【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 ? .－次年 .，如英國(guó)。 ? .－次年 .，如澳大利亞。 ? .，如美國(guó)。 ? 預(yù)算準(zhǔn)則 ? （ 1） 完整性 ? 所有的收支都能得到反映 ， 且以收支總額反映出來(lái)； ? （ 2） 年度性 ? 各國(guó)預(yù)算年度的起訖日期并不完全相同 ， 但必須嚴(yán)格按預(yù)算年度編列收支； ? （ 3） 可靠性 ? 預(yù)算必須詳細(xì)地反映收支狀況 ， 各項(xiàng)收支數(shù)據(jù)準(zhǔn)確； ? （ 4） 公開(kāi)性 ? 全部收支須經(jīng)立法機(jī)關(guān)審批 ， 且向社會(huì)公布接受公眾監(jiān)督 。 ? 預(yù)算編制的規(guī)范化很難實(shí)現(xiàn)： ? 某人或某機(jī)構(gòu)的政治影響力很大 ，甚至可能凌駕于預(yù)算管理部門(mén)之上 ， 因而能隨心所欲地提出要求； ? 預(yù)算管理部門(mén)往往缺少關(guān)于人員配置 、 工程進(jìn)程和成本費(fèi)用等方面的必要信息； ? 二 、 政府預(yù)算審批 ? 審批機(jī)構(gòu) ? 各的社會(huì)性質(zhì) 、 政體組織有所不同 ，但是 ， 由議會(huì)審批預(yù)算 ， 程序大同小異 。 ? 立法機(jī)關(guān)審定總體預(yù)算規(guī)模 ， 專(zhuān)門(mén)委員會(huì) (如預(yù)算委員會(huì) ) 逐條審查 。 ? 政治制度對(duì)預(yù)算法律效力的影響很大，尤其是總統(tǒng)共和制國(guó)家。 ? 國(guó)會(huì)審批預(yù)算的歷史沿革 ? 1215年，英國(guó)國(guó)王為了籌集軍費(fèi)橫征暴斂，引起貴族和市民的反抗，國(guó)王被迫簽署 《 大憲章 》 。 ? 《 大憲章 》 規(guī)定，國(guó)王課征超過(guò)慣例的賦稅必須召集大議會(huì)征求 “ 全國(guó)公意 ” ， “ 無(wú)議會(huì)同意就不課稅 ” 。 ? 1640年英國(guó)革命爆發(fā)，源于民眾對(duì)不合理稅收的反抗。當(dāng)時(shí)英王為了戰(zhàn)爭(zhēng)，繞過(guò)議會(huì)直接向羊毛和船舶經(jīng)營(yíng)者征收“ 磅稅 ” 和 “ 噸稅 ” 。 ? 1678年規(guī)定，王室支出必須由代表資產(chǎn)階級(jí)利益的下議院批準(zhǔn)； ? 1688年規(guī)定，王室支出與政府支出不得混同； ? 1689年 “ 光榮革命 ” 之后，國(guó)會(huì)制定 《 權(quán)利法案 》 ，規(guī)定未經(jīng)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，王室政府不得擅自課稅，明確議會(huì)掌握課稅的立法權(quán)，從而確立了稅收法定主義。 ? 1760年規(guī)定，王室想獲得年度撥款，必須交出世襲的財(cái)產(chǎn)收入。 ? 1816年，英國(guó)形成了世界上第一個(gè)現(xiàn)代意義的政府預(yù)算。 ? 國(guó)會(huì)審批政府預(yù)算的作用： ? （ 1）對(duì)征稅權(quán)的限制 ? 是為了避免政府對(duì)市場(chǎng)活動(dòng)不必要的干預(yù)，從而維護(hù)納稅人的利益； ? （ 2）對(duì) 支出決定權(quán)的掌握 ? 是要求政府這個(gè) “ 管家 ” ，只能依照納稅人這些 “ 主人 ” 的意愿去花錢(qián)。 ? 國(guó)會(huì)審批預(yù)算的理論解釋 ? 基于委托－代理關(guān)系。 ? A雇傭 B為自己提供服務(wù)，并授予 B一定的決策權(quán)力，授權(quán)者 A是委托人，被授權(quán)者 B是代理人。 ? 納稅人 ： 委托人 ? 政府 ： 代理人。 ? 納稅人委托政府提供公共產(chǎn)品。 ? 代理人有機(jī)會(huì)主義行為傾向。 ? 機(jī)會(huì)主義行為 ：在信息不對(duì)稱(chēng)條件下，代理人不顧委托人的利益，利用機(jī)會(huì)牟取自身利益的活動(dòng)。 ? 以機(jī)關(guān)辦公大樓為例，造得越是豪華，官員和公務(wù)員越是舒適。 ? 為避免產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為，議會(huì)要審批和監(jiān)督政府預(yù)算，避免政府濫征稅或?yàn)E開(kāi)支。 ? 各國(guó)的社會(huì)性質(zhì)、政體組織有所不同，但是，由議會(huì)審批政府預(yù)算，這是相同的。 ? 納稅人自己監(jiān)督政府，行不行？ ? 納稅人人數(shù)眾多，無(wú)法直接監(jiān)督，只能通過(guò)代表監(jiān)督政府的行為。 ? 人大代表是納稅人代表，人民代表大會(huì)就是納稅人代表大會(huì)。 ? 沒(méi)有預(yù)算的政府是 “ 看不見(jiàn)的政府 ” ， “ 看不見(jiàn)的政府 ” 不可能是負(fù)責(zé)任的政府。（ Cleveland,1915） ? 預(yù)算決定權(quán)在誰(shuí)手中？ ? 有人認(rèn)為， 如果 預(yù)算的決定權(quán)在政府而不在人大，那么，人大就無(wú)法成為政府與納稅人進(jìn)行利益交涉與協(xié)調(diào)的場(chǎng)所。 ? 也有人認(rèn)為，人大只有預(yù)算的監(jiān)督權(quán)而沒(méi)有決定權(quán)。預(yù)算監(jiān)督權(quán)體現(xiàn)為人大控制自己授予政府的權(quán)力。 ? 馬嶺認(rèn)為：預(yù)算是一種非規(guī)范性法律文件，它有法律效力，但其效力在法律之下； ? 如果將議會(huì)預(yù)算權(quán)的性質(zhì)確定為監(jiān)督權(quán)而不是決定權(quán)，意味著預(yù)算的決定權(quán)在政府手里而不是在議會(huì)手里，這無(wú)疑降低了議會(huì)的作用。 ? 預(yù)算行政說(shuō) ? 德國(guó)公法學(xué)者保羅 拉班德在代表作 《 預(yù)算論 》 （ 1870）中說(shuō)： ? 預(yù)算沒(méi)有實(shí)質(zhì)上的法律效力，而只是政府和聯(lián)邦議會(huì)對(duì)支出妥當(dāng)性與必要性所作出的同意意見(jiàn)的確認(rèn)，只是 “ 形式上 ” 的法律。 ? 政府收支的實(shí)質(zhì)法律基礎(chǔ)不是預(yù)算，而是其他的法律規(guī)定，如稅法（收入）和薪俸法（支出）。 ? 預(yù)算法律說(shuō) ? 美國(guó)學(xué)者愛(ài)倫 魯賓（ 2020）： ? 財(cái)政預(yù)算民意機(jī)關(guān)授權(quán)行政機(jī)關(guān)在實(shí)施公務(wù)活動(dòng)過(guò)程中進(jìn)行財(cái)務(wù)開(kāi)支的具體計(jì)劃。 ? 因其具有民主性，行政機(jī)關(guān)不得無(wú)視財(cái)政預(yù)算而自行決斷； ? 因其具有具體性與計(jì)劃性，行政機(jī)關(guān)應(yīng)有調(diào)整權(quán)，不過(guò)這種自由裁量權(quán)應(yīng)該更多地接受民意機(jī)關(guān)的監(jiān)督。 ? 廈門(mén)大學(xué)張馨教授（ 2020）： ? 政府預(yù)算具有法治性，即議會(huì)所通過(guò)的政府預(yù)算就是法律，是具有法律效力的，違背政府預(yù)算就是違法行為，任何人違背政府預(yù)算都必須受到法律的追究和制裁。 ? 武漢大學(xué)熊偉教授（ 2020）： ? 預(yù)算無(wú)法取得與法律同等的效力，而只是一種經(jīng)過(guò)立法機(jī)關(guān)審批的法律文件，不是法律。 ? 當(dāng)政府預(yù)算受到納稅人強(qiáng)約束之時(shí)，就是公共財(cái)政模式真正實(shí)現(xiàn)之日。 ? 公共財(cái)政 ：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，為滿(mǎn)足社會(huì)公共需要，公共部門(mén)按照廣大納稅人的集體意愿，有效提供市場(chǎng)機(jī)制不能提供的公共產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。 ? 公共財(cái)政的精神實(shí)質(zhì)： ? 公共財(cái)政是一種為政府供給公共產(chǎn)品提供經(jīng)費(fèi)保障的財(cái)政； ? 公共財(cái)政是一種由納稅人的代表 —議會(huì)說(shuō)了算的財(cái)政； ? 公共財(cái)政是一種制度透明、運(yùn)行過(guò)程完全公開(kāi)的財(cái)政。 ? 美國(guó)國(guó)會(huì)對(duì)預(yù)算的約束 ? 美國(guó)實(shí)行總統(tǒng)共和制，國(guó)會(huì)對(duì)預(yù)算的約束力很強(qiáng)。國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室（ CBO）的權(quán)力很大，可以修改預(yù)算草案。 ? 預(yù)算在國(guó)會(huì)經(jīng)常拖延 。 ? 19761996年 ， 僅有 3次在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)順利通過(guò) 。 ? 在美國(guó)，民主黨的基本支持力量是中下收入階層，對(duì)社會(huì)福利、醫(yī)療保障的依賴(lài)較大，而增稅對(duì)他們沒(méi)有太大的影響，因此民主黨主張改善社會(huì)福利。 ? 共和黨更多地代表高收入階層，不依靠社會(huì)福利，但對(duì)稅收比較敏感，所以，共和黨強(qiáng)調(diào)減稅。 ? 1994年底，共和黨在美國(guó)國(guó)會(huì)中期選舉中取得勝利，金里奇當(dāng)選眾議院議長(zhǎng)，在預(yù)算問(wèn)題上與克林頓政府針?shù)h相對(duì)，堅(jiān)決要求減稅和削減支出。 ? 1995年下半年，預(yù)算之爭(zhēng)逐步升溫，共和黨人把持的國(guó)會(huì)遲遲不通過(guò)克林頓的預(yù)算案。直到 11月 1日，國(guó)會(huì)仍未通過(guò)1996財(cái)年的預(yù)算案，導(dǎo)致聯(lián)邦政府在兩周后停止工作，被迫關(guān)門(mén)。 ? 田納西州： 2