【正文】 （二） 公共政策制定1. 公共政策制定的原則（1）公正無偏的原則（2）資源集中配置原則（（3）個人受益原則（4）延續(xù)性原則（5）預見性或挑戰(zhàn)性原則（6）信息完備原則（7）一致性（8）彈性政策原則公共政策制定的基本步驟（1） 確立公共政策目標。（3） 公共政策問題應是社會公眾普遍關(guān)心、強烈要求解決的問題（4） 公共政策問題應是政府及其公共組織職權(quán)范圍內(nèi)的問題。（3）可變性 3. 公共政策問題的發(fā)現(xiàn)、提出與確認。第二，按公共問題的性質(zhì)劃分。三、 公共政策的設計（一） 公共政策問題公共政策設計的目的是為了解決公共問題，而公共問題與一般社會問題有區(qū)別。公共政策過程每一個階段的政策目標都決定了該階段的管理目標，目標必須通過公共管理的過程實現(xiàn)。最后，公共部門系統(tǒng)存在低效率常態(tài)。此外，政府還可通過征收高額財產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅等，防止收入過分懸殊；通過舉辦公共工程等，增加就業(yè)機會，提高某些社會成員和階層的收入。二、市場經(jīng)濟中公共管理職能的內(nèi)容（一）限制壟斷和促進競爭（二）界定和維護財產(chǎn)權(quán)，克服外部性。那么市場機制對外部性的矯正也就無能為力，因此，必須借助于市場以外的力量來加以干預和糾正。（4）政府與其他公共管理主體間關(guān)系的轉(zhuǎn)變。2. 公共管理職能體系的轉(zhuǎn)變所謂公共管理職能體系，在這里主要是指特定環(huán)境下，一國公共管理職能的基本構(gòu)成及各種職能相對重要程度或者說相對地位的狀態(tài)。（2）經(jīng)濟管理職能方面，由于實行高度中央集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制，我國政府包攬一切經(jīng)濟管理職能。尤其是從20世紀70年代末開始，西方各國普遍出現(xiàn)了以低經(jīng)濟增長、高通貨膨脹、高財政赤字與高失業(yè)率，即所謂“三高一低”為特征的社會與經(jīng)濟發(fā)展“滯脹”現(xiàn)象。凱恩斯主義的興起更是要求各國政府采取積極的干預主義政策以解決經(jīng)濟發(fā)展、就業(yè)與社會福利等前所未有的公共價值目標問題。在這一歷史階段，西方各國政府對其公共部門的職能體系進行了全面的改革與調(diào)整，具有以下一般特點：（1）政府權(quán)能體系迅猛擴張，“行政國家”取代“守夜警察”成為各國政府職能體系發(fā)展的主流趨勢。二、西方國家公共管理職能及其變遷 根據(jù)其內(nèi)在特點，西方國家公共管理職能的發(fā)展可劃分為3個不同階段。原始社會的公共管理職能極其簡單：首先，其公共管理職能大多數(shù)都是與謀取生活資料的生產(chǎn)勞動直接相關(guān)，主要是進行勞動分工。3. 國家安全。（四）控制。第三，公共管理部門及其職能體系的存在，尤其是其存在狀況還與特定社會的自治能力密切相關(guān)。例如，各種社會慈善機構(gòu)與志愿者組織，它們行動的權(quán)威恰恰來自于它們自身扶貧助弱的種種慈善行為自身及社會對它們的認同與信任。其次，橫向分權(quán)。 2. 公共組織結(jié)構(gòu)的變革公共組織結(jié)構(gòu)是指公共組織各個要素的排列組合方式。政治制度的質(zhì)變是指新的政治制度代替舊的政治制度，是制度性質(zhì)的根本性變化，它決定著公共組織為誰服務的問題，使公共組織發(fā)生了根本性質(zhì)的變化?？茖又圃?jīng)意味著組織方式的理性和效率。他們關(guān)注的重點是組織的結(jié)構(gòu)，以及如何分工，如何建立層級節(jié)制的體系，如何訂立法令規(guī)章及工作標準等，未看到如果法規(guī)、制度失之繁瑣，可能對組織目標的實現(xiàn)產(chǎn)生不利影響。（2）對所有的人都一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感。（3）人員統(tǒng)一化。韋伯，被稱為“組織理論之父”。相反，領(lǐng)導者則既可能是被任命的，也可能是從一個群體中自然產(chǎn)生出來的，領(lǐng)導者可以不運用正式權(quán)力來影響他人的活動。1. 思想品德素質(zhì)2. 文化知識素質(zhì)3. 領(lǐng)導能力素質(zhì)4. 心理素質(zhì)5. 身體素質(zhì)（三）領(lǐng)導方式領(lǐng)導方式大體上有4種類型：1. 集權(quán)型領(lǐng)導方式， 2. 民主型領(lǐng)導方式， 3. 放任型領(lǐng)導方式，指領(lǐng)導者撒手不管，下屬享有完全自由，領(lǐng)導者完全放棄領(lǐng)導職責。這是由社會賦予個人的職務、地位、權(quán)力與資歷等所構(gòu)成的，其特點是對部屬的影響帶有強迫性與不可抗拒性，以外推力的形式發(fā)揮作用，被影響者的心理和行為表現(xiàn)為被動、服從。這是由群眾自愿組合而成立的各種團體，如同學會、老鄉(xiāng)會、動物保護協(xié)會、球迷協(xié)會，等等。社會福利機構(gòu)。根據(jù)中國的具體國情，參照國際慣例，可以從管理體制和功能兩個角度對我國的非營利組織進行具體分析。保護性組織。（二）非營利組織的主要類型從國際上通行的標準來看，非營利組織的具體分類如下：宗教性組織。 2．內(nèi)閣制政府這是一種在形式上由國家元首負責，實質(zhì)上由政府總理負責的政府體制。廣義的政府是指行使國家權(quán)力的所有機關(guān)，包括國家的立法、司法與行政機關(guān)。四是必須有一個主權(quán)的政府。（4）按服務對象劃分部門往往與按業(yè)務性質(zhì)劃分部門發(fā)生重復、交叉關(guān)系，可能出現(xiàn)互相推諉責任、踢皮球的情況，降低了工作效率。缺點：（1）工作人員易產(chǎn)生重技術(shù)、輕政策，重過程、輕目的的傾向；（2）在使用上有一定的局限性，只能對那些有較大獨立性的程序才可以設置部門，而多數(shù)工作程序則無法獨立出來。同一性質(zhì)的業(yè)務由同一單位管理，使公共組織易于統(tǒng)一同一性質(zhì)業(yè)務的方針、政策、法規(guī)，避免政出多門的混亂狀態(tài)。公共組織縱向結(jié)構(gòu)形成的公共組織層級制，在公共組織運行中有其優(yōu)缺點。3．法制性。非公共組織只能以本組織成員為管理對象，對于本組織之外的其他社會成員的活動則無權(quán)干涉。（3）人際關(guān)系。（二）公共組織公共組織是以實現(xiàn)公共利益為目標的組織，它一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過公共權(quán)力的授權(quán)，負有公共責任，以提供公共服務、管理公共事務、供給公共產(chǎn)品為基本職能。5. 放松嚴格的行政規(guī)制，實施嚴明的績效目標控制。在“誰來管理”的問題上，新公共管理認為，與市場相比，政府在服務質(zhì)量和服務效率方面存在著許多先天不足，因而，以往由政府壟斷社會管理和公共服務的一切基本方面的做法是不妥當?shù)模畱撊婧蟪?，只做那些只能由自己做、同時又有能力做好的事情，而把那些社會有能力承擔的社會管理和公共服務活動盡可能地交給社會，讓社會實現(xiàn)自我管理。政府從社會制高點上后撤，是從20世紀走向21世紀的公共行政領(lǐng)域中的一個重要現(xiàn)象。雖然在削減社會福利支出方面沒有取得實質(zhì)性的進展，在有的國家甚至有些回潮，但是在放松管制，公共領(lǐng)域引進市場機制，建立公共領(lǐng)域的內(nèi)部市場等方面取得了實質(zhì)性的進展。2. 為改革政府的傳統(tǒng)官僚行政理念，政府部門引入了市場理念和私營部門的管理技能。（5）內(nèi)閣部長和各部執(zhí)行長（Chief Executive）職責要明確，部長對選擇方案負責，執(zhí)行長則在最少干預下，對該方案的投入及產(chǎn)出負責。（二）美國的新治理特征：（1）強調(diào)與非營利組織建立聯(lián)盟關(guān)系，采取與公、私部門合作生產(chǎn)的方式來提供公共服務，以取代過去那種僵化的公共服務體系。以眾多的公共服務供給者取代單一的壟斷供給者，通過納入私部門來形成競爭機制。二、公共管理時期（1980年至今）公共管理作為一個新的時期，與公共行政時期的主要區(qū)別在于：不僅關(guān)注政府運行，也關(guān)注其他公共管理主體的活動及其與外部環(huán)境的關(guān)系；不僅關(guān)注政治與行政的關(guān)系，也注重當代經(jīng)濟學、管理學的理論以及工商管理經(jīng)驗的引進。這一時期在總體上是處于西方國家從傳統(tǒng)資本主義向現(xiàn)代資本主義轉(zhuǎn)型的階段，行政或管理在整個國家或社會的管理中的地位日漸上升。 比較而言，學術(shù)界傾向于用歷史分期的方法來歸納公共管理的學科史。從這個角度出發(fā)，企業(yè)被看成是價格機制的替代物。在新制度經(jīng)濟學看來，所謂交易費用是指所有與制度或組織的建立、變遷和使用有關(guān)的費用。尋租活動導致“政府失敗”，因為它導致經(jīng)濟資源配置扭曲，或說它是資源無效配置的一個根源；作為一種非生產(chǎn)性活動，它并不增加任何新產(chǎn)品或新財富，只不過改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，把更大部分的國民收入裝進私人腰包；它也導致不同政府部門間官員的爭權(quán)奪利，影響政府的聲譽和增加廉政成本，導致社會資源浪費。政府部門的擴張包括政府部門組成人員的增加和政府部門支出水平的增長。 （4）選民的“短見效應”。（二）政府失敗論“政府失敗”（Government failure）是以布坎南為代表的公共選擇學派在分析市場經(jīng)濟條件下政府干預行為局限性或非市場缺陷時所涉及的一個主題，也是公共選擇理論的一個核心論題。公共選擇理論可以定義為非市場決策的經(jīng)濟研究，或者簡單地定義為把經(jīng)濟學應用于政治科學。 虛擬企業(yè)是指把不同地區(qū)的現(xiàn)存資源迅速組合成為一種沒有圍墻、超越時空約束的企業(yè)模式，它是依靠電子網(wǎng)絡手段的聯(lián)系，實現(xiàn)統(tǒng)一管理的經(jīng)營實體并能以最快的速度推出高質(zhì)量、低成本的新產(chǎn)品。 （四）系統(tǒng)學派理論系統(tǒng)學派以切斯特 （二）行為學派理論通過梅奧（J. E. Mayo）的著名霍桑實驗，證實了人不是單純追求經(jīng)濟利益的，生產(chǎn)效率主要取決于士氣的高低。2. 公民應既能控制政治家，又能控制官僚。（二）公共管理學的研究方法 1. 規(guī)范方法 2. 實證方法3. 案例方法4. 系統(tǒng)方法5. 比較方法6. 數(shù)理方法一、公共管理與私部門管理有本質(zhì)區(qū)別（一）公共利益目標與私人利益目標（二）壟斷強制性與自由競爭性（三）制衡性與自主性（四）多元理性與經(jīng)濟理性（五）政府機制與市場機制 二、現(xiàn)代社會變遷推動公共管理發(fā)展：（一）公共物品的需求和供給在穩(wěn)定地擴大（二）社會生活中的公共事務日益增加（三）公共管理所面臨的環(huán)境更加復雜多變傳統(tǒng)行政學的局限：（一）理論框架局限（二）管理主體局限（三）管理理念與手段局限（四）管理對象與目標局限一、西方國家擺脫困境的需要 （一）政府角色膨脹和規(guī)模擴大引起民眾的不滿 （二）經(jīng)濟衰退和財政壓力的加劇 （三）社會問題與政府不可治理性的增加二、科技革命和全球化浪潮（一）科學技術(shù)革命是公共管理學產(chǎn)生和發(fā)展的重要推動力量 1. 現(xiàn)代科技革命使社會成員參與公共領(lǐng)域活動的性質(zhì)和形式發(fā)生了重大變化。三、公共管理學的研究內(nèi)容 （一）公共管理學的基礎(chǔ)內(nèi)容　　公共管理學作為綜合運用多種科學理論和方法來研究公共管理活動及其規(guī)律的知識體系，從屬于管理學科。當前特點：（1）鮮明的實踐導向性（2）理論上的包容性（3）學科的年輕性二、公共管理的構(gòu)成要素 （一）公共管理的主體公共管理是以政府為主的公共組織及其工作人員對社會公共事務進行的管理活動。特點：（1）公共管理是一個整合性的概念。公共物品是指非競爭性的和非排他性的產(chǎn)品。2. 公共事務所謂“公共事務”，是指涉及社會全體公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動，以及這些活動的實際結(jié)果。公共管理在“什么”（What）與“為何”（Why）層面上是沿襲公共行政或公共政策，而在“如何”（How）做的層面上沿襲企業(yè)管理。公共管理主體的構(gòu)成見圖1－1。但另一方面，公共管理學作為公共行政和企業(yè)管理的有機融合體，除了與公共行政學學科的邏輯體系不同外，與企業(yè)管理學的學科體系也應有區(qū)別。 2. 現(xiàn)代通信和信息技術(shù)革命對傳統(tǒng)政府管理提出變革的要求。3. 國家應解決特殊利益集團對政府決策的控制。霍桑實驗用“社會人”的概念取代了“經(jīng)濟人”的概念，同時將非正式組織的概念引入管理學。巴納德（Chester I. Barnard）將組織視為一個社會系統(tǒng)而得名。3. 學習型組織。公共選擇理論認為，人類社會由兩個市場組成，一個是經(jīng)濟市場，另一個是政治市場。所謂“政府失敗”，是指個人對公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好滿足，公共部門在提供公共物品時趨向于浪費和濫用資源，公共支出成本規(guī)模過大或者效率降低，政府的活動達不到預期的目的這樣一些情況。 （5）選民的“理性而無知”。以美國為例，1929年美國政府的總開支占國民生產(chǎn)總值（GNP）的10%，而在1949年占23%，1987年占34%。“政府失敗論”對于公共管理學具有十分重要的啟迪作用，具體表現(xiàn)為3點。交易費用理論關(guān)注的焦點，是如何降低交易費用。 由此可見，在科斯的理論中，經(jīng)濟資源的配置機制既可以是市場又可以是企業(yè)，在市場上，經(jīng)濟資源可以通過價格機制引導配置，在企業(yè)中，經(jīng)濟資源也可以通過組織活動進行計劃配置。根據(jù)歷史分期的方法，我們傾向于先用歐文1. 就政治與行政的關(guān)系來看，這一時期前后有變化。在實踐上，公共管理主要是力圖解決3個問題：第一，重新調(diào)整政府與社會，政府與市場的關(guān)系，減少政府職能，以求政府只管那些應該由自己來管的事情，力爭管得少一些，但要管得好一些；第二，盡可能實現(xiàn)社會自治，鼓勵公共管理社會化，即利用市場和社會的力量來提供公共服務，以彌補政府自身財力的不足；第三，改革政府部門內(nèi)部的管理體制，包括盡可能地在一些部門引進競爭機制，以提高政府部門的工作效率和為社會服務的質(zhì)量，從而使政府從根本上走出財政危機、管理危機和信任危機的困境。（3）擴大個人及私部門的活動范圍，使個人更能夠自力更生，自愿性團體可以扮演更積極的角色；增加私部門提供公共服務的機會，政府機構(gòu)則將注意力放在原先被視為不必要，但卻是民眾真正需要的服務上。（2）鼓勵民間部門參與公共物品的生產(chǎn)，吸引并授權(quán)公民團體直接參與者公共方案的設計，并強調(diào)決策過程的分權(quán)化。（6）公共基金的使用包括購買政策須經(jīng)辯論及市場競爭；公共基金服務的品質(zhì)、數(shù)量和成本均須由購買者而不由生產(chǎn)者決定。3. 為滿足社會的動態(tài)需求而對行政架構(gòu)作出調(diào)整，主要做法是界定決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)的職能，加強執(zhí)行機構(gòu)并賦予兩者相應的支配權(quán)。3. 強化信息技術(shù)運用的實踐變成了一場重塑政府運動。有人認為，近代以來，一直存在著政府與市場關(guān)系的爭論，人們也在政府取向和市場取向之間左右搖擺，而新公共管理只不過表明這次鐘擺又一次擺向市場而已。如何實現(xiàn)傳統(tǒng)的政府職能向社會的轉(zhuǎn)移？新公共管理的一個重要思路是，將政策職能（掌舵）與管理職能（劃槳）分開。6. 文官與政務官之間密切互動，政策制定和行政管理相互滲透。政府是典型的公共組織。二、公共組織的性質(zhì)（一）公共組織與非公共組織的區(qū)別1．活動的目的不同。而公共組織的管轄范圍則可以是整個社會，對其職權(quán)范圍內(nèi)的管理措施，全體社會成員都必須遵從。4．系統(tǒng)性。優(yōu)點：（1）分層負責，使各級政府在各自管轄地域范圍內(nèi)，能做到事權(quán)集中，統(tǒng)一指揮；（2）