而修筑橋梁、道路，等等，利己也有益于社會。（3）黨政關(guān)系及各國家權(quán)力機關(guān)間關(guān)系的轉(zhuǎn)變。這就實現(xiàn)了我國公共管理職能重心的根本轉(zhuǎn)移，從而也使得我國政治、經(jīng)濟與社會生活進入了一個新的發(fā)展階段。相應(yīng)地，政治統(tǒng)治職能占居絕對主導(dǎo)性地位，而民主建設(shè)職能則受到忽視。最后，或許更為重要的是，經(jīng)濟與社會發(fā)展事實日益表明，市場不能解決的問題，公共部門也未必解決得好，甚至可能給社會帶來更大的損害。面對自由市場競爭所無法避免的種種經(jīng)濟與社會危機，西方各國日益意識到放任主義的局限性。（二）國家干預(yù)主義從19世紀(jì)末一直到20世紀(jì)70年代末，資本主義進入壟斷主義時期。（3）公共管理職能體系的運行以國家暴力手段的鎮(zhèn)壓為主要特征，這是與其公共職能體系的基本結(jié)構(gòu)相一致的，也是由其社會矛盾的對抗程度所決定的。第二節(jié) 公共管理職能的歷史演變一、傳統(tǒng)社會的公共管理職能所謂傳統(tǒng)社會，有時也稱為前資本主義時期，一般包括原始社會、奴隸社會與封建社會三個發(fā)展階段。2. 社會治安。具體地，領(lǐng)導(dǎo)職能又包括指揮、溝通、協(xié)調(diào)及激勵等基本職能活動。其次，公共管理部門及其職能體系的存在也是當(dāng)代各國社會與市場經(jīng)濟發(fā)展的基本要求。一些社會性公共管理組織往往并不具有實施公共管理的正式權(quán)力，而是依賴由于某種特定因素而自發(fā)地形成的權(quán)威來運行的。首先，公共組織向社會組織還權(quán)。從職能行使方式來看，公共組織是由以人治為主轉(zhuǎn)向以法治為主、由以行政手段為主轉(zhuǎn)向以法律和經(jīng)濟手段為主。2. 政治制度的更迭導(dǎo)致公共組織的變革政治制度的質(zhì)變，影響公共組織的質(zhì)變。4．依靠條塊分割的專業(yè)化單位來解決不斷出現(xiàn)的新老問題，導(dǎo)致機構(gòu)不斷膨脹，職能交叉重疊。不足表現(xiàn)為：第一，他們只研究了公共組織的靜態(tài)結(jié)構(gòu)，而忽視了對組織的動態(tài)面的研究。包括：（1）組織成員之間的關(guān)系完全以理性準(zhǔn)則為指導(dǎo)，堅決排斥一切人為的、情感的、偶然的因素，尤其是排斥不良人際關(guān)系的影響。（2）工作指標(biāo)化。韋伯的科層制理論德國社會學(xué)家馬克斯二、公共組織中的一般管理者（一）領(lǐng)導(dǎo)者與管理者的區(qū)別管理者與領(lǐng)導(dǎo)者是有區(qū)別的：管理者是被任命的，他們擁有合法的權(quán)力進行獎勵和處罰，其影響力來自于他們所在的職位所賦予的正式權(quán)力。（二）領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)優(yōu)秀的公共組織領(lǐng)導(dǎo)者必須具備高尚的思想品德、淵博的文化知識、杰出的領(lǐng)導(dǎo)能力、良好的心理品質(zhì)和健康的身體素質(zhì)。領(lǐng)導(dǎo)者的影響力可以分為兩種：。群眾團體。如中華慈善總會、各種慈善會、慈善基金會。包括和平運動集團、家族計劃推進組織、環(huán)境保護組織、人權(quán)運動組織、消費者運動組織、女權(quán)運動組織，犯罪撲滅運動組織。包括私立學(xué)校、私立大學(xué)、研究機構(gòu)。我們認(rèn)為，非營利組織是指不以營利為目的，而是服務(wù)社會公眾的非官方性公共組織。美國是這種體制的典型代表。政府的概念有廣義和狹義之分。一個無政府狀態(tài)的社會不是一個國家。（3）容易造成本位主義，考慮問題從本部門利益出發(fā)，有礙于整體的利益。優(yōu)點：（1）注重公共管理工作的技術(shù)方法，有利于提高管理人員的專業(yè)技術(shù)知識；（2）由于從事該項工作采用同樣的技術(shù)設(shè)備、工作程序，有利于節(jié)省人力、物力、財力；（3）使公共管理中的重要程序有專門機構(gòu)去完成，有利于提高公共管理的整體效能。（2）有利于統(tǒng)一管理業(yè)務(wù)的方針、政策和法規(guī)。其組織基本為封閉型，采用什么技術(shù)方法執(zhí)行任務(wù)，純屬公共組織內(nèi)部問題。2．權(quán)威性。3．管理對象不同。（2）責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)。簡單地說，組織是兩個以上的人、目標(biāo)和特定的人際關(guān)系這三種要素構(gòu)成的一種特殊的人群體系。4. 通過多種形式的授權(quán)改善公共部門的工作。（二）新公共管理的“解題”特色新公共管理在化解西方政府運行面臨的問題或困境所表現(xiàn)出來的特色，集中體現(xiàn)在“誰來管理”以及“如何管理”（目前關(guān)注的焦點是政府如何管理）這兩個方面。20世紀(jì)80年代開始，首先在西方國家開始逐漸顯現(xiàn)出對市場的回歸，90年代則在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了政府權(quán)力、職能和責(zé)任的全面退卻。2. 政府與市場關(guān)系的改革在美國等國家轉(zhuǎn)化為一場重塑政府的運動。從實際效果來看，這種做法不僅使政府的財政壓力大減輕，而且探索出了一條使社會逐漸擺脫對政府過分依賴的可行之路。（4）必須盡可能地把存在潛在沖突的職責(zé)安置在不同的機構(gòu)中。即由實際的市場和績效水平來決定薪酬，使薪酬待遇成為一項激勵工具。（2）創(chuàng)造市場或準(zhǔn)市場的競爭機制。4. 這一時期公共政策研究得到空前的發(fā)展，甚至大有形成獨立學(xué)科的趨勢。 一、公共行政時期（1887－20世紀(jì)70年代末）（一）傳統(tǒng)的公共行政（1887－1960）。1887年后共管理研究進入學(xué)科前期——行政學(xué)階段。原有的市場交易以及由此導(dǎo)致的交易費用被企業(yè)內(nèi)協(xié)調(diào)和組織費用所代替。2. 交易費用理論（Transaction cost theory）交易費用理論，是用制度比較分析方法研究經(jīng)濟組織制度的理論?，F(xiàn)代社會中的尋租活動，是利用行政法律的手段來阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)之間自由流動、自由競爭，以維護和攫取既得利益。政府的內(nèi)部性（internalities）是指公共機構(gòu)尤其是政府部門及其官員追求自身利益或組織自身的目標(biāo)而非公共利益或社會福利。 （3）決策信息的不完全性。公共選擇理論對公共管理學(xué)的3個理論啟示。所謂公共選擇，就是通過集體行動和政治過程來決定資源在公共領(lǐng)域的分配，是人們選擇通過民主政治過程，將個人的私人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過程或機制。2. 虛擬企業(yè)。林德布洛姆（Charles E. Lindblom）提出漸進決策理論。管理主義對公共管理學(xué)的一個重要啟示是，管理作為一種純手段性的活動具有共通性，它所包含的一系列原則，既可用于私營企業(yè)，也適用于公共部門。（二）西方國家民主的現(xiàn)狀難以滿足民眾的“民主需求”1. 民眾應(yīng)直接參與公共服務(wù)的供給過程。作為同一的公共管理的不同組成部分，P途徑和B途徑的公共管理有很多共同之處，它們的眼光并不局限有行政機關(guān)內(nèi)部，而將關(guān)注的焦點放到公共部門與外在環(huán)境的關(guān)系上；它們都尊重政治因素在管理中扮演的角色；它們都重視經(jīng)驗性的材料。 （四）公共管理的環(huán)境 在公共管理的宏觀環(huán)境分析中，人們用得較多的是以內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)而劃分出的政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、文化環(huán)境、社會環(huán)境、自然環(huán)境、國際環(huán)境等。（7）公共管理是一個不同學(xué)科共同參與的研究領(lǐng)域。3. 公共管理學(xué)公共管理學(xué)是一門運用包括管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)在內(nèi)的多學(xué)科的理論和方法，研究公共管理部門和公共管理過程及其規(guī)律性的科學(xué)；是關(guān)于促進以政府為核心的公共組織更有效地提供公共物品和公共服務(wù)，以增進和公平分配社會公共利益的知識體系。 1. 公共物品公共物品是和私人物品相對應(yīng)的概念。（二）管理、公共管理與公共管理學(xué)1. 管理一般說來，可以把管理看作是在一定環(huán)境中，管理主體為了達到特定的目標(biāo)而運用一定的職能和手段，對管理客體加以調(diào)節(jié)控制的過程。 （2）公共管理是在并不改變公共部門公共性的前提下，將私部門的管理手段運用于公共部門。 公共管理主體 被管理者管理者領(lǐng)導(dǎo)者個 人政 府公共組織非營利組織 （二）公共管理的對象 公共管理的直接對象是各類公共事務(wù)。 （二）公共管理學(xué)的前沿領(lǐng)域公共管理中的政府角色，公共管理的非營利組織，公共部門績效管理，公共部門戰(zhàn)略管理，公共管理的新策略。 3. 科技革命將導(dǎo)致社會治理新形態(tài)的出現(xiàn)。4. 國家應(yīng)尋找解決西方民主制運作過程中深層次矛盾的途徑。 （