【正文】 （二） 公共政策制定1. 公共政策制定的原則（1）公正無偏的原則（2）資源集中配置原則（（3）個(gè)人受益原則（4）延續(xù)性原則（5）預(yù)見性或挑戰(zhàn)性原則（6）信息完備原則（7）一致性（8）彈性政策原則公共政策制定的基本步驟（1） 確立公共政策目標(biāo)。（3） 公共政策問題應(yīng)是社會(huì)公眾普遍關(guān)心、強(qiáng)烈要求解決的問題（4） 公共政策問題應(yīng)是政府及其公共組織職權(quán)范圍內(nèi)的問題。（3）可變性 3. 公共政策問題的發(fā)現(xiàn)、提出與確認(rèn)。第二，按公共問題的性質(zhì)劃分。三、 公共政策的設(shè)計(jì)（一） 公共政策問題公共政策設(shè)計(jì)的目的是為了解決公共問題，而公共問題與一般社會(huì)問題有區(qū)別。公共政策過程每一個(gè)階段的政策目標(biāo)都決定了該階段的管理目標(biāo)，目標(biāo)必須通過公共管理的過程實(shí)現(xiàn)。最后，公共部門系統(tǒng)存在低效率常態(tài)。此外，政府還可通過征收高額財(cái)產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅等，防止收入過分懸殊；通過舉辦公共工程等，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，提高某些社會(huì)成員和階層的收入。二、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中公共管理職能的內(nèi)容（一）限制壟斷和促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)（二）界定和維護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)，克服外部性。那么市場(chǎng)機(jī)制對(duì)外部性的矯正也就無能為力，因此，必須借助于市場(chǎng)以外的力量來加以干預(yù)和糾正。（4）政府與其他公共管理主體間關(guān)系的轉(zhuǎn)變。2. 公共管理職能體系的轉(zhuǎn)變所謂公共管理職能體系，在這里主要是指特定環(huán)境下，一國(guó)公共管理職能的基本構(gòu)成及各種職能相對(duì)重要程度或者說相對(duì)地位的狀態(tài)。（2）經(jīng)濟(jì)管理職能方面，由于實(shí)行高度中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，我國(guó)政府包攬一切經(jīng)濟(jì)管理職能。尤其是從20世紀(jì)70年代末開始，西方各國(guó)普遍出現(xiàn)了以低經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、高通貨膨脹、高財(cái)政赤字與高失業(yè)率，即所謂“三高一低”為特征的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展“滯脹”現(xiàn)象。凱恩斯主義的興起更是要求各國(guó)政府采取積極的干預(yù)主義政策以解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展、就業(yè)與社會(huì)福利等前所未有的公共價(jià)值目標(biāo)問題。在這一歷史階段，西方各國(guó)政府對(duì)其公共部門的職能體系進(jìn)行了全面的改革與調(diào)整，具有以下一般特點(diǎn)：（1）政府權(quán)能體系迅猛擴(kuò)張，“行政國(guó)家”取代“守夜警察”成為各國(guó)政府職能體系發(fā)展的主流趨勢(shì)。二、西方國(guó)家公共管理職能及其變遷 根據(jù)其內(nèi)在特點(diǎn)，西方國(guó)家公共管理職能的發(fā)展可劃分為3個(gè)不同階段。原始社會(huì)的公共管理職能極其簡(jiǎn)單：首先，其公共管理職能大多數(shù)都是與謀取生活資料的生產(chǎn)勞動(dòng)直接相關(guān)，主要是進(jìn)行勞動(dòng)分工。3. 國(guó)家安全。（四）控制。第三，公共管理部門及其職能體系的存在，尤其是其存在狀況還與特定社會(huì)的自治能力密切相關(guān)。例如，各種社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)與志愿者組織，它們行動(dòng)的權(quán)威恰恰來自于它們自身扶貧助弱的種種慈善行為自身及社會(huì)對(duì)它們的認(rèn)同與信任。其次，橫向分權(quán)。 2. 公共組織結(jié)構(gòu)的變革公共組織結(jié)構(gòu)是指公共組織各個(gè)要素的排列組合方式。政治制度的質(zhì)變是指新的政治制度代替舊的政治制度，是制度性質(zhì)的根本性變化，它決定著公共組織為誰服務(wù)的問題，使公共組織發(fā)生了根本性質(zhì)的變化。科層制曾經(jīng)意味著組織方式的理性和效率。他們關(guān)注的重點(diǎn)是組織的結(jié)構(gòu)，以及如何分工，如何建立層級(jí)節(jié)制的體系，如何訂立法令規(guī)章及工作標(biāo)準(zhǔn)等，未看到如果法規(guī)、制度失之繁瑣，可能對(duì)組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生不利影響。（2）對(duì)所有的人都一視同仁，使組織成員具有平等感和公平感。（3）人員統(tǒng)一化。韋伯，被稱為“組織理論之父”。相反，領(lǐng)導(dǎo)者則既可能是被任命的，也可能是從一個(gè)群體中自然產(chǎn)生出來的，領(lǐng)導(dǎo)者可以不運(yùn)用正式權(quán)力來影響他人的活動(dòng)。1. 思想品德素質(zhì)2. 文化知識(shí)素質(zhì)3. 領(lǐng)導(dǎo)能力素質(zhì)4. 心理素質(zhì)5. 身體素質(zhì)（三）領(lǐng)導(dǎo)方式領(lǐng)導(dǎo)方式大體上有4種類型：1. 集權(quán)型領(lǐng)導(dǎo)方式， 2. 民主型領(lǐng)導(dǎo)方式， 3. 放任型領(lǐng)導(dǎo)方式，指領(lǐng)導(dǎo)者撒手不管，下屬享有完全自由，領(lǐng)導(dǎo)者完全放棄領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。這是由社會(huì)賦予個(gè)人的職務(wù)、地位、權(quán)力與資歷等所構(gòu)成的，其特點(diǎn)是對(duì)部屬的影響帶有強(qiáng)迫性與不可抗拒性，以外推力的形式發(fā)揮作用，被影響者的心理和行為表現(xiàn)為被動(dòng)、服從。這是由群眾自愿組合而成立的各種團(tuán)體，如同學(xué)會(huì)、老鄉(xiāng)會(huì)、動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)、球迷協(xié)會(huì)，等等。社會(huì)福利機(jī)構(gòu)。根據(jù)中國(guó)的具體國(guó)情，參照國(guó)際慣例，可以從管理體制和功能兩個(gè)角度對(duì)我國(guó)的非營(yíng)利組織進(jìn)行具體分析。保護(hù)性組織。（二）非營(yíng)利組織的主要類型從國(guó)際上通行的標(biāo)準(zhǔn)來看，非營(yíng)利組織的具體分類如下：宗教性組織。 2．內(nèi)閣制政府這是一種在形式上由國(guó)家元首負(fù)責(zé)，實(shí)質(zhì)上由政府總理負(fù)責(zé)的政府體制。廣義的政府是指行使國(guó)家權(quán)力的所有機(jī)關(guān)，包括國(guó)家的立法、司法與行政機(jī)關(guān)。四是必須有一個(gè)主權(quán)的政府。（4）按服務(wù)對(duì)象劃分部門往往與按業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分部門發(fā)生重復(fù)、交叉關(guān)系，可能出現(xiàn)互相推諉責(zé)任、踢皮球的情況，降低了工作效率。缺點(diǎn)：（1）工作人員易產(chǎn)生重技術(shù)、輕政策，重過程、輕目的的傾向；（2）在使用上有一定的局限性，只能對(duì)那些有較大獨(dú)立性的程序才可以設(shè)置部門，而多數(shù)工作程序則無法獨(dú)立出來。同一性質(zhì)的業(yè)務(wù)由同一單位管理，使公共組織易于統(tǒng)一同一性質(zhì)業(yè)務(wù)的方針、政策、法規(guī)，避免政出多門的混亂狀態(tài)。公共組織縱向結(jié)構(gòu)形成的公共組織層級(jí)制，在公共組織運(yùn)行中有其優(yōu)缺點(diǎn)。3．法制性。非公共組織只能以本組織成員為管理對(duì)象，對(duì)于本組織之外的其他社會(huì)成員的活動(dòng)則無權(quán)干涉。（3）人際關(guān)系。（二）公共組織公共組織是以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的組織，它一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過公共權(quán)力的授權(quán)，負(fù)有公共責(zé)任，以提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、供給公共產(chǎn)品為基本職能。5. 放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，實(shí)施嚴(yán)明的績(jī)效目標(biāo)控制。在“誰來管理”的問題上，新公共管理認(rèn)為，與市場(chǎng)相比，政府在服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率方面存在著許多先天不足，因而，以往由政府壟斷社會(huì)管理和公共服務(wù)的一切基本方面的做法是不妥當(dāng)?shù)?，政府?yīng)該全面后撤，只做那些只能由自己做、同時(shí)又有能力做好的事情，而把那些社會(huì)有能力承擔(dān)的社會(huì)管理和公共服務(wù)活動(dòng)盡可能地交給社會(huì)，讓社會(huì)實(shí)現(xiàn)自我管理。政府從社會(huì)制高點(diǎn)上后撤，是從20世紀(jì)走向21世紀(jì)的公共行政領(lǐng)域中的一個(gè)重要現(xiàn)象。雖然在削減社會(huì)福利支出方面沒有取得實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，在有的國(guó)家甚至有些回潮，但是在放松管制，公共領(lǐng)域引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，建立公共領(lǐng)域的內(nèi)部市場(chǎng)等方面取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。2. 為改革政府的傳統(tǒng)官僚行政理念，政府部門引入了市場(chǎng)理念和私營(yíng)部門的管理技能。（5）內(nèi)閣部長(zhǎng)和各部執(zhí)行長(zhǎng)（Chief Executive）職責(zé)要明確，部長(zhǎng)對(duì)選擇方案負(fù)責(zé)，執(zhí)行長(zhǎng)則在最少干預(yù)下，對(duì)該方案的投入及產(chǎn)出負(fù)責(zé)。（二）美國(guó)的新治理特征：（1）強(qiáng)調(diào)與非營(yíng)利組織建立聯(lián)盟關(guān)系，采取與公、私部門合作生產(chǎn)的方式來提供公共服務(wù)，以取代過去那種僵化的公共服務(wù)體系。以眾多的公共服務(wù)供給者取代單一的壟斷供給者，通過納入私部門來形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。二、公共管理時(shí)期（1980年至今）公共管理作為一個(gè)新的時(shí)期，與公共行政時(shí)期的主要區(qū)別在于：不僅關(guān)注政府運(yùn)行，也關(guān)注其他公共管理主體的活動(dòng)及其與外部環(huán)境的關(guān)系；不僅關(guān)注政治與行政的關(guān)系，也注重當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)的理論以及工商管理經(jīng)驗(yàn)的引進(jìn)。這一時(shí)期在總體上是處于西方國(guó)家從傳統(tǒng)資本主義向現(xiàn)代資本主義轉(zhuǎn)型的階段，行政或管理在整個(gè)國(guó)家或社會(huì)的管理中的地位日漸上升。 比較而言，學(xué)術(shù)界傾向于用歷史分期的方法來歸納公共管理的學(xué)科史。從這個(gè)角度出發(fā)，企業(yè)被看成是價(jià)格機(jī)制的替代物。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，所謂交易費(fèi)用是指所有與制度或組織的建立、變遷和使用有關(guān)的費(fèi)用。尋租活動(dòng)導(dǎo)致“政府失敗”，因?yàn)樗鼘?dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源配置扭曲，或說它是資源無效配置的一個(gè)根源；作為一種非生產(chǎn)性活動(dòng)，它并不增加任何新產(chǎn)品或新財(cái)富，只不過改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，把更大部分的國(guó)民收入裝進(jìn)私人腰包；它也導(dǎo)致不同政府部門間官員的爭(zhēng)權(quán)奪利，影響政府的聲譽(yù)和增加廉政成本，導(dǎo)致社會(huì)資源浪費(fèi)。政府部門的擴(kuò)張包括政府部門組成人員的增加和政府部門支出水平的增長(zhǎng)。 （4）選民的“短見效應(yīng)”。（二）政府失敗論“政府失敗”（Government failure）是以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派在分析市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)行為局限性或非市場(chǎng)缺陷時(shí)所涉及的一個(gè)主題，也是公共選擇理論的一個(gè)核心論題。公共選擇理論可以定義為非市場(chǎng)決策的經(jīng)濟(jì)研究，或者簡(jiǎn)單地定義為把經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于政治科學(xué)。 虛擬企業(yè)是指把不同地區(qū)的現(xiàn)存資源迅速組合成為一種沒有圍墻、超越時(shí)空約束的企業(yè)模式，它是依靠電子網(wǎng)絡(luò)手段的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理的經(jīng)營(yíng)實(shí)體并能以最快的速度推出高質(zhì)量、低成本的新產(chǎn)品。 （四）系統(tǒng)學(xué)派理論系統(tǒng)學(xué)派以切斯特 （二）行為學(xué)派理論通過梅奧（J. E. Mayo）的著名霍桑實(shí)驗(yàn)，證實(shí)了人不是單純追求經(jīng)濟(jì)利益的，生產(chǎn)效率主要取決于士氣的高低。2. 公民應(yīng)既能控制政治家，又能控制官僚。（二）公共管理學(xué)的研究方法 1. 規(guī)范方法 2. 實(shí)證方法3. 案例方法4. 系統(tǒng)方法5. 比較方法6. 數(shù)理方法一、公共管理與私部門管理有本質(zhì)區(qū)別（一）公共利益目標(biāo)與私人利益目標(biāo)（二）壟斷強(qiáng)制性與自由競(jìng)爭(zhēng)性（三）制衡性與自主性（四）多元理性與經(jīng)濟(jì)理性（五）政府機(jī)制與市場(chǎng)機(jī)制 二、現(xiàn)代社會(huì)變遷推動(dòng)公共管理發(fā)展：（一）公共物品的需求和供給在穩(wěn)定地?cái)U(kuò)大（二）社會(huì)生活中的公共事務(wù)日益增加（三）公共管理所面臨的環(huán)境更加復(fù)雜多變傳統(tǒng)行政學(xué)的局限：（一）理論框架局限（二）管理主體局限（三）管理理念與手段局限（四）管理對(duì)象與目標(biāo)局限一、西方國(guó)家擺脫困境的需要 （一）政府角色膨脹和規(guī)模擴(kuò)大引起民眾的不滿 （二）經(jīng)濟(jì)衰退和財(cái)政壓力的加劇 （三）社會(huì)問題與政府不可治理性的增加二、科技革命和全球化浪潮（一）科學(xué)技術(shù)革命是公共管理學(xué)產(chǎn)生和發(fā)展的重要推動(dòng)力量 1. 現(xiàn)代科技革命使社會(huì)成員參與公共領(lǐng)域活動(dòng)的性質(zhì)和形式發(fā)生了重大變化。三、公共管理學(xué)的研究?jī)?nèi)容 （一）公共管理學(xué)的基礎(chǔ)內(nèi)容　　公共管理學(xué)作為綜合運(yùn)用多種科學(xué)理論和方法來研究公共管理活動(dòng)及其規(guī)律的知識(shí)體系，從屬于管理學(xué)科。當(dāng)前特點(diǎn)：（1）鮮明的實(shí)踐導(dǎo)向性（2）理論上的包容性（3）學(xué)科的年輕性二、公共管理的構(gòu)成要素 （一）公共管理的主體公共管理是以政府為主的公共組織及其工作人員對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行的管理活動(dòng)。特點(diǎn)：（1）公共管理是一個(gè)整合性的概念。公共物品是指非競(jìng)爭(zhēng)性的和非排他性的產(chǎn)品。2. 公共事務(wù)所謂“公共事務(wù)”，是指涉及社會(huì)全體公眾整體的生活質(zhì)量和共同利益的一系列活動(dòng)，以及這些活動(dòng)的實(shí)際結(jié)果。公共管理在“什么”（What）與“為何”（Why）層面上是沿襲公共行政或公共政策，而在“如何”（How）做的層面上沿襲企業(yè)管理。公共管理主體的構(gòu)成見圖1－1。但另一方面，公共管理學(xué)作為公共行政和企業(yè)管理的有機(jī)融合體，除了與公共行政學(xué)學(xué)科的邏輯體系不同外，與企業(yè)管理學(xué)的學(xué)科體系也應(yīng)有區(qū)別。 2. 現(xiàn)代通信和信息技術(shù)革命對(duì)傳統(tǒng)政府管理提出變革的要求。3. 國(guó)家應(yīng)解決特殊利益集團(tuán)對(duì)政府決策的控制?；羯?shí)驗(yàn)用“社會(huì)人”的概念取代了“經(jīng)濟(jì)人”的概念，同時(shí)將非正式組織的概念引入管理學(xué)。巴納德（Chester I. Barnard）將組織視為一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)而得名。3. 學(xué)習(xí)型組織。公共選擇理論認(rèn)為，人類社會(huì)由兩個(gè)市場(chǎng)組成，一個(gè)是經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，另一個(gè)是政治市場(chǎng)。所謂“政府失敗”，是指?jìng)€(gè)人對(duì)公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好滿足，公共部門在提供公共物品時(shí)趨向于浪費(fèi)和濫用資源，公共支出成本規(guī)模過大或者效率降低，政府的活動(dòng)達(dá)不到預(yù)期的目的這樣一些情況。 （5）選民的“理性而無知”。以美國(guó)為例，1929年美國(guó)政府的總開支占國(guó)民生產(chǎn)總值（GNP）的10%，而在1949年占23%，1987年占34%?！罢≌摗睂?duì)于公共管理學(xué)具有十分重要的啟迪作用，具體表現(xiàn)為3點(diǎn)。交易費(fèi)用理論關(guān)注的焦點(diǎn)，是如何降低交易費(fèi)用。 由此可見，在科斯的理論中，經(jīng)濟(jì)資源的配置機(jī)制既可以是市場(chǎng)又可以是企業(yè)，在市場(chǎng)上，經(jīng)濟(jì)資源可以通過價(jià)格機(jī)制引導(dǎo)配置，在企業(yè)中，經(jīng)濟(jì)資源也可以通過組織活動(dòng)進(jìn)行計(jì)劃配置。根據(jù)歷史分期的方法，我們傾向于先用歐文1. 就政治與行政的關(guān)系來看，這一時(shí)期前后有變化。在實(shí)踐上，公共管理主要是力圖解決3個(gè)問題：第一，重新調(diào)整政府與社會(huì)，政府與市場(chǎng)的關(guān)系，減少政府職能，以求政府只管那些應(yīng)該由自己來管的事情，力爭(zhēng)管得少一些，但要管得好一些；第二，盡可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治，鼓勵(lì)公共管理社會(huì)化，即利用市場(chǎng)和社會(huì)的力量來提供公共服務(wù)，以彌補(bǔ)政府自身財(cái)力的不足；第三，改革政府部門內(nèi)部的管理體制，包括盡可能地在一些部門引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以提高政府部門的工作效率和為社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量，從而使政府從根本上走出財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)的困境。（3）擴(kuò)大個(gè)人及私部門的活動(dòng)范圍，使個(gè)人更能夠自力更生，自愿性團(tuán)體可以扮演更積極的角色；增加私部門提供公共服務(wù)的機(jī)會(huì)，政府機(jī)構(gòu)則將注意力放在原先被視為不必要，但卻是民眾真正需要的服務(wù)上。（2）鼓勵(lì)民間部門參與公共物品的生產(chǎn)，吸引并授權(quán)公民團(tuán)體直接參與者公共方案的設(shè)計(jì)，并強(qiáng)調(diào)決策過程的分權(quán)化。（6）公共基金的使用包括購(gòu)買政策須經(jīng)辯論及市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；公共基金服務(wù)的品質(zhì)、數(shù)量和成本均須由購(gòu)買者而不由生產(chǎn)者決定。3. 為滿足社會(huì)的動(dòng)態(tài)需求而對(duì)行政架構(gòu)作出調(diào)整，主要做法是界定決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能，加強(qiáng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)并賦予兩者相應(yīng)的支配權(quán)。3. 強(qiáng)化信息技術(shù)運(yùn)用的實(shí)踐變成了一場(chǎng)重塑政府運(yùn)動(dòng)。有人認(rèn)為，近代以來，一直存在著政府與市場(chǎng)關(guān)系的爭(zhēng)論，人們也在政府取向和市場(chǎng)取向之間左右搖擺，而新公共管理只不過表明這次鐘擺又一次擺向市場(chǎng)而已。如何實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)的政府職能向社會(huì)的轉(zhuǎn)移？新公共管理的一個(gè)重要思路是，將政策職能（掌舵）與管理職能（劃槳）分開。6. 文官與政務(wù)官之間密切互動(dòng)，政策制定和行政管理相互滲透。政府是典型的公共組織。二、公共組織的性質(zhì)（一）公共組織與非公共組織的區(qū)別1．活動(dòng)的目的不同。而公共組織的管轄范圍則可以是整個(gè)社會(huì)，對(duì)其職權(quán)范圍內(nèi)的管理措施，全體社會(huì)成員都必須遵從。4．系統(tǒng)性。優(yōu)點(diǎn)：（1）分層負(fù)責(zé)，使各級(jí)政府在各自管轄地域范圍內(nèi)，能做到事權(quán)集中，統(tǒng)一指揮；（2）