【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 harles E. Lindblom）提出漸進(jìn)決策理論。 （四）系統(tǒng)學(xué)派理論 系統(tǒng)學(xué)派以切斯特 巴納德（ Chester I. Barnard）將組織視為一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)而得名。 20 世紀(jì)60－ 70 年 代，系統(tǒng)學(xué)派又發(fā)展出兩大理論，一是生態(tài)理論，二是權(quán)變理論， （五）新管理主義理論 新管理主義是 20 世紀(jì) 80 年代以后在信息革命背景下產(chǎn)生的理論。 還處于發(fā)展變化中的新管理主義主要包括如下幾個(gè)方面。 1. 企業(yè)再造理論。 所謂企業(yè)再造是指為了取得業(yè)績(jī) 的革命性進(jìn)步，從根本上重新思考，徹底改造業(yè) 務(wù)流程。其中衡量績(jī)效的關(guān)鍵指標(biāo)包括產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、顧客滿意度、成本、員工工作效率。 2. 虛擬企業(yè)。 虛擬企業(yè)是指把不同地區(qū)的現(xiàn)存資源迅速組合成為一種沒有圍墻、超越時(shí)空約束的企 業(yè)模式，它是依靠電子網(wǎng)絡(luò)手段的聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理的經(jīng)營(yíng)實(shí)體并能以最快的速度推出高質(zhì)量、低成本 的新產(chǎn)品。 3. 學(xué)習(xí)型組織。 所謂學(xué)習(xí)型組織是指通過培養(yǎng)彌漫于整個(gè)組織的學(xué)習(xí)氣氛而建立起來的一種符合人 性的、有機(jī)的、扁平的組織。這種組織由多個(gè)創(chuàng)造型團(tuán)隊(duì)構(gòu)成，由于組織成員具有共同的愿景，所以具 有 持續(xù)的學(xué)習(xí)精神，是一種可持續(xù)發(fā)展的組織。 二、當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論 （一）公共選擇理論 公共選擇理論（ Public choice theory ）產(chǎn)生于 20 世紀(jì) 40 年代末，到 60 年代末形成一種學(xué)術(shù)思潮。詹 姆斯 布坎南（ James. M. Buchanan）是這一理論的代表人物。 所謂公共選擇，就是通過集體行動(dòng)和政治過程來決定資源在公共領(lǐng)域的分配，是人們選擇通過民主政 治過程，將個(gè)人的私人選擇轉(zhuǎn)化為集體選擇的一種過程或機(jī)制。公共選擇理論可以定義為非市場(chǎng)決策的經(jīng) 濟(jì)研究，或者簡(jiǎn)單地定義為把經(jīng)濟(jì)學(xué)應(yīng)用于政治 科學(xué)。 公共選擇理論認(rèn)為，人類社會(huì)由兩個(gè)市場(chǎng)組成，一個(gè)是經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)，另一個(gè)是政治市場(chǎng)。公共選擇理論 試圖把人的行為的這兩個(gè)方面納入一個(gè)統(tǒng)一的分析框架，用經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法和基本假設(shè)來統(tǒng)一分析人的經(jīng)濟(jì) 與政治行為，從而拆除了經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)的傳統(tǒng)壁壘。 公共選擇具有 3 個(gè)規(guī)定性：第一，集體性。第二，規(guī)則性。第三，非市場(chǎng)性。 政治市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)在交易上存在著 3 個(gè)重要差別。 公共選擇理論對(duì)公共管理學(xué)的 3 個(gè)理論啟示。 （二）政府失敗論 ―政府失敗 ‖（ Government failure）是以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派在分 析市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù) 行為局限性或非市場(chǎng)缺陷時(shí)所涉及的一個(gè)主題，也是公共選擇理論的一個(gè)核心論題。 所謂 ―政府失敗 ‖，是指?jìng)€(gè)人對(duì)公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好滿足，公共部門 在提供公共物品時(shí)趨向于浪費(fèi)和濫用資源，公共支出成本規(guī)模過大或者效率降低，政府的活動(dòng)達(dá)不到預(yù)期 的目的這樣一些情況。 為什么政府干預(yù)會(huì)產(chǎn)生 ―負(fù)效應(yīng) ‖以及如何從制度上彌補(bǔ)這些缺陷？對(duì)這些問題的回答就構(gòu)成了公共 選擇理論的 ―政府失敗論 ‖。 1. 公共決策失效。 相對(duì)于市場(chǎng)決策而言，政治決策是一個(gè)更加復(fù)雜的過程，具有相當(dāng)程度的 不確定性，存在著諸多困難、 障礙或制約因素，使得政府難以制定并實(shí)施好的或合理的公共政策，導(dǎo)致公共決策失效。 在布坎南等人看來，導(dǎo)致公共決策失誤的原因是多方面的： （ 1）社會(huì)實(shí)際上并不存在作為政府決策目標(biāo)的所謂公共利益。 （ 2）即使現(xiàn)實(shí)社會(huì)中存在著某種意義上的公共利益，但現(xiàn)有的公共決策機(jī)制卻因其自身的內(nèi)在缺陷而 8 難以達(dá)到實(shí)現(xiàn)這種利益的目的。 （ 3）決策信息的不完全性。 （ 4）選民的 ―短見效應(yīng) ‖。 （ 5）選民的 ―理性而無知 ‖。 2. 政府工作機(jī)構(gòu)的低效率。 （ 1）缺乏競(jìng)爭(zhēng)性壓力。 （ 2）沒有降低成本的激勵(lì)機(jī) 制。 （ 3）缺乏監(jiān)督信息。 3. 政府的內(nèi)部性與擴(kuò)張。 政府的內(nèi)部性（ internalities）是指公共機(jī)構(gòu)尤其是政府部門及其官員追求自身利益或組織自身的目標(biāo) 而非公共利益或社會(huì)福利。 政府部門的擴(kuò)張包括政府部門組成人員的增加和政府部門支出水平的增長(zhǎng)。 以美國(guó)為例， 1929 年美國(guó)政府的總開支占國(guó)民生產(chǎn)總值（ GNP）的 10%，而在 1949 年占23%， 1987 年 占 34%。 4. 政府的尋租活動(dòng)。 尋租（ Rentseeking）活動(dòng)是指人類社會(huì)中非生產(chǎn)性的追求經(jīng)濟(jì)利益活動(dòng)，或者說是指那種維護(hù)既得的 經(jīng) 濟(jì)利益或是對(duì)既得利益進(jìn)行再分配的非生產(chǎn)性活動(dòng)。尋租是政府干預(yù)的副產(chǎn)品。當(dāng)政府干預(yù)市場(chǎng)時(shí)，就 會(huì)帶來以 ―租金 ‖形式出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益。尋租是指用較低的賄賂成本獲取較高的收益或超額利潤(rùn)。 現(xiàn)代社會(huì)中的尋租活動(dòng)，是利用行政法律的手段來阻礙生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)之間自由流動(dòng)、自由競(jìng)爭(zhēng)， 以維護(hù)和攫取既得利益。 尋租活動(dòng)導(dǎo)致 ―政府失敗 ‖，因?yàn)樗鼘?dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源配置扭曲，或說它是資源無效配置的一個(gè)根源；作 為一種非生產(chǎn)性活動(dòng)，它并不增加任何新產(chǎn)品或新財(cái)富，只不過改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，把更大部分的 國(guó)民收入裝進(jìn)私人腰包；它也導(dǎo)致不 同政府部門間官員的爭(zhēng)權(quán)奪利，影響政府的聲譽(yù)和增加廉政成本，導(dǎo) 致社會(huì)資源浪費(fèi)。 ―政府失敗論 ‖對(duì)于公共管理學(xué)具有十分重要的啟迪作用，具體表現(xiàn)為 3 點(diǎn)。 （三）代理理論和交易費(fèi)用理論 委托 —代理理論和交易費(fèi)用理論是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要組成部分，它們對(duì)于公共管理學(xué)的影響是十分 巨大的。 1. 代理理論（ Agent Theory） 在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，委托 —代理關(guān)系幾乎無處不在，典型的例子有雇主與雇員，律師與當(dāng)事人，選民 與政治家之間的關(guān)系。 代理理論的一個(gè)基本假定是處于委托代理關(guān)系的雙方都是效用最大化者，加上信息分 布的不對(duì)稱，委 托人與代理人的利益偏離和沖突便成為一種普遍的現(xiàn)象。 委托 —代理關(guān)系的核心，是委托方如何將代理人的行為限制在符合委托人利益的范圍內(nèi)。它所關(guān)注的 主要有三個(gè)問題，一是代理人的選擇和對(duì)代理人的激勵(lì)；二是減少 ―代理成本 ‖或由代理所引起的資源耗 費(fèi)；三是簽訂最優(yōu)合同，防止雙方尤其是代理方尋機(jī)違約為自己謀利。 2. 交易費(fèi)用理論（ Transaction cost theory） 交易費(fèi)用理論，是用制度比較分析方法研究經(jīng)濟(jì)組織制度的理論。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，所謂交易費(fèi) 用是指所有與制度或組織的建立、變遷和 使用有關(guān)的費(fèi)用。交易費(fèi)用理論關(guān)注的焦點(diǎn)，是如何降低交易費(fèi) 用。 交易費(fèi)用的概念，首先是由科斯（ Ronal H. Coase）于 1937 年提出的。科斯將交易費(fèi)用定義為運(yùn)用市 場(chǎng)機(jī)制的費(fèi)用，包括在市場(chǎng)上搜尋有關(guān)價(jià)格的信息，為了達(dá)成交易進(jìn)行談判簽約，以及監(jiān)督合約執(zhí)行所花 的費(fèi)用。 科斯用交易費(fèi)用的概念來解釋為什么會(huì)出現(xiàn)企業(yè)?？扑拐J(rèn)為，企業(yè)從一個(gè)專業(yè)化的交易經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)的 主要原因，在于利用價(jià)格機(jī)制是有成本的。 當(dāng)企業(yè)出現(xiàn)以后，依靠?jī)r(jià)格紐帶形成的交易關(guān)系，就被企業(yè)內(nèi)的契約關(guān)系所代替，外部問題被 ―內(nèi)部 9 化 ‖了。原 有的市場(chǎng)交易以及由此導(dǎo)致的交易費(fèi)用被企業(yè)內(nèi)協(xié)調(diào)和組織費(fèi)用所代替。從這個(gè)角度出發(fā)，企 業(yè)被看成是價(jià)格機(jī)制的替代物。 由此可見，在科斯的理論中，經(jīng)濟(jì)資源的配置機(jī)制既可以是市場(chǎng)又可以是企業(yè)，在市場(chǎng)上，經(jīng)濟(jì)資源 可以通過價(jià)格機(jī)制引導(dǎo)配置，在企業(yè)中，經(jīng)濟(jì)資源也可以通過組織活動(dòng)進(jìn)行計(jì)劃配置。企業(yè)的起源就是由 于組織協(xié)調(diào)比價(jià)格協(xié)調(diào)更為有效，即節(jié)約了交易費(fèi)用。 當(dāng)企業(yè)規(guī)模擴(kuò)張達(dá)到某一邊際點(diǎn)，即企業(yè)再多 ―內(nèi)化 ‖一項(xiàng)市場(chǎng)交易所引起的管理費(fèi)用等于別的企業(yè) 組織這項(xiàng)交易的費(fèi)用，靜態(tài)均衡就實(shí)現(xiàn)了。這時(shí)，企業(yè)與市場(chǎng)之間的規(guī)模邊界也就確 定下來。 第二節(jié) 公共管理學(xué)科的發(fā)展歷程 公共管理作為一門獨(dú)立學(xué)科，它的歷史并不長(zhǎng)。 1887 年以前，公共管理僅處于前學(xué)科時(shí)期，公共管理 特別是行政學(xué)長(zhǎng)期附屬在政治學(xué)之中，并沒有獨(dú)立出來。 1887 年后共管理研究進(jìn)入學(xué)科前期 ——行政學(xué)階 段。 比較而言，學(xué)術(shù)界傾向于用歷史分期的方法來歸納公共管理的學(xué)科史。 根據(jù)歷史分期的方法，我們傾向于先用歐文 休斯的標(biāo)準(zhǔn)做一級(jí)分期，而后再用其他標(biāo)準(zhǔn)對(duì)公共行政 時(shí)期作二級(jí)分期。也就是說，公共管理總體上可以分為公共行政和公共管理兩大時(shí)期。 對(duì)于公共行政時(shí)期，依據(jù)學(xué)科研究的焦點(diǎn) 和方法不同，還可以把它大致分為兩個(gè)具體的階段：一是傳 統(tǒng)公共行政階段，二是新公共行政階段。 公共行政學(xué)科關(guān)注的焦點(diǎn)貫穿始終的核心是政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)行問題，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要是政治與行政的關(guān) 系。 公共管理關(guān)注的核心應(yīng)該是公共管理職能在政府與其它組織、其它方面（包括市場(chǎng)、社會(huì)）之間的分 配，以及公共管理品質(zhì)的提升。 一、公共行政時(shí)期（ 1887－ 20 世紀(jì) 70 年代末） （一）傳統(tǒng)的公共行政（ 1