【正文】 政策的活動；（2）政府管理－政府處理公共事務，提供公共產品和服務的活動，包括行政機關、立法機關、司法機關，以及軍隊、警察等國家機器的各個部門的管理；（3）非政府組織管理——除政府以外的公共部門處理公共事務，提供公共產品和服務的活動。 公共管理的手段最基本的手段是制定和執(zhí)行公共政策。4. 官僚制的科層原則使組織行為保守，難有創(chuàng)意。決策學派的另一位代表人物查爾斯布坎南（James. M. Buchanan）是這一理論的代表人物。 （2）即使現(xiàn)實社會中存在著某種意義上的公共利益，但現(xiàn)有的公共決策機制卻因其自身的內在缺陷而難以達到實現(xiàn)這種利益的目的。尋租是指用較低的賄賂成本獲取較高的收益或超額利潤。 當企業(yè)出現(xiàn)以后，依靠價格紐帶形成的交易關系，就被企業(yè)內的契約關系所代替，外部問題被“內部化”了。公共管理關注的核心應該是公共管理職能在政府與其它組織、其它方面（包括市場、社會）之間的分配，以及公共管理品質的提升。民眾可以市場機制下，選擇公共部門或私人部門來提供公共服務。（3）必須盡可能明確和清楚地界定政府各部門、皇家機構及每個官員的目標。雖然在實踐上依然更多地偏向于政府，但更多的市場，更小而有效的政府已經成為西方各國乃至轉軌國家和發(fā)展中國家的共識，并繼續(xù)成為世界各國政府改革的指導思想。在公共管理中，這種轉變具體表現(xiàn)為政府的公共政策化和公共管理的社會化。復習思考題： 1. 你認為公共管理在總體上劃分為公共行政和公共管理兩階段合理與否，為什么？ 2. 你對新公共管理思潮和實踐模式有何評價？ 第一節(jié) 公共管理的主體（1）：組織一、公共組織的概念（一）組織所謂組織，就是人們按照一定的目的、任務和形式編制起來的社會集團，是處于一定社會環(huán)境中的各種組織要素的有機結合體，是為了實現(xiàn)某種目的而有意識建立起來的人類群體。公共組織則為社會提供公共產品?；鶎庸步M織為技術操作層，其任務是執(zhí)行中層公共組織的實施方案，在中層公共組織的協(xié)調、指揮之下，負責具體的帶技術操作性的工作。公共管理過程有咨詢、決策、執(zhí)行、信息反饋和監(jiān)督等環(huán)節(jié)，根據這些程序劃分咨詢部門、領導決策部門、執(zhí)行部門、信息部門和監(jiān)督部門等。國家必須具備四個條件：一是必須有人民；二是必須有定居的土地，流浪的民族不是國家；三是必須有一個政府，有一個或更多的人來代表人民，并且按照本國的法律進行統(tǒng)治。其中，總統(tǒng)是國家機構中的主要部分，由選舉產生，擁有實權。學術性組織。民辦的非營利組織主要可分為以下類型：慈善機構。概括地講，領導是指揮、引導和影響被領導者為實現(xiàn)某種特定目標而努力的各種活動過程。這種關系可以用下式來表示：E = f （L， F， S）其中：E——領導的有效性 L——領導者 F——被領導者 S——環(huán)境 f——函數關系即領導工作受到領導者所處的客觀環(huán)境的影響，領導方式是領導者特征、追隨者的特征和環(huán)境的函數。包括3個方面：（1）分工專業(yè)化。總之，傳統(tǒng)科層制組織的研究者們所追求的理想組織是一個目標明確，專業(yè)分工，指揮統(tǒng)一，層級節(jié)制，幅度適中，權責相稱，協(xié)調 一致，法規(guī)完備，高效合理的組織體系。隨著人類社會從自給自足的自然經濟形態(tài)，發(fā)展到市場經濟時代，作為公共管理主體的公共組織也處在不斷的變革之中。公共組織權力關系變革，在對一般事務的管理上是從集權型走向分權型，而在對宏觀事務的管理上是從分權型走向集權型。（二）公共管理部門及其職能的存在原因會分工發(fā)展到一定程度的必然要求。（二）政治職能1. 民主建設。這也是由其落后的社會經濟基礎，即自然經濟基礎所決定的。（3）在經濟與社會職能方面，各國普遍采取了積極干預的職能模式。在這種職能模式下，傳統(tǒng)公共管理職能體系具有以下幾方面特征：（1）以階級斗爭作為整個公共管理部門的工作重心。（2）政企關系的轉變。一是調節(jié)的滯后性，二是調節(jié)的盲目性。其次，政策實施的復雜性導致政策結果的扭曲。公共政策的選擇始終是有意識、有目的。2. 公共政策問題及特點特點：（1）相互關聯(lián)性。政策問題分析的方法主要有：類比分析法，假設分析法，原因分析法，系統(tǒng)分析。（2）減少政策問題的傳遞層級。 管制性公共問題，即憲法及法律框架的完善問題，社會秩序的穩(wěn)定或社會治安、社區(qū)治安等問題。軍功制；農村革命根據地；人口政策上的失誤。一是財政政策，即調節(jié)政府開支的規(guī)模和稅收高低，以調節(jié)人們可支配的收入，從而調節(jié)總需求；二是貨幣政策，即用調節(jié)貨幣供應量的方法來影響投資和消費。一般說來，在國防、外交、公共設施、生態(tài)環(huán)境、文化教育、科學技術等領域，由于所需投資量大、回收期長，及其產品和服務的非競爭性、非盈利或無盈利性等特點，私人資本無力也不愿進入。3. 職能方式的轉變具體地，我國公共管理職能方式呈現(xiàn)出以下特征：（1）在社會資源配置方式上，由傳統(tǒng)體系下重計劃反市場機制轉而要求實現(xiàn)計劃與市場有機結合，以市場為主、以計劃為輔的社會資源配置機制。結合新古典主義理論基本主張，當今西方各國公共管理職能體系呈現(xiàn)出以下特點：（1）政治職能的對內的統(tǒng)治職能尤其是暴力鎮(zhèn)壓職能相對有所弱化，而民主建設職能則得到進出一步加強。其結果是以經濟危機為核心的政權與社會秩序危機的持續(xù)加深，其集中表現(xiàn)是全球性經濟危機與兩次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)。最后，其職能的運行方式是習慣化、非強制性的。三、公共部門的任務性職能（一）經濟職能1. 宏觀調控職能。4. 公共管理職能也是公共管理組織特定功能作用的一種反映。在橫向部門結構上，公共組織的變革主要有以下兩個方面：從公共管理的過程來看，正在由重決策、執(zhí)行部門，輕監(jiān)督、咨詢、信息等部門的傾向，向重咨詢、信息、監(jiān)督部門轉變，力求與決策、執(zhí)行部門相平衡。但是，公共組織的科層制，形成了一種典型的官僚體制，它專注于各種規(guī)章制度和等級節(jié)制的指揮系統(tǒng)，導致中央集權、層次繁多、行動遲緩的弊端。（4）精確計算組織成員的工作成果，以業(yè)績?yōu)橐罁M行獎懲，公正、客觀、合理地處理問題。韋伯認為，任何組織的存在都是靠權威來維持的，而合法的權威主要有三種類型； 一是基于習俗慣例的傳統(tǒng)型權威；二是基于領袖個人超凡魅力的超人型權威；三是基于理性法規(guī)的法理型權威。4. “無為而治”型領導方式，對于上述領導方式的運用，不存在一種絕對的標準。理解領導的含義必須把握三點：（1）領導必須有領導者與被領導者，否則就不成其為領導。公辦的非營利組織是指由政府主辦的、不以營利為目的、而是以推進社會公益事業(yè)為宗旨的社會組織。社會性組織。狹義的政府僅僅是指國家的行政機關，即根據憲法和法律組建的、行使行政權力、執(zhí)行行政職能、推行政務、管理國家公共事務的機關體系，是國家權力的執(zhí)行機關。2. 職能制。缺點：（1）業(yè)務事權過于集中，容易形成條條分割，利于不同業(yè)務性質工作之間的合作、協(xié)調。5．主動性。非公共組織追求的是組織成員的私人利益，其目的是為社會中的相關利益者服務。7. 重視公共人力資源管理。但更多的人認為，基于科技革命、新產業(yè)革命以及全球化的深刻變化，正在從根本上改變國家與社會，政府與市場的關系，新公共管理體現(xiàn)了這種新的關系格局，并推動其向縱深發(fā)展。這樣，一方面可以使決策機構和執(zhí)行機構依據社會需求的優(yōu)先次序實行資源配置，另一方面可以使執(zhí)行機構將主要精力放在提供必要的優(yōu)質社會服務上。（3）強調公共行動的重點在于任務而非方案，在于實際的績效而非預算的盲目投入，在于投資而非花費，在于認知顧客的需要而非政府機構自身，同時強調公共服務的品質而不僅僅是服務的效率。第三節(jié) 新公共管理“新公共管理” （New Public Management， NPM）一般是指20世紀80年代以來在美國等國家出現(xiàn)的關于行政改革的理論和實踐模式，主要是來自公共選擇理論、新制度經濟學和政治學理論的一些關于行政改革的理論設想，以及對近20年來經濟與合作組織（OECD）國家行政改革具體做法的理論概括。休斯的標準做一級分期，而后再用其他標準對公共行政時期作二級分期。交易費用的概念，首先是由科斯（Ronal H. Coase）于1937年提出的。 4. 政府的尋租活動。為什么政府干預會產生“負效應”以及如何從制度上彌補這些缺陷？對這些問題的回答就構成了公共選擇理論的“政府失敗論”。 所謂學習型組織是指通過培養(yǎng)彌漫于整個組織的學習氣氛而建立起來的一種符合人性的、有機的、扁平的組織。 （三）決策學派理論決策學派以赫伯特 3. 科技革命將導致社會治理新形態(tài)的出現(xiàn)。 公共管理主體 被管理者管理者領導者個 人政 府公共組織非營利組織 （二）公共管理的對象 公共管理的直接對象是各類公共事務。（二）管理、公共管理與公共管理學1. 管理一般說來，可以把管理看作是在一定環(huán)境中，管理主體為了達到特定的目標而運用一定的職能和手段，對管理客體加以調節(jié)控制的過程。3. 公共管理學公共管理學是一門運用包括管理學、經濟學、政治學在內的多學科的理論和方法，研究公共管理部門和公共管理過程及其規(guī)律性的科學；是關于促進以政府為核心的公共組織更有效地提供公共物品和公共服務，以增進和公平分配社會公共利益的知識體系。 （四）公共管理的環(huán)境 在公共管理的宏觀環(huán)境分析中，人們用得較多的是以內容為標準而劃分出的政治環(huán)境、經濟環(huán)境、文化環(huán)境、社會環(huán)境、自然環(huán)境、國際環(huán)境等。（二）西方國家民主的現(xiàn)狀難以滿足民眾的“民主需求”1. 民眾應直接參與公共服務的供給過程。林德布洛姆（Charles E. Lindblom）提出漸進決策理論。所謂公共選擇，就是通過集體行動和政治過程來決定資源在公共領域的分配，是人們選擇通過民主政治過程，將個人的私人選擇轉化為集體選擇的一種過程或機制。 （3）決策信息的不完全性。現(xiàn)代社會中的尋租活動，是利用行政法律的手段來阻礙生產要素在不同產業(yè)之間自由流動、自由競爭，以維護和攫取既得利益。原有的市場交易以及由此導致的交易費用被企業(yè)內協(xié)調和組織費用所代替。 一、公共行政時期（1887－20世紀70年代末）（一）傳統(tǒng)的公共行政（1887－1960）。（2）創(chuàng)造市場或準市場的競爭機制。（4）必須盡可能地把存在潛在沖突的職責安置在不同的機構中。2. 政府與市場關系的改革在美國等國家轉化為一場重塑政府的運動。（二）新公共管理的“解題”特色新公共管理在化解西方政府運行面臨的問題或困境所表現(xiàn)出來的特色，集中體現(xiàn)在“誰來管理”以及“如何管理”（目前關注的焦點是政府如何管理）這兩個方面。簡單地說，組織是兩個以上的人、目標和特定的人際關系這三種要素構成的一種特殊的人群體系。3．管理對象不同。其組織基本為封閉型，采用什么技術方法執(zhí)行任務，純屬公共組織內部問題。優(yōu)點：（1）注重公共管理工作的技術方法，有利于提高管理人員的專業(yè)技術知識；（2）由于從事該項工作采用同樣的技術設備、工作程序，有利于節(jié)省人力、物力、財力；（3）使公共管理中的重要程序有專門機構去完成，有利于提高公共管理的整體效能。一個無政府狀態(tài)的社會不是一個國家。美國是這種體制的典型代表。包括私立學校、私立大學、研究機構。如中華慈善總會、各種慈善會、慈善基金會。領導者的影響力可以分為兩種：。二、公共組織中的一般管理者（一）領導者與管理者的區(qū)別管理者與領導者是有區(qū)別的：管理者是被任命的，他們擁有合法的權力進行獎勵和處罰，其影響力來自于他們所在的職位所賦予的正式權力。（2）工作指標化。不足表現(xiàn)為：第一，他們只研究了公共組織的靜態(tài)結構，而忽視了對組織的動態(tài)面的研究。2. 政治制度的更迭導致公共組織的變革政治制度的質變，影響公共組織的質變。首先，公共組織向社會組織還權。其次，公共管理部門及其職能體系的存在也是當代各國社會與市場經濟發(fā)展的基本要求。2. 社會治安。（3）公共管理職能體系的運行以國家暴力手段的鎮(zhèn)壓為主要特征，這是與其公共職能體系的基本結構相一致的，也是由其社會矛盾的對抗程度所決定的。面對自由市場競爭所無法避免的種種經濟與社會危機，西方各國日益意識到放任主義的局限性。相應地，政治統(tǒng)治職能占居絕對主導性地位，而民主建設職能則受到忽視。（3）黨政關系及各國家權力機關間關系的轉變。市場機制本身存在著自己無法克服的弊端和缺陷，必須借助市場機制以外的力量予以校正和彌補。再次，尋租活動導致社會資源的極大浪費。（三）公共政策的合法性與強制性（四）公共政策的穩(wěn)定性與時效性（五）公共政策的多樣性某些公共問題是綜合型的，它可能涉及經濟、政治、社會、文化、科技、軍事、外交等多個領域，我們針對綜合型的公共問題制定的公共政策，也一定是綜合型的公共政策，其同時發(fā)揮著多種功能。（2）主觀性。5. 公共政策議程一個國家要使重要的緊急的公共問題能夠較容易地進入公共政策議程，需具備以下幾個基本條件：（1）具備問題覺察機制；（2）社會政治系統(tǒng)必須建立有利于信息傳遞和反饋機制；（3）民主的國家政治體制；（4）社會各政治團體和利益集團能夠發(fā)揮應有的作用；（5）有完善的社會輿論監(jiān)督機制。4. 公共政策問題分析 政策問題分析的準則：（1）客觀、清晰地描述政策問題?？梢詫⒐矄栴}按性質分為四個不同的類型別，即管制性公共問題，基礎性公共問題，服務性公共問題和保障性公共問題。 3．公共政策是公共管理的靈魂（生命線） ，毛澤東同志說，政策與策略是黨的生命線。（五）調控宏觀經濟。（三）市場無法滿足社會對公共產品的需求。由于職能重心發(fā)生轉移，同時也由于國內外政治經濟環(huán)境的轉變，尤其是受加入WTO及經濟全球化的影響，我國公共管理職能體系的具體構成正呈現(xiàn)出以下發(fā)展趨勢： （1）國內統(tǒng)治職能日益次要化，地位相對弱化；（2）宏觀經濟調控與市場培育職能地位日益突出，且占有主導性地位；