【文章內(nèi)容簡介】 力，也不只是 對 公共部 門進(jìn) 行 改革，而主要是 讓 公共部 門從轉(zhuǎn)換 機制入手， 從 根本上改 變 政府 與 社 會 的 關(guān) 系，最 終 以新的 公共管理模式取代 傳統(tǒng) 的官僚制模式。 一、主要工 業(yè) 化 國 家的新公共管理 實踐 （一）英 國 新右派的政府改革 主要特點： （ 1） 視 民 眾為顧 客， 并 強 調(diào)顧 客的 選擇權(quán) 。民 眾 可以市 場 機制下， 選擇 公共部 門 或私 人部 門來 提供公共服務(wù) 。 （ 2） 創(chuàng) 造市 場 或準(zhǔn)市 場 的 競爭 機制。以 眾 多的公共服 務(wù) 供 給 者取代 單 一的 壟斷 供 給 者， 通 過納 入私部 門來形成 競爭 機制。 （ 3） 擴 大 個 人及私部 門 的活 動 范 圍 ，使 個 人更能 夠 自力更生，自愿性 團 體可以扮演更 積極 的 角色； 增加私 部 門 提供公共服 務(wù) 的機 會 ， 政府機 構(gòu)則將 注意力放在原先被 視為 不必要， 但卻是民 眾真 正需要的服 務(wù) 上。 （ 4） 將 公共物品 購買 者的角色 與 供 給 者的角色分離 開來 ，防止政府機 構(gòu) 利用自己的裁 判 員 地位， 為 自己 謀得 額 外的好 處 。 （ 5） 對 于公共服 務(wù) 供 給 者 與購買 者的 關(guān) 系，強 調(diào) 用契 約 或半契 約 的方式 來 加以控制。 （ 6）由市 場來檢測績 效目 標(biāo) 。在部 門內(nèi) ，管理者 對資 源的支配 運 用必 須與 管理目 標(biāo) 相 結(jié) 合，即管理者的目標(biāo) 在于 實現(xiàn) 目 標(biāo) ，而 對 部 門績 效的 評 判， 則 取 決 于 顧 客的 滿 意度。 6 （ 7） 彈 性薪酬。即由 實際 的市 場 和 績 效水平 來決 定薪酬，使薪酬待遇成 為 一 項 激 勵 工 具。 （二）美 國 的新治理 特征： （ 1）強 調(diào)與 非 營 利 組織 建立 聯(lián) 盟 關(guān) 系，采取 與 公、私部 門 合作生 產(chǎn) 的方式 來 提供公共 服 務(wù) ，以取代 過 去那種 僵化的公共服 務(wù) 體系。 （ 2）鼓 勵 民 間 部 門參與 公共物品的生 產(chǎn) ，吸引 并 授 權(quán) 公民 團 體直接 參與 者公共方案的 設(shè)計 ， 并 強 調(diào)決 策 過程的分 權(quán) 化。 （ 3）強 調(diào) 公共行 動 的重點在于任 務(wù) 而非方案，在于 實際 的 績 效而非 預(yù) 算的盲目投入， 在于投 資 而非花 費 ，在于 認(rèn) 知 顧 客的需要而非政府機 構(gòu) 自身，同 時 強 調(diào) 公共服 務(wù) 的品 質(zhì) 而 不 僅僅 是服 務(wù) 的效率。 （ 4）在手段上 運 用企 業(yè) 管理、授 權(quán) 、建立工作 團隊 、 運 用 市 場 機制、信息技 術(shù) 等新和 管理方法。 （三）其 它 西方 國 家的 實踐 1. 澳大利 亞 和新西 蘭 新西 蘭 的新公共管理遵循下列 9 項 原 則 ： （ 1）政府只能在那些非政府機 構(gòu) （如私人企 業(yè) 和志愿者 團 體）無效率和無效能 時 才能 涉入其活 動 。 （ 2）一切隸 屬 于政府部 門 的事 業(yè)單 位，必 須 被改制 為 私部 門 公司。 （ 3）必 須盡 可能明確和 清 楚地界定政府各部 門 、皇家機 構(gòu) 及每 個 官 員 的目 標(biāo) 。 （ 4）必 須盡 可能地把存在潛在沖突的 職責(zé) 安置在不同的機 構(gòu) 中。 （ 5） 內(nèi)閣 部 長 和各部 執(zhí) 行 長 （ Chief Executive） 職責(zé) 要明確，部 長對選擇 方案 負(fù)責(zé) ， 執(zhí) 行 長則 在最少干預(yù) 下， 對該 方案的投入及 產(chǎn) 出 負(fù)責(zé) 。 （ 6）公共基金的使用包括 購買 政策 須經(jīng)辯論 及市 場競爭 ；公共基金服 務(wù) 的品 質(zhì) 、 數(shù) 量 和成本均 須 由 購買 者而不由生 產(chǎn) 者 決 定。 （ 7）制度 設(shè)計 必 須 使公共服 務(wù) 提供者的 獲 利最小化。 （ 8）治理 結(jié)構(gòu)應(yīng)趨 向于降低代理成本和交易成本。 （ 9）行政效率、 顧 客反 應(yīng) 及 決 策 權(quán) 力的利益必 須盡 可能 與執(zhí) 行 緊 密 結(jié) 合。 （四）各 國 新公共管理 實踐 的共同特點 綜 合各 國 行政改革所采取的各 種 措施，可以 總結(jié) 出以下具有共性的幾點。 1. 為 了解 決 本 國 的 財 政 問題 ，各 國 行政改革的 內(nèi) 容中大都包括了 私有化或 帶 有私有化 傾 向的改革措施。 從實際 效果 來 看， 這種 做法不 僅 使政府的 財 政 壓 力大 減輕 ，而且探索出了 一 條 使社 會 逐 漸擺脫對 政府 過 分依賴 的可行之路。 2. 為 改革政府的 傳統(tǒng) 官僚行政理念， 政府部 門 引入了市 場 理念和私 營 部 門 的管理技能。 3. 為滿 足社 會 的 動態(tài) 需求而 對 行政架 構(gòu) 作出 調(diào) 整，主要做法是界定 決 策機 構(gòu) 和 執(zhí) 行機 構(gòu) 的 職 能，加強 執(zhí) 行機 構(gòu)并賦 予 兩 者相 應(yīng) 的支配 權(quán) 。 這樣 ，一方面可以 使 決 策機 構(gòu) 和 執(zhí) 行機 構(gòu) 依據(jù)社 會 需求的 優(yōu) 先次序 實 行 資 源配置， 另一方面可以使 執(zhí) 行機 構(gòu)將 主要精力放在提供必 要的 優(yōu)質(zhì) 社 會 服 務(wù) 上。 4. 實現(xiàn) 政府在公共服 務(wù) 方面的“角色” 轉(zhuǎn)變 ，由公共服 務(wù) 的直接提供者 變?yōu)?公共服 務(wù) 的“ 監(jiān) 督人” 。 5. 通 過 政府改革和由此而取得的成果，使各 國執(zhí) 政者 產(chǎn) 生了一 個認(rèn) 同：要想 真 正做到 精 簡 政府， 使之 擺脫財 政赤字的困 擾 和 瑣 事的干 擾 ， 政府就 應(yīng)該將 自己的 職 能定位于 “ 掌舵 “ 而不是“ 劃槳 ”上。 （五） 當(dāng) 前西方政府改革的新 動 向 1. 在政府 與 市 場 之 間 作公共 選擇 。 雖 然在 實踐 上依然更多地偏向于政府，但更多的市 場 ，更小而有效的政府已 經(jīng) 成 為 西方各 國 乃至 轉(zhuǎn)軌國 家和 發(fā) 展中 國 家的共 識 ， 并繼續(xù) 成 為 世 界各 國 政府改革的指 導(dǎo) 思想。 2. 政府 與 市 場關(guān) 系的改革在美 國 等 國 家 轉(zhuǎn) 化 為 一 場 重塑政府的 運動 。 雖 然在削 減 社 會 福利支出方面 沒 有取得 實質(zhì) 性的 進(jìn) 展，在有的 國 家甚至有些回潮，但是在放松管制，公共 領(lǐng) 域引 進(jìn) 市 場 機制，建立公共 領(lǐng) 域的內(nèi) 部市 場 等方面取得了 實質(zhì) 性的 進(jìn) 展。 3. 強化信息技 術(shù)運 用的 實踐變 成了一 場 重塑政府 運動 。 20 世 紀(jì) 80 年代強 調(diào) 采用信息 技 術(shù) ， 90 年代 開 始強 調(diào) 利用信息技 術(shù)來 改革原有的工作程序、 組織 等 結(jié)構(gòu) 方面的 問題 。 4. 各 國 政府都 開 始重 視 政策制定能力的提高和政策 執(zhí) 行效率的改善，在新公共管理思 潮的影 響 下， 許 多 國 家 開 始了強化政府政 策 執(zhí) 行部 門 自主 權(quán) 的改革， 從 而重新塑造了政治 （政 策） 與 行政（ 執(zhí) 行）之 間 的 關(guān) 系。 二、 對 新公共管理的 評 析 （一）新公共管理的 時 代特征 1. 新公共管理 既 是解 決 西方社 會現(xiàn)實問題 的 產(chǎn) 物，也是 對 公共管理的 時 代要求 積極 回 應(yīng) 的 產(chǎn) 物。 與傳統(tǒng) 的公共行政 學(xué) 相比， “ 新公共管理“范式具有一系列的 創(chuàng) 新， 這 主要表 現(xiàn) 在如下 4 個 方面：第一，新公共管理 為 公共部 門 管理尤其是政府管理 研 究，奠定了更廣泛、 堅實 的 理 論 基 礎(chǔ) ；第二，新公共管理 開闊 了公共行政 學(xué) 的理 論視 野，具有一系列主 題創(chuàng) 新；第三， 新公共管理建立起一 個 更加全面、 綜 合 的知 識 框架；第四，新公共管理提供了一 種當(dāng) 代公共 部 門 管理尤其是政府管理的新 實踐 模式。 2. 新公共管理體 現(xiàn) 了 國 家 與 社 會 ，政府 與 市 場關(guān) 系的新格局。 20 世 紀(jì) 80 年代 開 始，首先在西方 國 家 開 始逐 漸顯現(xiàn) 出 對 市 場 的回 歸 ， 90 年代 則 在世界 范 圍內(nèi) 出 現(xiàn) 了政府 權(quán) 力、 職 能和 責(zé) 任的全面退卻。政府 從 社 會 制高點上后撤，是 從 20 世 紀(jì) 走向 21 世 紀(jì) 的公共行政 領(lǐng) 域中的一 個 重要 現(xiàn) 象。 有人 認(rèn)為 ，近代以 來 ，一直存在著政府 與 市 場關(guān) 系的 爭論 ，人 們 也在政府取向和市 場 取 向之 間 左右 搖擺 ， 而新公共管理只不 過 表明 這 次 鐘擺 又一次 擺 向市 場 而 已。 但更多的人 認(rèn)為 ， 基于科技革命、新 產(chǎn)業(yè) 革命以及全球化的深刻 變 化，正在 從 根本上改 變國 家 與 社 會 ，政府 與 市 場 的 關(guān) 系，新公共管理體 現(xiàn) 了 這種 新的 關(guān)系格局， 并 推 動 其向 縱 深 發(fā) 展。 3. 新公共管理反映了政府 職 能定位 發(fā) 生根本 轉(zhuǎn)變 的 趨勢 。 政府 與 市 場關(guān) 系新格局的形成， 關(guān)鍵 是由政府 職 能定位的根本性 轉(zhuǎn)變 引起的。 這種轉(zhuǎn)變 就是政府由所有者和 經(jīng)濟 活 動 的直接管理人向 監(jiān) 管人和 規(guī)則 制定人 轉(zhuǎn)變 。在公共管理中， 這種轉(zhuǎn)變 具體表 現(xiàn)為 政府的公共政策化和公共管理的社 會 化。 （二）新公共管理的“解 題 ”特色 新公共管理在化解西方政府 運 行面 臨 的 問 題 或困境所表 現(xiàn) 出 來 的特色， 集中體 現(xiàn) 在 “ 誰來 管理”以及“如何管理” （目前 關(guān) 注的焦點是政府如何管理） 這兩個 方面。 8 在“ 誰來 管理”的 問題 上，新公共管理 認(rèn)為 ，與 市 場 相比，政府在服 務(wù)質(zhì) 量和服 務(wù) 效率 方面存在著 許 多先天不足，因而，以往由政府 壟斷 社 會 管理和公共服 務(wù) 的一切基本方面的做 法是不妥 當(dāng) 的，政府 應(yīng)該 全面后撤，只做那些只能由自己做、同 時 又有能力做好的事情，而 把那些社 會 有能力承擔(dān)的社 會 管理和公共服 務(wù) 活 動盡 可能地交 給 社 會 ， 讓 社 會實現(xiàn) 自我管 理。 如何 實現(xiàn)傳統(tǒng) 的政府 職 能向社 會 的 轉(zhuǎn) 移？新公共管理的一 個 重要思路是， 將 政策 職 能 （掌舵） 與 管理 職 能（ 劃槳 ）分 開 。 在政府“如何 進(jìn) 行管理”的方面，新公共管理的基本思路是：引 進(jìn) 市 場競爭 機制和私部 門 成功的管理 經(jīng)驗和手段，全面降低管理成本提高管理效益。具體表 現(xiàn) 在如下方面。 1. 廣泛采用私 營 部 門 成功的管理手段和 競爭 機制。 2. 政府服 務(wù) 以 顧 客 為導(dǎo) 向。 3. 由重 視 工作 過 程和投入 轉(zhuǎn) 向注重 結(jié) 果和 產(chǎn) 出。 4. 通 過 多 種 形式的授 權(quán) 改善公共部 門 的工作。 5. 放松 嚴(yán) 格的行政 規(guī) 制， 實 施 嚴(yán) 明的 績 效目 標(biāo) 控制。 6. 文官 與 政 務(wù) 官之 間 密切互 動 ，政策制定和行政管理相互滲透。 7. 重 視 公共人力 資 源 管理。 （三）新公共管理的理 論 困 難與 受到的批 評 1. 新公共管理在理 論 上的主要困 難 是“公共性” 與 管理主 義 的 兩難選擇 。 2. 新公共管理面 臨 的主要批 評 是其沉溺于市 場 基本 教義 （ Market fundamentalism）。 （四）新公共管理的借 鑒 意 義 4 方面的 啟 示： 1. 必 須 加大政府體制 創(chuàng) 新的力度，切 實轉(zhuǎn)變 政府 職 能， 盡 快改 變 政府 壟斷 公共物品的 供 給 （或公共物品基本上由政府提供）的局面； 2. 充分 認(rèn)識 市 場 機制是改善政府 績 效的一 個 有效手段，引入 競爭 機制，用市 場 的力量 改造政府，提高政府的工作 效率； 3. 必 須 增強政府公 務(wù)員 的管理和服 務(wù) 意 識 ，重塑政府 與 社 會 的 關(guān) 系； 4. 注意 研 究借 鑒當(dāng) 代工商管理（企 業(yè) 管理） 領(lǐng) 域 發(fā) 展起 來 的管理 經(jīng)驗 、原 則 、方法和 技 術(shù) ， 實現(xiàn) 由 傳統(tǒng) 行政管理模式向 當(dāng) 代新公共管理模式的 轉(zhuǎn)變 。 第三 講 公共管理的主體 第一 節(jié) 公共管理的主體（ 1）： 組織 一、公共 組織 的 概 念 （一） 組織 所 謂組織 ，就是人 們 按照一定的目的、任 務(wù) 和形式 編 制起 來 的社 會 集 團 ，是 處 于一定社 會環(huán) 境中的各 種組織 要素的有機 結(jié) 合體，是 為 了 實現(xiàn) 某 種 目的而有意 識 建立起 來 的人 類 群 體。 簡單 地 說 ， 組織 是 兩個 以上的人、目 標(biāo) 和特定的人 際關(guān) 系 這 三 種 要素 構(gòu) 成的一 種 特殊的 人群體系。 （二）公共 組織 公共 組織 是以 實現(xiàn) 公共利益 為 目 標(biāo) 的 組織 ， 它 一般 擁 有公共 權(quán) 力或者 經(jīng)過 公共 權(quán) 力的授 權(quán) ， 負(fù) 有公共 責(zé) 任，以提供公共服 務(wù) 、管理公共事 務(wù) 、供 給 公共 產(chǎn) 品 為 基本 職 能。政府是典 型的公共 組織 。此外，以特定的公共利益 為 目 標(biāo) ， 為 社 會 提供公共服 務(wù) 的非 營 利性的非政府 組織 ，也 構(gòu) 成了 現(xiàn) 代社 會 公共 組織 的重要 組 成部分。 （三）公共 組織 的基本要素 與 其 它 社 會組織 一 樣 ， 構(gòu) 成公共 組織 的要素有物 質(zhì) 要素和精神要素 兩 大 類 。 1．物 質(zhì) 要素 （ 1）人 員 。 （ 2） 經(jīng)費 。 （ 3）物 資設(shè)備 2．精神要素 （ 1）目 標(biāo) 。 （ 2） 責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu) 。 （ 3）人 際關(guān) 系。 二、公共 組織 的性 質(zhì) （一）公共 組織與 非公共 組織 的 區(qū)別 1．活