【文章內(nèi)容簡介】 理論基礎(chǔ)。這里關(guān)鍵是要區(qū)分消費(fèi)者、生產(chǎn)者和提供者這三個(gè)基本概念。消費(fèi)者主要是指直接獲得或接受服務(wù)的個(gè)體，他們可以是個(gè)人、特定區(qū)域的所有人、政府機(jī)構(gòu)、私人組織等。生產(chǎn)者則是直接組織生產(chǎn)、或者直接向消費(fèi)者提供物品的個(gè)體或團(tuán)體，它可能是政府單位、市民志愿組織、私人企業(yè)、非盈利機(jī)構(gòu)甚至消費(fèi)者自身。提供者則是指派生產(chǎn)者給消費(fèi)者，指派消費(fèi)者給生產(chǎn)者，或選擇服務(wù)的生產(chǎn)者、提供者通常是政府單位。比如，當(dāng)政府雇傭承包商去翻新路面的時(shí)候，該政府就是提供者，承包商就是生產(chǎn)者，而使用翻新后道路的人就是消費(fèi)者，提供者和生產(chǎn)者角色的分離意味著政府可以做出用公共開支來提供某種公共物品的決定，但并不意味著必須依靠公務(wù)員來提供這些物品，如政府可以通過出租合同、特許經(jīng)營、授權(quán)等方式來提供這些公共物品。政府失敗理論即使有些公共物品可以借助于市場和非盈利組織提供，但是如果政府在提供這些物品的過程中如果有著優(yōu)異表現(xiàn)的話，政府也不必通過民營化的方式來提供這類物品?？上У氖?，政府的表現(xiàn)在大多數(shù)情況下難以令人滿意，不僅存在市場失靈，政府失靈也同樣存在。簡而言之，政府失靈是指個(gè)人對公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好滿足，公共部門在提供公共物品時(shí)趨向于浪費(fèi)和濫用資源，公共支出成本規(guī)模過大或者效率降低，政府的活動達(dá)不到預(yù)期目的這樣一些情況，政府失靈主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）公共決策失效。政府對個(gè)人公共物品需求的滿足是以公共決策形式來實(shí)現(xiàn)的，但是公共決策的制訂過程卻往往是多個(gè)利益集團(tuán)互相討價(jià)還價(jià)和交易的過程，在這種政治過程中，公民個(gè)人的真實(shí)需求被忽視了，取而代之的是利益集團(tuán)自身的需求，從而使公共物品的提供脫離了正常的軌道，造成了公共物品的短缺和過剩。（2）行政機(jī)關(guān)工作的低效。壟斷提供某些公共物品，在缺乏競爭力的情況下，可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的過分投資，生產(chǎn)出多于正常社會需要的公共物品；成本和收益的脫離，產(chǎn)出的難以測量，政府的收具有非市場性，主要來源于稅收、捐贈等收入，并不取決于消費(fèi)者的個(gè)人愿望，在這種情況下，當(dāng)提供一種物品的收入與其成本無關(guān)時(shí)，行政機(jī)關(guān)就會使用更多的資源，而不是必要的資源；信息的非對稱性，壟斷信息的提供。（3）政府的內(nèi)部性與擴(kuò)張。所謂內(nèi)部性是指政府部門及其官員追求自身利益或組織自身的目標(biāo)而非公共利益或社會福利，政府的經(jīng)濟(jì)人特征，追求預(yù)算最大化（機(jī)構(gòu)規(guī)模、技術(shù)的復(fù)雜性），提高機(jī)構(gòu)的生產(chǎn)成本，使其高于技術(shù)上的成本，導(dǎo)致較高的單位成本和多余的全部成本。（4）腐敗。解決政府失靈的方法：鼓勵行政機(jī)關(guān)之間的競爭；讓行政機(jī)關(guān)享有部分剩余的分配或占有權(quán)；運(yùn)用市場力量，借助私營部門來提供部分公共物品。（二）民營化的定義及表現(xiàn)形式內(nèi)涵。從所有制角度來理解：把對公共部門所有的資產(chǎn)歸還給私營部門，通常是通過轉(zhuǎn)移股權(quán)的方式將企業(yè)行為的控制權(quán)從公共部門轉(zhuǎn)向給私營部門。（狹義）從目的出發(fā)，將其理解為政府利用私營部門（贏利和非贏利）來提供和完成公共政策，改進(jìn)公共方案的質(zhì)量。從主體出發(fā)，將其理解為更多地依靠民間機(jī)構(gòu)，更少地依靠政府來滿足公眾需求。（廣義）內(nèi)容。（1）國有企業(yè)民營化，即轉(zhuǎn)讓國有企業(yè)的所有權(quán)，通過出售、清算、兼并等方式將其由國家控制和經(jīng)營，轉(zhuǎn)交給私營企業(yè)控制和管理，或者通過放松管制，引進(jìn)競爭的方式在原本由國有企業(yè)壟斷經(jīng)營的領(lǐng)域促進(jìn)企業(yè)之間的競爭，達(dá)到減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高企業(yè)效益和產(chǎn)品質(zhì)量的目的。通常認(rèn)為英國是最早實(shí)行民營化的國家，法國為了實(shí)行民營化，特地成立了私有化委員會。（2）公共物品供給的民營化，即提供者和生產(chǎn)者相分離，政府、企業(yè)和非贏利組織之間的角色和功能的互補(bǔ)，鼓勵提供主體和生產(chǎn)主體的多元化。（3）公共政策領(lǐng)域的民營化，將公共政策領(lǐng)域中的資料收集、政策分析評估甚至政策制定等工作外包給非政府組織。美國審計(jì)署對聯(lián)邦政府4個(gè)主要部門中的咨詢服務(wù)所做的審查發(fā)現(xiàn)，20%以上的合同涉及本應(yīng)該由政府履行的職能。民營化措施。契約外包、特許、補(bǔ)助、出售、贈予、憑單、志愿服務(wù)、自我服務(wù)等。（1）政府出資和管理，私營部門或非贏利部門履行生產(chǎn)或提供職能，如合同承包、給予生產(chǎn)補(bǔ)助等。（2）政府主要進(jìn)行管理，由私營部門或非贏利部門出資和生產(chǎn)，如特許經(jīng)營、國有企業(yè)拍賣等。（3）政府主要進(jìn)行管理，由消費(fèi)者自己組成志愿團(tuán)體，生產(chǎn)和提供自己需要的產(chǎn)品或服務(wù)，如志愿者行動。（三）我國的民營化改革實(shí)踐轉(zhuǎn)換國有企業(yè)經(jīng)營機(jī)制。調(diào)整國有企業(yè)布局和機(jī)構(gòu)，十四大以來，推動國有企業(yè)的抓大放小工作，鼓勵民間資本通過購買、兼并、租賃等方式獲得部分國有企業(yè)尤其是中小企業(yè)的所有權(quán)和控制權(quán)，實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化，效果：國有及國有控股工業(yè)企業(yè)的總產(chǎn)值占全部工業(yè)總產(chǎn)值的比重，已由1980年的80%下降到2001年到41%。放松管制，促進(jìn)市場競爭。政府在電信通訊、航空等領(lǐng)域放松管制和市場進(jìn)入限制，鼓勵社會資本的進(jìn)入，修改了外商投資目錄。在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域通過合同承包、特許經(jīng)營等方式逐步讓民營資本進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。障礙：制度保障不足（如缺乏保障志愿者權(quán)益的法律法規(guī)，這是志愿者事業(yè)的軟肋）；參與者能力的限制（數(shù)量、人員素質(zhì)）；政府干預(yù)（反對或操縱）。（四）民營化條件制度健全。市場發(fā)育成熟。（競爭主體、資源的流動性、經(jīng)營能力和意愿等）民營化的公共物品必須有明確的可供衡量的目標(biāo)或標(biāo)準(zhǔn)。第二講 政策過程所涉及到的章節(jié)：第三章、第五章、第九章第四、六、十章（陳振明）一、公共管理主體特點(diǎn)政府政府作為所謂純粹的公共部門，它具有以下基本特點(diǎn)：（1）政府組織的基本職能是對社會公共事務(wù)進(jìn)行管理，這里所說的公共事務(wù)包含了社會中除私人領(lǐng)域（按西方學(xué)者的觀點(diǎn)，競爭性的工商企業(yè)一般屬于私人投資領(lǐng)域，因而這方面的事務(wù)被劃歸于私人領(lǐng)域，屬于私人事務(wù)）以外的所有事務(wù)。在人類社會生活中，有些事情固然可以通過私人或私人組織來進(jìn)行處理，小到個(gè)人的談情說愛、結(jié)婚生子，大到組織生產(chǎn)、經(jīng)營管理；但是，還有很我事情是無法由私人或私人組織來辦理的，例如，人口的控制和管理、社會治安、大江大河的治理和維護(hù)、社會公共設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)、公民基本生活的社會保障、國民素質(zhì)的提高和智力開發(fā)等等。有關(guān)這些事務(wù)的管理，必須由一個(gè)超越私人或私人組織之外的公共組織來進(jìn)行處理或加以管理。（2）政府組織用來從事公共管理的權(quán)力是一種公共權(quán)力，把這種權(quán)力稱之為公共權(quán)力，主要基于以下兩個(gè)方面的理由：一是這種權(quán)力就其性質(zhì)而言，它總是表現(xiàn)為社會中占統(tǒng)治地位的某一個(gè)階級的權(quán)力，而不僅僅是一種個(gè)人的私人權(quán)力。在中國的封建社會，盡管皇帝把皇權(quán)當(dāng)成自己的一種家族權(quán)力，但它實(shí)際上是代表整個(gè)封建地主階級的，離開了它所代表的整個(gè)階級，這種權(quán)力就不會存在了；在資本主義社會，政府組織的權(quán)力被宣稱為是一種來自全體公民的權(quán)力，盡管它實(shí)際上仍然是有產(chǎn)階級的權(quán)力；在我國社會主義社會，國家的一切權(quán)力屬于人民，這已經(jīng)被寫入了憲法。一句話，自從政府產(chǎn)生以來，幾乎所有社會的政府組織的權(quán)力在性質(zhì)上都是公共的。當(dāng)然，由于社會性質(zhì)的不同，在公共這一概念下所隱含的意義有所區(qū)別。（3）政府組織所掌握和運(yùn)用的資源是一種公共資源。我們知道，政府 通過行使其權(quán)力來實(shí)現(xiàn)其職能，必須以掌握一定的資源為前提，沒有一定的人財(cái)物作基礎(chǔ)，整個(gè)政府組織就無法運(yùn)轉(zhuǎn)起來。而在人財(cái)物等資源中，從政府控制的角度而言，對財(cái)源的控制又是非?；A(chǔ)的。政府組織的財(cái)政來源于全體公民的稅收，因而其財(cái)政實(shí)質(zhì)上是一種公共財(cái)政。此外，政府所控制的國土、礦山、水利等重要資源，也是一種公共資源。作為一種公共資源，就其本質(zhì)而言，是為全民的共享的。（4）政府組織為社會所提供的產(chǎn)品是一種公共產(chǎn)品。這種物品的基本特征是：它作為一個(gè)整體是不可分割的，它不能單獨(dú)提供給每一個(gè)人，而是自動提供給社會中的所有人。例如，國防作為一種公共物品便是如此，一個(gè)國家的國防力量保衛(wèi)著該國的全體居民，而不需要每一個(gè)人單獨(dú)購買。因此，單個(gè)個(gè)人不會花錢也可能享受公共物品，即所謂的搭便車現(xiàn)象。這樣，單個(gè)個(gè)人一般不會自己花錢來購買公共物品，這種物品只能由政府來購買或提供。（5）政府組織行為的價(jià)值取向是公共利益。政府組織是一種公共服務(wù)組織，從理念上講，它應(yīng)該把全體公民當(dāng)成自己的服務(wù)對象，它不應(yīng)該有自己的特殊利益。對于政府組織來說，凡是追求自己本組織、本部門利益的行為都是錯(cuò)誤的。因此，政府應(yīng)該是一種公益人而不應(yīng)該是一種自利人。它應(yīng)該也只能把追求和維護(hù)公共利益作為本組織、本部門的行為目標(biāo)，在這里，公共利益應(yīng)該理解為全體公民的共同利益。當(dāng)然，在一個(gè)存在著不同階級、不同團(tuán)體的社會里面，由于不同階級之間、不同團(tuán)體之間的利益是相互沖突的，而且這些不同階級、不同團(tuán)體的利益與全體公民的共同利益也可能發(fā)生沖突，因此，在政府如何對待社會共同利益的問題上也有一個(gè)哪個(gè)階級、哪個(gè)團(tuán)體的利益優(yōu)先的問題，但這并不能因此否定政府組織行為以公共利益作為基本價(jià)值取向這一事實(shí)。非贏利組織所謂非贏利組織是指在政府和以贏利為目的的企業(yè)之外的一切志愿團(tuán)體、社會組織或民間協(xié)會。具有非贏利性、民間性、自治性、志愿性、非政治性、非宗教性等重要特征。非贏利組織相對于政府的優(yōu)勢在珩：更容易接近服務(wù)對象；理容易靈活地對服務(wù)者的需求做出反應(yīng)；更適合處理高風(fēng)險(xiǎn)的社會問題。第三部門之所以被歸入公共部門，主要原因在于：（1）第三部門主要是一些從事公益事業(yè)的組織，其生產(chǎn)或活動的基本目標(biāo)是公益性，即為公共利益服務(wù)，這與政府組織即純粹的公共部門的目標(biāo)是一致的。（2）第三部門市場化程度較低或非市場化，其生產(chǎn)、活動的內(nèi)容和方式往往由政府實(shí)行控制或必要的行政管制，因此它與政府組織存在著十分密切的關(guān)系，甚至被當(dāng)作政府組織用來實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)的一個(gè)重要工具。（3）第三部門為社會提供的產(chǎn)品也往往是一種公共物品或準(zhǔn)公共物品，這與政府為社會所提供的物品是一致的，至少基本是一致的。（4）第三部門的投資主體或提供資源的主體也主要是政府。當(dāng)然，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下，某些第三部門也應(yīng)向私人資本開放，允許私人資本進(jìn)入某些第三部門，毫無疑問這是對的，甚至是一種趨勢，但私人資本在這些領(lǐng)域的投資不可能是完全市場化的，它必須