【正文】 尋租活動導致“政府失敗”，因為它導致經(jīng)濟資源配置扭曲，或說它是資源無效配置的一個根源；作為一種非生產(chǎn)性活動，它并不增加任何新產(chǎn)品或新財富，只不過改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權關系，把更大部分的國民收入裝進私人腰包；它也導致不同政府部門間官員的爭權奪利，影響政府的聲譽和增加廉政成本，導致社會資源浪費。“政府失敗論”對于公共管理學具有十分重要的啟迪作用，具體表現(xiàn)為3點。（三）代理理論和交易費用理論 委托—代理理論和交易費用理論是新制度經(jīng)濟學的重要組成部分，它們對于公共管理學的影響是十分巨大的。1. 代理理論（Agent Theory）在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，委托—代理關系幾乎無處不在，典型的例子有雇主與雇員，律師與當事人，選民與政治家之間的關系。代理理論的一個基本假定是處于委托代理關系的雙方都是效用最大化者，加上信息分布的不對稱，委托人與代理人的利益偏離和沖突便成為一種普遍的現(xiàn)象。委托—代理關系的核心，是委托方如何將代理人的行為限制在符合委托人利益的范圍內。它所關注的主要有三個問題，一是代理人的選擇和對代理人的激勵；二是減少“代理成本”或由代理所引起的資源耗費；三是簽訂最優(yōu)合同，防止雙方尤其是代理方尋機違約為自己謀利。2. 交易費用理論（Transaction cost theory）交易費用理論，是用制度比較分析方法研究經(jīng)濟組織制度的理論。在新制度經(jīng)濟學看來，所謂交易費用是指所有與制度或組織的建立、變遷和使用有關的費用。交易費用理論關注的焦點，是如何降低交易費用。交易費用的概念，首先是由科斯（Ronal H. Coase）于1937年提出的。科斯將交易費用定義為運用市場機制的費用，包括在市場上搜尋有關價格的信息，為了達成交易進行談判簽約，以及監(jiān)督合約執(zhí)行所花的費用?？扑褂媒灰踪M用的概念來解釋為什么會出現(xiàn)企業(yè)?？扑拐J為，企業(yè)從一個專業(yè)化的交易經(jīng)濟中出現(xiàn)的主要原因，在于利用價格機制是有成本的。 當企業(yè)出現(xiàn)以后，依靠價格紐帶形成的交易關系，就被企業(yè)內的契約關系所代替，外部問題被“內部化”了。原有的市場交易以及由此導致的交易費用被企業(yè)內協(xié)調和組織費用所代替。從這個角度出發(fā)，企業(yè)被看成是價格機制的替代物。 由此可見，在科斯的理論中，經(jīng)濟資源的配置機制既可以是市場又可以是企業(yè)，在市場上，經(jīng)濟資源可以通過價格機制引導配置，在企業(yè)中，經(jīng)濟資源也可以通過組織活動進行計劃配置。企業(yè)的起源就是由于組織協(xié)調比價格協(xié)調更為有效，即節(jié)約了交易費用。 當企業(yè)規(guī)模擴張達到某一邊際點，即企業(yè)再多“內化”一項市場交易所引起的管理費用等于別的企業(yè)組織這項交易的費用，靜態(tài)均衡就實現(xiàn)了。這時，企業(yè)與市場之間的規(guī)模邊界也就確定下來。 第一節(jié) 公共管理學科的發(fā)展歷程 公共管理作為一門獨立學科，它的歷史并不長。1887年以前，公共管理僅處于前學科時期，公共管理特別是行政學長期附屬在政治學之中，并沒有獨立出來。1887年后共管理研究進入學科前期——行政學階段。 比較而言，學術界傾向于用歷史分期的方法來歸納公共管理的學科史。根據(jù)歷史分期的方法，我們傾向于先用歐文休斯的標準做一級分期，而后再用其他標準對公共行政時期作二級分期。也就是說，公共管理總體上可以分為公共行政和公共管理兩大時期。對于公共行政時期，依據(jù)學科研究的焦點和方法不同，還可以把它大致分為兩個具體的階段：一是傳統(tǒng)公共行政階段，二是新公共行政階段。公共行政學科關注的焦點貫穿始終的核心是政府機構的運行問題，爭議的焦點主要是政治與行政的關系。公共管理關注的核心應該是公共管理職能在政府與其它組織、其它方面（包括市場、社會）之間的分配，以及公共管理品質的提升。 一、公共行政時期（1887－20世紀70年代末）（一）傳統(tǒng)的公共行政（1887－1960）。這一時期在總體上是處于西方國家從傳統(tǒng)資本主義向現(xiàn)代資本主義轉型的階段，行政或管理在整個國家或社會的管理中的地位日漸上升。1. 就政治與行政的關系來看，這一時期前后有變化。2. 在管理組織體制運行方式方面，在這個時期產(chǎn)生了官僚制理論，同時先后流行科學管理思想和行為主義管理思想。（二）新公共行政時期（1960－1980）。1. 在政治與行政的關系方面，20世紀60年代以后，伴隨著西方發(fā)達國家激烈的社會運動和美國人對越戰(zhàn)的強烈不滿，行政活動中的價值傾向受到越來越多的關注。2. 韋伯的官僚制理論也開始受到越來越多的批評。3. 從具體的理論與方法的運用來看，這一階段的公共行政開始越來越多地受到經(jīng)濟學和管理學等多學科理論與方法的影響。4. 這一時期公共政策研究得到空前的發(fā)展，甚至大有形成獨立學科的趨勢。二、公共管理時期（1980年至今）公共管理作為一個新的時期，與公共行政時期的主要區(qū)別在于：不僅關注政府運行，也關注其他公共管理主體的活動及其與外部環(huán)境的關系；不僅關注政治與行政的關系，也注重當代經(jīng)濟學、管理學的理論以及工商管理經(jīng)驗的引進。在實踐上，公共管理主要是力圖解決3個問題：第一，重新調整政府與社會，政府與市場的關系，減少政府職能，以求政府只管那些應該由自己來管的事情，力爭管得少一些，但要管得好一些；第二，盡可能實現(xiàn)社會自治，鼓勵公共管理社會化，即利用市場和社會的力量來提供公共服務，以彌補政府自身財力的不足；第三，改革政府部門內部的管理體制，包括盡可能地在一些部門引進競爭機制，以提高政府部門的工作效率和為社會服務的質量，從而使政府從根本上走出財政危機、管理危機和信任危機的困境。第三節(jié) 新公共管理“新公共管理” （New Public Management， NPM）一般是指20世紀80年代以來在美國等國家出現(xiàn)的關于行政改革的理論和實踐模式，主要是來自公共選擇理論、新制度經(jīng)濟學和政治學理論的一些關于行政改革的理論設想，以及對近20年來經(jīng)濟與合作組織（OECD）國家行政改革具體做法的理論概括。新公共管理主要體現(xiàn)了企業(yè)管理途徑（又稱“B途徑”）的公共管理理念。新公共管理的核心思想是：把私人部門的管理手段和市場激勵結構引入公共部門和公共服務之中，其目標不只是在公共行政內部作技術上的專業(yè)化努力，也不只是對公共部門進行改革，而主要是讓公共部門從轉換機制入手，從根本上改變政府與社會的關系，最終以新的公共管理模式取代傳統(tǒng)的官僚制模式。一、主要工業(yè)化國家的新公共管理實踐（一）英國新右派的政府改革 主要特點：（1）視民眾為顧客，并強調顧客的選擇權。民眾可以市場機制下，選擇公共部門或私人部門來提供公共服務。（2）創(chuàng)造市場或準市場的競爭機制。以眾多的公共服務供給者取代單一的壟斷供給者，通過納入私部門來形成競爭機制。（3）擴大個人及私部門的活動范圍，使個人更能夠自力更生，自愿性團體可以扮演更積極的角色；增加私部門提供公共服務的機會，政府機構則將注意力放在原先被視為不必要，但卻是民眾真正需要的服務上。（4）將公共物品購買者的角色與供給者的角色分離開來，防止政府機構利用自己的裁判員地位，為自己謀得額外的好處。（5）對于公共服務供給者與購買者的關系，強調用契約或半契約的方式來加以控制。（6）由市場來檢測績效目標。在部門內，管理者對資源的支配運用必須與管理目標相結合，即管理者的目標在于實現(xiàn)目標，而對部門績效的評判，則取決于顧客的滿意度。（7）彈性薪酬。即由實際的市場和績效水平來決定薪酬，使薪酬待遇成為一項激勵工具。（二）美國的新治理特征：（1）強調與非營利組織建立聯(lián)盟關系，采取與公、私部門合作生產(chǎn)的方式來提供公共服務，以取代過去那種僵化的公共服務體系。（2）鼓勵民間部門參與公共物品的生產(chǎn)，吸引并授權公民團體直接參與者公共方案的設計，并強調決策過程的分權化。（3）強調公共行動的重點在于任務而非方案，在于實際的績效而非預算的盲目投入，在于投資而非花費，在于認知顧客的需要而非政府機構自身，同時強調公共服務的品質而不僅僅是服務的效率。（4）在手段上運用企業(yè)管理、授權、建立工作團隊、運用市場機制、信息技術等新和管理方法。 （三）其它西方國家的實踐1. 澳大利亞和新西蘭新西蘭的新公共管理遵循下列9項原則：（1）政府只能在那些非政府機構（如私人企業(yè)和志愿者團體）無效率和無效能時才能涉入其活動。（2）一切隸屬于政府部門的事業(yè)單位，必須被改制為私部門公司。（3）必須盡可能明確和清楚地界定政府各部門、皇家機構及每個官員的目標。（4）必須盡可能地把存在潛在沖突的職責安置在不同的機構中。（5）內閣部長和各部執(zhí)行長（Chief Executive）職責要明確，部長對選擇方案負責，執(zhí)行長則在最少干預下，對該方案的投入及產(chǎn)出負責。（6）公共基金的使用包括購買政策須經(jīng)辯論及市場競爭；公共基金服務的品質、數(shù)量和成本均須由購買者而不由生產(chǎn)者決定。（7）制度設計必須使公共服務提供者的獲利最小化。（8）治理結構應趨向于降低代理成本和交易成本。（9）行政效率、顧客反應及決策權力的利益必須盡可能與執(zhí)行緊密結合。（四）各國新公共管理實踐的共同特點綜合各國行政改革所采取的各種措施，可以總結出以下具有共性的幾點。1. 為了解決本國的財政問題，各國行政改革的內容中大都包括了私有化或帶有私有化傾向的改革措施。從實際效果來看，這種做法不僅使政府的財政壓力大減輕，而且探索出了一條使社會逐漸擺脫對政府過分依賴的可行之路。2. 為改革政府的傳統(tǒng)官僚行政理念，政府部門引入了市場理念和私營部門的管理技能。3. 為滿足社會的動態(tài)需求而對行政架構作出調整，主要做法是界定決策機構和執(zhí)行機構的職能，加強執(zhí)行機構并賦予兩者相應的支配權。這樣，一方面可以使決策機構和執(zhí)行機構依據(jù)社會需求的優(yōu)先次序實行資源配置，另一方面可以使執(zhí)行機構將主要精力放在提供必要的優(yōu)質社會服務上。4. 實現(xiàn)政府在公共服務方面的“角色”轉變，由公共服務的直接提供者變?yōu)楣卜盏摹氨O(jiān)督人”。5. 通過政府改革和由此而取得的成果，使各國執(zhí)政者產(chǎn)生了一個認同：要想真正做到精簡政府，使之擺脫財政赤字的困擾和瑣事的干擾，政府就應該將自己的職能定位于“掌舵”而不是“劃槳”上。（五）當前西方政府改革的新動向1. 在政府與市場之間作公共選擇。雖然在實踐上依然更多地偏向于政府，但更多的市場，更小而有效的政府已經(jīng)成為西方各國乃至轉軌國家和發(fā)展中國家的共識，并繼續(xù)成為世界各國政府改革的指導思想。2. 政府與市場關系的改革在美國等國家轉化為一場重塑政府的運動。雖然在削減社會福利支出方面沒有取得實質性的進展，在有的國家甚至有些回潮，但是在放松管制，公共領域引進市場機制，建立公共領域的內部市場等方面取得了實質性的進展。3. 強化信息技術運用的實踐變成了一場重塑政府運動。20世紀80年代強調采用信息技術，90年代開始強調利用信息技術來改革原有的工作程序、組織等結構方面的問題。4. 各國政府都開始重視政策制定能力的提高和政策執(zhí)行效率的改善，在新公共管理思潮的影響下，許多國家開始了強化政府政策執(zhí)行部門自主權的改革，從而重新塑造了政治（政策）與行政（執(zhí)行）之間的關系。二、對新公共管理的評析 （一）新公共管理的時代特征1. 新公共管理既是解決西方社會現(xiàn)實問題的產(chǎn)物，也是對公共管理的時代要求積極回應的產(chǎn)物。與傳統(tǒng)的公共行政學相比，“新公共管理“范式具有一系列的創(chuàng)新，這主要表現(xiàn)在如下4個方面：第一，新公共管理為公共部門管理尤其是政府管理研究，奠定了更廣泛、堅實的理論基礎；第二，新公共管理開闊了公共行政學的理論視野，具有一系列主題創(chuàng)新；第三，新公共管理建立起一個更加全面、綜合的知識框架；第四，新公共管理提供了一種當代公共部門管理尤其是政府管理的新實踐模式。2. 新公共管理體現(xiàn)了國家與社會，政府與市場關系的新格局。20世紀80年代開始，首先在西方國家開始逐漸顯現(xiàn)出對市場的回歸，90年代則在世界范圍內出現(xiàn)了政府權力、職能和責任的全面退卻。政府從社會制高點上后撤，是從20世紀走向21世紀的公共行政領域中的一個重要現(xiàn)象。有人認為，近代以來，一直存在著政府與市場關系的爭論，人們也在政府取向和市場取向之間左右搖擺，而新公共管理只不過表明這次鐘擺又一次擺向市場而已。但更多的人認為，基于科技革命、新產(chǎn)業(yè)革命以及全球化的深刻變化，正在從根本上改變國家與社會，政府與市場的關系，新公共管理體現(xiàn)了這種新的關系格局，并推動其向縱深發(fā)展。3. 新公共管理反映了政府職能定位發(fā)生根本轉變的趨勢。政府與市場關系新格局的形成，關鍵是由政府職能定位的根本性轉變引起的。這種轉變就是政府由所有者和經(jīng)濟活動的直接管理人向監(jiān)管人和規(guī)則制定人轉變。在公共管理中，這種轉變具體表現(xiàn)為政府的公共政策化和公共管理的社會化。（二）新公共管理的“解題”特色新公共管理在化解西方政府運行面臨的問題或困境所表現(xiàn)出來的特色，集中體現(xiàn)在“誰來管理”以及“如何管理”（目前關注的焦點是政府如何管理）這兩個方面。在“誰來管理”的問題上，新公共管理認為，與市場相比，政府在服務質量和服務效率方面存在著許多先天不足，因而，以往由政府壟斷社會管理和公共服務的一切基本方面的做法是不妥當?shù)?，政府應該全面后撤，只做那些只能由自己做、同時又有能力做好的事情，而把那些社會有能力承擔的社會管理和公共服務活動盡可能地交給社會，讓社會實現(xiàn)自我管理。如何實現(xiàn)傳統(tǒng)的政府職能向社會的轉移？新公共管理的一個重要思路是，將政策職能（掌舵）與管理職能（劃槳）分開。在政府“如何進行管理”的方面，新公共管理的基本思路是：引進市場競爭機制和私部門成功的管理經(jīng)驗和手段，全面降低管理成本提高管理效益。具體表現(xiàn)在如下方面。 1. 廣泛采用私營部門成功的管理手段和競爭機制。2. 政府服務以顧客為導向。3. 由重視工作過程和投入轉向注重結果和產(chǎn)出。4. 通過多種形式的授權改善公共部門的工作。5. 放松嚴格的行政規(guī)制，實施嚴明的績效目標控制。6. 文官與政務官之間密切互動，政策制定和行政管理相互滲透。7. 重視公共人力資源管理。 （三）新公共管理的理論困難與受到的批評1. 新公共管理在理論上的主要困難是“公共性”與管理主義的兩難選擇。 2. 新公共管理面臨的主要批評是其沉溺于市場基本