【正文】 部分。 第三 講 公共管理的主體 第一 節(jié) 公共管理的主體（ 1）： 組織 一、公共 組織 的 概 念 （一） 組織 所 謂組織 ，就是人 們 按照一定的目的、任 務(wù) 和形式 編 制起 來(lái) 的社 會(huì) 集 團(tuán) ，是 處 于一定社 會(huì)環(huán) 境中的各 種組織 要素的有機(jī) 結(jié) 合體，是 為 了 實(shí)現(xiàn) 某 種 目的而有意 識(shí) 建立起 來(lái) 的人 類 群 體。 7. 重 視 公共人力 資 源 管理。 3. 由重 視 工作 過(guò) 程和投入 轉(zhuǎn) 向注重 結(jié) 果和 產(chǎn) 出。 在政府“如何 進(jìn) 行管理”的方面，新公共管理的基本思路是：引 進(jìn) 市 場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng) 機(jī)制和私部 門(mén) 成功的管理 經(jīng)驗(yàn)和手段，全面降低管理成本提高管理效益。在公共管理中， 這種轉(zhuǎn)變 具體表 現(xiàn)為 政府的公共政策化和公共管理的社 會(huì) 化。 但更多的人 認(rèn)為 ， 基于科技革命、新 產(chǎn)業(yè) 革命以及全球化的深刻 變 化，正在 從 根本上改 變國(guó) 家 與 社 會(huì) ，政府 與 市 場(chǎng) 的 關(guān) 系，新公共管理體 現(xiàn) 了 這種 新的 關(guān)系格局， 并 推 動(dòng) 其向 縱 深 發(fā) 展。 2. 新公共管理體 現(xiàn) 了 國(guó) 家 與 社 會(huì) ，政府 與 市 場(chǎng)關(guān) 系的新格局。 20 世 紀(jì) 80 年代強(qiáng) 調(diào) 采用信息 技 術(shù) ， 90 年代 開(kāi) 始強(qiáng) 調(diào) 利用信息技 術(shù)來(lái) 改革原有的工作程序、 組織 等 結(jié)構(gòu) 方面的 問(wèn)題 。 雖 然在 實(shí)踐 上依然更多地偏向于政府，但更多的市 場(chǎng) ，更小而有效的政府已 經(jīng) 成 為 西方各 國(guó) 乃至 轉(zhuǎn)軌國(guó) 家和 發(fā) 展中 國(guó) 家的共 識(shí) ， 并繼續(xù) 成 為 世 界各 國(guó) 政府改革的指 導(dǎo) 思想。 這樣 ，一方面可以 使 決 策機(jī) 構(gòu) 和 執(zhí) 行機(jī) 構(gòu) 依據(jù)社 會(huì) 需求的 優(yōu) 先次序 實(shí) 行 資 源配置， 另一方面可以使 執(zhí) 行機(jī) 構(gòu)將 主要精力放在提供必 要的 優(yōu)質(zhì) 社 會(huì) 服 務(wù) 上。 1. 為 了解 決 本 國(guó) 的 財(cái) 政 問(wèn)題 ，各 國(guó) 行政改革的 內(nèi) 容中大都包括了 私有化或 帶 有私有化 傾 向的改革措施。 （ 7）制度 設(shè)計(jì) 必 須 使公共服 務(wù) 提供者的 獲 利最小化。 （ 3）必 須盡 可能明確和 清 楚地界定政府各部 門(mén) 、皇家機(jī) 構(gòu) 及每 個(gè) 官 員 的目 標(biāo) 。 （ 3）強(qiáng) 調(diào) 公共行 動(dòng) 的重點(diǎn)在于任 務(wù) 而非方案，在于 實(shí)際 的 績(jī) 效而非 預(yù) 算的盲目投入， 在于投 資 而非花 費(fèi) ，在于 認(rèn) 知 顧 客的需要而非政府機(jī) 構(gòu) 自身，同 時(shí) 強(qiáng) 調(diào) 公共服 務(wù) 的品 質(zhì) 而 不 僅僅 是服 務(wù) 的效率。 6 （ 7） 彈 性薪酬。 （ 4） 將 公共物品 購(gòu)買(mǎi) 者的角色 與 供 給 者的角色分離 開(kāi)來(lái) ，防止政府機(jī) 構(gòu) 利用自己的裁 判 員 地位， 為 自己 謀得 額 外的好 處 。民 眾 可以市 場(chǎng) 機(jī)制下， 選擇 公共部 門(mén) 或私 人部 門(mén)來(lái) 提供公共服務(wù) 。 第三 節(jié) 新公共管理 “新公共管理” （ New Public Management， NPM）一般是指 20 世 紀(jì) 80 年代以 來(lái) 在 美 國(guó) 等 國(guó) 家出 現(xiàn) 的關(guān) 于行政改革的理 論 和 實(shí)踐 模式，主要是 來(lái) 自公共 選擇 理 論 、新制度 經(jīng)濟(jì)學(xué) 和政治 學(xué) 理 論 的一些 關(guān) 于行政改革的理 論設(shè) 想， 以及 對(duì) 近 20年 來(lái)經(jīng)濟(jì)與 合作 組織 （ OECD） 國(guó) 家行政改革具體做法的理 論概 括。 3. 從 具體的理 論與 方法的 運(yùn) 用 來(lái) 看， 這 一 階 段的公共行政 開(kāi) 始越 來(lái) 越多地受到 經(jīng)濟(jì)學(xué) 和管理 學(xué) 等多 學(xué) 科理論與 方法的影 響 。 2. 在管理 組織 體制 運(yùn) 行方式方面，在 這個(gè)時(shí) 期 產(chǎn) 生了官僚制理 論 ，同 時(shí) 先后流行科 學(xué) 管理思想和行 為 主 義管理思想。 公共管理 關(guān) 注的核心 應(yīng)該 是公共管理 職 能在政府 與 其 它組織 、其 它 方面（包括市 場(chǎng) 、社 會(huì) ）之 間 的分配，以及公共管理品 質(zhì) 的提升。休斯的 標(biāo) 準(zhǔn)做一 級(jí) 分期，而后再用其他 標(biāo) 準(zhǔn) 對(duì) 公共行政 時(shí) 期作 二 級(jí) 分期。 1887 年以前，公共管理 僅處 于前 學(xué) 科 時(shí) 期，公共管理特 別是行政 學(xué)長(zhǎng) 期附 屬 在政治 學(xué) 之中， 并沒(méi) 有 獨(dú) 立出 來(lái) 。企 業(yè) 的起源就是由于 組織協(xié)調(diào) 比價(jià)格 協(xié)調(diào) 更 為 有效，即 節(jié)約 了交易 費(fèi) 用。 當(dāng) 企 業(yè) 出 現(xiàn) 以后，依靠?jī)r(jià)格 紐帶 形成的交易 關(guān) 系，就被企 業(yè)內(nèi) 的契 約關(guān) 系所代替，外部 4 問(wèn)題 被“ 內(nèi) 部化”了。 交易 費(fèi) 用的 概 念，首先是由科斯（ Ronal H. Coase）于 1937 年提出的。 它 所 關(guān) 注的主要有三 個(gè)問(wèn)題 ，一是代理人的 選擇 和 對(duì) 代理人的激 勵(lì) ；二是 減 少“代理成 本”或由代理所引起的 資 源耗 費(fèi) ；三是 簽訂 最 優(yōu) 合同，防止 雙 方尤其是代理方 尋 機(jī) 違約為 自 己 謀 利。 （三）代理理 論 和交易 費(fèi) 用理 論 委托 — 代理理 論 和交易 費(fèi) 用理 論 是新制度 經(jīng)濟(jì)學(xué) 的 重要 組 成部分， 它們對(duì) 于公共管理 學(xué) 的影 響 是十分巨大的。 尋 租是指用 較 低的 賄賂 成本 獲 取 較 高的收益或超 額 利 潤(rùn) 。 4. 政府的 尋 租活 動(dòng) 。 3 3. 政府的 內(nèi) 部性 與擴(kuò)張 。 2. 政府工作機(jī) 構(gòu) 的低效率。 （ 2）即使 現(xiàn)實(shí) 社 會(huì) 中存在著某 種 意 義 上的公共利益，但 現(xiàn) 有的公共 決 策機(jī)制卻因其自身 的 內(nèi) 在缺陷而 難 以 達(dá) 到 實(shí)現(xiàn)這種 利益的目的。 為什 么 政府干 預(yù)會(huì)產(chǎn) 生“ 負(fù) 效 應(yīng) ”以及如何 從 制度上彌 補(bǔ)這 些缺陷？ 對(duì)這 些 問(wèn)題 的回答 就 構(gòu) 成了公共 選擇 理論 的“政府失 敗論 ” 。 政治市 場(chǎng) 和 經(jīng)濟(jì) 市 場(chǎng) 在交易上存在著 3個(gè) 重要差 別 。 公共 選擇 理 論試圖 把人的行 為 的 這兩個(gè) 方面 納 入一 個(gè)統(tǒng) 一的分析框架， 用 經(jīng)濟(jì)學(xué) 的方法和基 本假 設(shè)來(lái)統(tǒng) 一分析人的 經(jīng)濟(jì)與 政治行 為 ， 從 而拆除了 經(jīng)濟(jì)學(xué)與 政治 學(xué) 的 傳統(tǒng) 壁 壘 。布坎南（ James. M. Buchanan）是 這 一理 論 的代表人物。 所 謂學(xué)習(xí) 型 組織 是指通 過(guò) 培 養(yǎng) 彌漫于整 個(gè)組織 的 學(xué)習(xí)氣 氛而建立起 2 來(lái) 的一 種 符合人性的、有機(jī)的、扁 平的 組織 。其中衡量 績(jī) 效的 關(guān)鍵 指 標(biāo) 包括 產(chǎn) 品和服 務(wù)質(zhì) 量、 顧 客 滿 意度、成本、 員 工工作效率。 20 世 紀(jì) 60－ 70年代，系 統(tǒng)學(xué) 派又 發(fā) 展出 兩 大理 論 ，一是生 態(tài) 理 論 ，二是 權(quán)變 理 論 ， （五）新管理主 義 理 論 新管理主 義 是 20 世 紀(jì) 80 年代以后在信息革命背景下 產(chǎn) 生的理 論 。 決 策 學(xué) 派的另一位代表人物 查 爾斯 （三） 決 策 學(xué) 派理 論 決 策 學(xué) 派以赫伯特古典 學(xué) 派 關(guān) 注的焦點(diǎn)是“效率”和“ 經(jīng)濟(jì) ” 。 3. 國(guó) 家 應(yīng) 解 決 特殊利益集 團(tuán)對(duì) 政府 決 策的控制。 3. 科 層 官僚制的 專業(yè) 分工原 則導(dǎo) 致政府功能退化。 2. 現(xiàn) 代通信和信息技 術(shù) 革命 對(duì)傳統(tǒng) 政府管理提出 變 革的要求。 B 途 徑 的公共管理主 張師 法企 業(yè) ， B 途 徑 的公共管理的特征是：第一，偏 愛(ài) 企 業(yè) 管理的 原 則 ；第二， 對(duì) 公、私部 門(mén) 的差 異 不作 嚴(yán) 格 區(qū) 分；第三，除了重 視 策略管理及 組織間 的管理 外， 還 強(qiáng) 調(diào) 公共管理的 過(guò) 程 進(jìn) 行管理；第四，在 研 究方法上也偏 愛(ài)諸 如 實(shí)驗(yàn)設(shè)計(jì) 之 類 的量化 方法。但 另一方面，公共管理 學(xué) 作 為 公共行政和企 業(yè) 管理的有機(jī)融合體，除 了 與 公共行政 學(xué)學(xué) 科的 邏輯 體系不同外， 與 企 業(yè) 管理 學(xué) 的 學(xué) 科體系也 應(yīng) 有 區(qū)別 。在公共管理的具體 資 源 構(gòu) 成中，強(qiáng)制力和 稅 收能力尤其重要。 當(dāng) 前特點(diǎn)： （ 1） 鮮 明的 實(shí)踐導(dǎo) 向性 （ 2）理 論 上的包容性 （ 3） 學(xué) 科的年 輕 性 二、公共管理的 構(gòu) 成要素 （一）公共管理的主體 公共管理是以政府 為 主的公共 組織 及其工作人 員對(duì) 社 會(huì) 公共事 務(wù)進(jìn) 行的管理活 動(dòng) 。 （ 4）公共管理不等于“政府管理” ，而意味著一 種 新治理。 特點(diǎn)： （ 1）公共管理是一 個(gè) 整合性的 概 念。 2. 公共管理 所 謂 “公共管理” ，是指政府 為 代表的公共部 門(mén) 依法通 過(guò)對(duì) 社 會(huì) 公共事 務(wù) 的管理，以保 障和增 進(jìn) 社 會(huì) 公共利益的 職 能活 動(dòng) 。公共物品是指非 競(jìng)爭(zhēng) 性的和 非排他性的 產(chǎn) 品。第一 講 緒論 ：什 么 是公共管理 第一 節(jié) 公共管理 學(xué) 的 內(nèi) 涵 與研 究方法 一、公共管理的涵 義 （一）公共物品、公共事 務(wù)與 公共管理 “公共”指多 數(shù) 人的或 關(guān) 于多 數(shù) 人利益的，公共性及其 問(wèn)題 廣泛地存在于社 會(huì) 生活之 中。 1. 公共物品 公共物品是和私人物品相 對(duì)應(yīng) 的 概 念。 公共管理 學(xué) 亦 屬 于一 類 特定 領(lǐng) 域的管理 學(xué) 。 3. 公共管理 學(xué) 公共管理 學(xué) 是一 門(mén)運(yùn) 用包括管理 學(xué) 、 經(jīng)濟(jì)學(xué) 、政治 學(xué) 在 內(nèi) 的多 學(xué) 科的理 論 和方法， 研 究 公共管理部 門(mén) 和公共管理 過(guò) 程及其 規(guī) 律性的科 學(xué) ； 是 關(guān) 于促 進(jìn) 以政府 為 核心的公共 組織 更有 效地提供公共物品和公共服 務(wù) ，以增 進(jìn) 和公平分配社 會(huì) 公共利益的知 識(shí) 體系。 （ 3） 公共管理重 視與 外部 環(huán) 境的 關(guān) 系， 強(qiáng) 調(diào) 以最高管理者的 戰(zhàn) 略 設(shè)計(jì) 、 政策 設(shè)計(jì)為 核心。 （ 7）公共管理是一 個(gè) 不同 學(xué) 科共同 參與 的 研 究 領(lǐng) 域。包括合法地 組 成公共 組織 和成 為 管理者，合法地 進(jìn) 行 管理，以及被管理者 對(duì) 管理者及其行 為 的 認(rèn) 同。 三、公共管理 學(xué) 的 研 究 內(nèi) 容 （一）公共管理 學(xué) 的基 礎(chǔ)內(nèi) 容 公共管理 學(xué) 作 為綜 合 運(yùn) 用多 種 科 學(xué) 理 論 和方法 來(lái)研 究公共管理活 動(dòng) 及其 規(guī) 律的知 識(shí) 體 系， 從屬 于管理 學(xué) 科。 P 途 徑 的公 共管理強(qiáng) 調(diào) 的是 與 政策分析的 淵 源 關(guān) 系，有如下特征：第一，著眼于高 層 管 理者以及他 們 所 進(jìn)行的政策 研 究；第二，重 視 非量化和 實(shí)務(wù) 的取向，推崇通 過(guò)個(gè) 案 研 究 來(lái)發(fā) 展相 關(guān) 知 識(shí) ；第三，強(qiáng) 調(diào)與 政策分析 結(jié) 合， 進(jìn) 行具有前瞻性的 規(guī) 范性的理 論研 究。 （二）公共管理 學(xué) 的 研 究方法 1. 規(guī) 范方法 2. 實(shí)證 方法 3. 案例方法 4. 系 統(tǒng) 方法 5. 比 較 方法 6. 數(shù) 理方法 第二 節(jié) 公共管理成 為獨(dú) 立 學(xué) 科的 內(nèi) 在依據(jù) 一、公共管理 與 私部 門(mén) 管理有本 質(zhì)區(qū)別 （一）公共利益目 標(biāo)與 私人利益目 標(biāo) （二） 壟斷 強(qiáng)制性 與 自由 競(jìng)爭(zhēng) 性 （三）制衡性 與 自主性 （四）多元理性 與經(jīng)濟(jì) 理性 （五）政府機(jī)制 與 市 場(chǎng) 機(jī)制 4 二、 現(xiàn) 代社 會(huì)變遷 推 動(dòng) 公共管理 發(fā) 展 （一）公共物品的需求和供 給 在 穩(wěn) 定地 擴(kuò) 大 （二）社 會(huì) 生活中的公共事 務(wù) 日益增加 （三）公共管理所面 臨 的 環(huán) 境更加 復(fù)雜 多 變 三、 傳統(tǒng) 行政 學(xué) 的局限 （一）理 論 框架局限 （二）管理主體局限 （三）管理理念 與 手段局限 （四）管理 對(duì) 象 與 目 標(biāo) 局限 第三 節(jié) 公共管理 學(xué) 是 時(shí) 代的 產(chǎn) 物 一、西方 國(guó) 家 擺脫 困境的需要 （一）政府角色膨 脹 和 規(guī) 模 擴(kuò) 大引起民 眾 的不 滿 （二） 經(jīng)濟(jì) 衰 退和 財(cái) 政 壓 力的加 劇 （三）社 會(huì)問(wèn)題與 政府不可治理性的增加 二、科技革命和全球化浪潮 （一）科 學(xué) 技 術(shù) 革命是公共管理 學(xué)產(chǎn) 生和 發(fā) 展的重要推 動(dòng) 力量 1. 現(xiàn) 代科技革命使社 會(huì) 成 員參與 公共 領(lǐng) 域活 動(dòng) 的性 質(zhì) 和形式 發(fā) 生了重大 變 化。 2. 科 層 官僚制 難 以適 應(yīng)當(dāng) 代市 場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā) 展的要求。 2. 公民 應(yīng)既 能控制政治家，又能控制官僚。泰勒（ Frederick W. Taylor） 為 代表。霍桑 實(shí)驗(yàn) 用“社 會(huì) 人”的 概 念取代了“ 經(jīng)濟(jì) 人”的 概 念，同 時(shí)將 非正式 組織 的 概 念引入管理 學(xué) 。 決 策在管理的各 個(gè)層 面存在，但在 領(lǐng)導(dǎo) 高 層 尤 為 重要。巴 納 德（ Chester I. Barnard） 將組織視為 一 個(gè) 社 會(huì) 系 統(tǒng) 而得名。 所 謂 企 業(yè) 再造是指 為 了取得 業(yè)績(jī) 的革命性 進(jìn) 步， 從 根本上重新思 考， 徹 底改造 業(yè)務(wù) 流程。 3. 學(xué)習(xí) 型 組織 。詹姆斯 公共 選擇 理 論認(rèn)為 ，人 類 社 會(huì) 由 兩個(gè) 市 場(chǎng)組 成，一 個(gè) 是 經(jīng)濟(jì) 市 場(chǎng) ，另一 個(gè) 是政治市 場(chǎng) 。第三，非市 場(chǎng) 性。 所 謂 “政府失 敗 ” ，是指 個(gè) 人 對(duì) 公共物品的需求在 現(xiàn) 代代 議 制民主政治中得不到很好 滿 足，公共部 門(mén) 在提供公共物品 時(shí)趨 向于浪 費(fèi) 和 濫 用 資 源，公共支出成本 規(guī) 模 過(guò) 大或者效率降 低，政府的活 動(dòng)達(dá) 不到 預(yù) 期的目的 這樣 一些情 況 。 在布坎南等人看 來(lái) ， 導(dǎo) 致公共 決 策失 誤 的原因是多方面的