【文章內(nèi)容簡介】 服務(wù)，以取代過去僵化的公共服務(wù)體系。⑵鼓勵民間部門參與公共物品生產(chǎn)，吸引并授權(quán)公民團(tuán)體直接參與公共方案設(shè)計，強調(diào)決策過程分權(quán)化。⑶強調(diào)公共行動的重點在于任務(wù)而非方案，在于實際績效而非預(yù)算盲目投入，在于投資而非花費，在于認(rèn)知顧客需要而非政府機構(gòu)自身，強調(diào)公共服務(wù)品質(zhì)而不僅僅是服務(wù)效率。⑷在手段上運用企業(yè)管理、授權(quán)、建立工作團(tuán)隊、運用市場機制、信息技術(shù)等新和管理方法。（三）其它西方國家的實踐。1. 澳大利亞和新西蘭：新西蘭新公共管理9項原則：①政府只在非政府機構(gòu)（如私人企業(yè)和志愿者團(tuán)體）無效率和無效能時才涉入其活動。②一切隸屬于政府部門的事業(yè)單位，必須被改制為私部門公司。③必須盡可能明確和清楚界定政府各部門、皇家機構(gòu)及每個官員的目標(biāo)。④必須盡可能把存在潛在沖突的職責(zé)安置在不同機構(gòu)中。⑤內(nèi)閣部長和各部執(zhí)行長（Chief Executive）職責(zé)要明確，部長對選擇方案負(fù)責(zé)，執(zhí)行長在最少干預(yù)下，對方案的投入及產(chǎn)出負(fù)責(zé)。⑥公共基金使用包括購買政策，須經(jīng)辯論及市場競爭；公共基金服務(wù)的品質(zhì)、數(shù)量和成本均須由購買者而非生產(chǎn)者決定。⑦制度設(shè)計必須使公共服務(wù)提供者獲利最小化。⑧治理結(jié)構(gòu)趨向降低代理成本和交易成本。⑨行政效率、顧客反應(yīng)及決策權(quán)力的利益必須盡可能與執(zhí)行緊密結(jié)合。：對產(chǎn)出與結(jié)果進(jìn)行控制；制定項目預(yù)算和績效標(biāo)準(zhǔn)；采用服務(wù)和顧客導(dǎo)向；康采恩式權(quán)責(zé)劃分；責(zé)任委托給商業(yè)單位。（四）各國新公共管理實踐的共同特點，各國行政改革內(nèi)容大都包括私有化或帶有私有化傾向的改革措施。從實際效果看，使政府財政壓力減輕，探索出使社會逐漸擺脫對政府過分依賴的可行之路。，政府部門引入了市場理念和私營部門管理技能。：界定決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)的職能，加強執(zhí)行機構(gòu)并賦予兩者相應(yīng)的支配權(quán)。這樣可使決策機構(gòu)和執(zhí)行機構(gòu)依據(jù)社會需求的優(yōu)先次序?qū)嵭匈Y源配置，使執(zhí)行機構(gòu)將主要精力放在提供必要的優(yōu)質(zhì)社會服務(wù)上?！敖巧鞭D(zhuǎn)變，由公共服務(wù)直接提供者變?yōu)楣卜?wù)“監(jiān)督人”。，使各國執(zhí)政者產(chǎn)生一個認(rèn)同：要想真正做到精簡政府，使之?dāng)[脫財政赤字和瑣事的困擾，就應(yīng)將政府職能定位于“掌舵”而不是“劃槳”。（五）當(dāng)前西方政府改革的新動向。雖在實踐上仍更偏向政府，但更多市場，更小而有效的政府已成為西方各國乃至轉(zhuǎn)軌國家和發(fā)展中國家的共識，成為世界各國政府改革的指導(dǎo)思想。雖在削減社會福利支出方面沒有實質(zhì)性進(jìn)展，有的國家甚至有回潮；但在放松管制，公共領(lǐng)域引進(jìn)市場機制，建立公共領(lǐng)域的內(nèi)部市場等方面取得了實質(zhì)性進(jìn)展。20世紀(jì)80年代強調(diào)采用信息技術(shù)，90 年代開始強調(diào)利用信息技術(shù)改革原有工作程序、組織等結(jié)構(gòu)問題。新公共管理思潮影響下，強化政府政策執(zhí)行部門自主權(quán)改革，重新塑造政治（政策）與行政（執(zhí)行）間的關(guān)系。二、對新公共管理的評析（一）新公共管理的時代特征，也是對公共管理時代要求積極回應(yīng)的產(chǎn)物。與傳統(tǒng)公共行政學(xué)相比，“新公共管理“范式的創(chuàng)新：①為公共部門管理尤其政府管理研究奠定更廣泛、堅實的理論基礎(chǔ)；②開闊了公共行政學(xué)的理論視野，具有一系列主題創(chuàng)新；③建立更全面、綜合的知識框架；④提供當(dāng)代公共部門管理尤其是政府管理的新實踐模式。，政府與市場關(guān)系的新格局。20世紀(jì)80年代始，西方國家逐漸顯現(xiàn)對市場的回歸，90年代世界范圍出現(xiàn)政府權(quán)力、職能和責(zé)任的全面退卻。政府從社會制高點后撤，是從20世紀(jì)向21世紀(jì)公共行政領(lǐng)域中的重要現(xiàn)象。基于科技革命、新產(chǎn)業(yè)革命及全球化的深刻變化，正在從根本上改變國家與社會，政府與市場的關(guān)系，新公共管理體現(xiàn)這種新的關(guān)系格局，并推動其向縱深發(fā)展。政府與市場關(guān)系新格局的形成，是由政府職能定位的根本性轉(zhuǎn)變引起的。政府由所有者和經(jīng)濟(jì)活動直接管理人向監(jiān)管人和規(guī)則制定人轉(zhuǎn)變。表現(xiàn)為政府公共政策化和公共管理社會化。（二）新公共管理的“解題”特色⑴“誰來管理”問題，新公共管理認(rèn)為，與市場相比，政府在服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)效率方面存在先天不足，由政府壟斷社會管理和公共服務(wù)一切基本方面的做法是不當(dāng)?shù)?，政府?yīng)全面后撤，只做那些只能由政府做、政府又有能力做好的事情，把那些社會有能力承擔(dān)的社會管理和公共服務(wù)活動盡可能交給社會，讓社會實現(xiàn)自我管理。實現(xiàn)傳統(tǒng)政府職能向社會的轉(zhuǎn)移：將政策職能（掌舵）與管理職能（劃槳）分開。⑵“如何進(jìn)行管理”方面：引進(jìn)市場競爭機制和私部門成功管理經(jīng)驗和手段，全面降低管理成本提高管理效益。具體表現(xiàn)：①廣泛采用私營部門成功的管理手段和競爭機制。②政府服務(wù)以顧客為導(dǎo)向。③由重視工作過程和投入轉(zhuǎn)向注重結(jié)果和產(chǎn)出。④通過多種形式授權(quán)改善公共部門工作。⑤放松嚴(yán)格行政規(guī)制，實施嚴(yán)明績效目標(biāo)控制。⑥文官與政務(wù)官之間密切互動，政策制定和行政管理相互滲透。⑦重視公共人力資源管理。（三）⑴新公共管理的理論困難：是“公共性”與管理主義的兩難選擇。公共部門和私人組織、公共管理和私人管理的差異是根本性質(zhì)的，很難回避。①假設(shè)沒有差別讓一般管理長驅(qū)直入會帶來極大沖擊；②決策層面堅持公共性，執(zhí)行層面采取管理主義是否可行尚有疑問。⑵新公共管理面臨的主要批評：是其沉溺于市場基本教義（Market fundamentalism）。事實證明任何對市場的過度依賴都是不恰當(dāng)?shù)?。（四）新公共管理的借鑒意義（啟示）：，切實轉(zhuǎn)變政府職能，盡快改變政府壟斷公共物品供給的局面；，引入競爭機制，用市場力量改造政府，提高政府工作效率；，重塑政府與社會的關(guān)系；（企業(yè)管理）領(lǐng)域發(fā)展起來的管理經(jīng)驗、原則、方法和技術(shù)，實現(xiàn)由傳統(tǒng)行政管理模式向當(dāng)代新公共管理模式的轉(zhuǎn)變。第三講 公共管理的主體第一節(jié) 公共管理的主體（1）：組織一、公共組織的概念（一）組織：是人們按一定目的、任務(wù)和形式編制起來的社會集團(tuán)，是處于一定社會環(huán)境中的各種組織要素的有機結(jié)合體，是為實現(xiàn)某種目的有意識建立的人類群體。簡單說，組織是兩個以上的人、目標(biāo)和特定人際關(guān)系三種要素構(gòu)成的特殊的人群體系。（二）公共組織：是以實現(xiàn)公共利益為目標(biāo)的組織，一般擁有公共權(quán)力或者經(jīng)過公共權(quán)力的授權(quán)，負(fù)有公共責(zé)任，以提供公共服務(wù)、管理公共事務(wù)、供給公共產(chǎn)品為基本職能。包括：政府、以特定的公共利益為目標(biāo)，為社會提供公共服務(wù)的非營利性的非政府組織。（三）公共組織基本要素⑴物質(zhì)要素：①人員，按組織目標(biāo)職能將不同專業(yè)水平年齡的人組合起來，是公共組織的主體和核心；②經(jīng)費，維持公共組織運營和發(fā)展；③物資設(shè)備，是公共組織賴以生存發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。⑵精神要素：①目標(biāo)，組織產(chǎn)生發(fā)展的基礎(chǔ)和原因，是組織存在的靈魂、前進(jìn)的方向，本質(zhì)上反應(yīng)組織的基本職能。包括：任務(wù)、目的、指標(biāo)、數(shù)量、質(zhì)量、時限等，分總目標(biāo)、分目標(biāo)、工作目標(biāo)。②責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)，組織系統(tǒng)內(nèi)各子系統(tǒng)、工作單元及成員、職位間任務(wù)權(quán)力責(zé)任的從屬并列關(guān)系③人際關(guān)系，穩(wěn)定組織內(nèi)在要素，調(diào)動成員主動性、積極性。二、公共組織的性質(zhì)（一）公共組織與非公共組織的區(qū)別①活動目的不同。非公共組織：追求組織成員私人利益，為相關(guān)利益者服務(wù)；公共組織：追求全面的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益，是全國社會成員整體利益，實現(xiàn)公共利益。②為社會提供的服務(wù)不同。非公共組織：從事商品、勞務(wù)生產(chǎn)，向社會提供私人產(chǎn)品，消費者必須支付貨幣，購買和享用其產(chǎn)品；公共組織：為社會提供公共產(chǎn)品。③管理對象不同。非公共組織：本組織成員，對本組織外社會成員的活動無權(quán)干涉；公共組織：可以是整個社會，對其職權(quán)范圍內(nèi)的管理措施，全體社會成員都必須遵從。④活動依據(jù)不同。非公共組織：服從商品買賣的價值規(guī)律，以組織成員自愿組合、共同訂立的規(guī)章制度為活動依據(jù)。其權(quán)力建立在組織成員平等契約關(guān)系上；公共組織以國家強制權(quán)力為活動依據(jù)，以國家法律作為活動依據(jù)和準(zhǔn)繩。依法管理是公共組織的重要特點。（二）公共組織的性質(zhì)：①社會性。公共組織的基礎(chǔ)。 ②權(quán)威性。政府權(quán)威突出特征。③法制性。公共組織活動依據(jù)和手段 ④系統(tǒng)性。公共組織是依法設(shè)置、職責(zé)明確、協(xié)調(diào)有序的龐大系統(tǒng)。⑤主動性。主動適應(yīng)社會發(fā)展變化。三、公共組織的結(jié)構(gòu)（一）公共組織的縱向結(jié)構(gòu)決策層協(xié)調(diào)指揮層協(xié)調(diào)指揮層協(xié)調(diào)指揮層技術(shù)操作層技術(shù)操作層技術(shù)操作層技術(shù)操作層技術(shù)操作層技術(shù)操作層圖 31 層級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系公共組織縱向結(jié)構(gòu)分工的職責(zé)分配關(guān)系：①最高層次公共組織為決策層，負(fù)責(zé)制定本部門行政總目標(biāo)、總方針、總政策和總實施方案，最高層次公共組織，是開放的公共組織。②中層公共組織為協(xié)調(diào)指揮層，負(fù)責(zé)執(zhí)行本部門最高公共組織制定的總決策、目標(biāo)、方針政策，以此為依據(jù)結(jié)合本單位具體工作實際，制定本單位具體工作目標(biāo)、工作方案，并負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指揮等實施工作。中層公共組織為半封閉半開放系統(tǒng)。③基層公共組織為技術(shù)操作層，執(zhí)行中層公共組織的實施方案，在中層公共組織協(xié)調(diào)、指揮下，負(fù)責(zé)技術(shù)操作性的具體工作。組織基本為封閉型，技術(shù)方法的選擇是公共組織內(nèi)部問題。評價：公共組織縱向結(jié)構(gòu)形成的公共組織層級制，在公共組織運行中的優(yōu)缺點（增）：優(yōu)點：①分層負(fù)責(zé)，使各級政府在各自管轄地域范圍內(nèi)，做到事權(quán)集中，統(tǒng)一指揮；②行動迅速，能及時根據(jù)本地情況做出決策，就地組織實施，有利就地監(jiān)督和控制；③能發(fā)揮各層級公共組織的積極性、創(chuàng)造性，根據(jù)本地實際情況主動開展工作；④各層級行政首長負(fù)責(zé)全面管理工作，有利于培養(yǎng)全面型的管理人才。缺點：①各層級行政首長管轄事務(wù)過多，責(zé)重事繁，難于事事精通；②容易形成地方的塊塊分割，不利各地經(jīng)濟(jì)和文化的交流與發(fā)展；③容易形成地方主義，不利中央對地方的宏觀控制。（二）公共組織的橫向結(jié)構(gòu)：指按公共管理業(yè)務(wù)性質(zhì)異同來組成公共組織單位。評價（增）：優(yōu)點：①符合分工專業(yè)化的原則，提高管理效率。②有利統(tǒng)一管理業(yè)務(wù)的方針、政策和法規(guī)，避免政出多門。③體現(xiàn)事權(quán)一致的原則，便于協(xié)調(diào)。缺點：①業(yè)務(wù)事權(quán)過于集中，容易條條分割，不利合作協(xié)調(diào)。②分工過細(xì)，易造成部門林立。③有些業(yè)務(wù)性質(zhì)混淆不清，不易明確劃分，易產(chǎn)生組織沖突。：按公共管理工作程序不同分別設(shè)置公共組織部門。根據(jù)公共管理過程咨詢、決策、執(zhí)行、信息反饋和監(jiān)督等環(huán)節(jié)劃分咨詢、領(lǐng)導(dǎo)決策、執(zhí)行、信息、監(jiān)督部門等。評價（增）：優(yōu)點：①注重公共管理工作的技術(shù)方法，有利提高管理人員專業(yè)技術(shù)知識；②從事某項工作采用同樣的技術(shù)設(shè)備、工作程序，有利節(jié)省人力、物力、財力；③使公共管理中的重要程序有專門機構(gòu)去完成，有利于提高公共管理的整體效能。缺點：①工作人員易產(chǎn)生重技術(shù)、輕政策，重過程、輕目的的傾向；②使用上有局限性，只能對有較大獨立性的程序才可設(shè)置部門，多數(shù)工作程序無法獨立出來。：按公共組織服務(wù)的人群、財物為對象進(jìn)行部門設(shè)置。最常見的是政府經(jīng)濟(jì)行業(yè)主管部門的設(shè)置。如農(nóng)業(yè)部、鐵道部、交通部，均是按不同對象類別實行分部管理。評價（增）優(yōu)點：①根據(jù)服務(wù)對象分工，可使公共組織統(tǒng)籌考慮，滿足其管理對象的需要。②群眾對公共組織職責(zé)一目了然，易于溝通和監(jiān)督缺點：①管理對象增多，導(dǎo)致部門林立，不利精簡節(jié)約。②容易忽視甚至割裂管理對象間等相互聯(lián)系，可能產(chǎn)生綜合性工作無人管理的現(xiàn)象。③容易造成本位主義，考慮問題從本部門利益出發(fā)，有礙整體的利益。④按服務(wù)對象與按業(yè)務(wù)性質(zhì)劃分部門發(fā)生重復(fù)、交叉，互相推諉、踢皮球，降低工作效率。（三）公共組織的主要結(jié)構(gòu)形式。垂直系統(tǒng)，統(tǒng)一指揮，縱向管理橫向輔助。特點：機構(gòu)簡單，職權(quán)明確，命令統(tǒng)一，決策迅速，個人負(fù)責(zé)。適于小規(guī)模任務(wù)。缺點：等級森嚴(yán)，形式呆板，不利成員主動性積極性的發(fā)揮。按專業(yè)分工設(shè)置職能部門，部門在自身業(yè)務(wù)范圍內(nèi)行使職權(quán)。優(yōu)點：解決主管領(lǐng)導(dǎo)對專業(yè)指揮的困難。缺點：各職能部門都有指揮權(quán)，多頭領(lǐng)導(dǎo)不好協(xié)調(diào)。直線制為基礎(chǔ)，行政首長下設(shè)職能部門從事專業(yè)管理，并作該級領(lǐng)導(dǎo)的參謀。優(yōu)點：保證統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，避免多頭制；缺點：易忽視參謀部門作用，過分強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)指揮權(quán)。被廣泛采用的原因：簡單有效?！爸本€職能參謀“結(jié)構(gòu)，橫豎分工明確。由專門從事某項工作的項目組形式發(fā)展來的組織結(jié)構(gòu)。特點：縱橫聯(lián)系，適應(yīng)性強，機動靈活。缺點：缺乏穩(wěn)定性。不能大規(guī)模運用，發(fā)生雙重領(lǐng)導(dǎo)沖突。適用：工作內(nèi)容變動頻繁、每項工作完成需運用眾多技術(shù)知識的組織；或為一般組織安排臨時性工作任務(wù)的補充結(jié)構(gòu)形式。第二節(jié) 公共組織的類型與作用一、（一）政府：⑴國際法意義的政府是主權(quán)國家的要件，指某一國家或地區(qū)合法代表者，是主權(quán)國家代理者。⑵國家必須具備的條件：①人民；②定居的土地，流浪的民族不是國家；③政府，有一個或更多的人代表人民，并按本國法律統(tǒng)治。一個無政府狀態(tài)的社會不是國家；④主權(quán)的政府。主權(quán)是最高權(quán)威，即一個獨立于世界上任何其他權(quán)威之外的權(quán)威。⑶政治學(xué)中的政府，是統(tǒng)治集團(tuán)借以實現(xiàn)統(tǒng)治意志的政治統(tǒng)治機關(guān)，是國家實體的一部分，是政治組織的核心組成部分。⑷行政學(xué)上的政府：專指根據(jù)官僚制原則組織起來的國家行政機關(guān)。⑸社會學(xué)上的政府：是社會組織的一種，與一般的社會組織相比，有較強的政治性。政府：國家進(jìn)行階級統(tǒng)治和社會管理的機關(guān)，是國家表達(dá)意志、發(fā)布命令和處理事務(wù)的機關(guān)。廣義政府：指行使國家權(quán)力的所有機關(guān)，包括國家立法、司法、行政機關(guān)。立法機關(guān)制定法律，行政機關(guān)執(zhí)行法律，司法機關(guān)運用法律審判案件。狹義政府：僅指國家行政機關(guān)，即根據(jù)憲法和法律組建的、行使行政權(quán)力、執(zhí)行行政職能、推行政務(wù)、管理國家公共事務(wù)的機關(guān)體系，是國家權(quán)力的執(zhí)行機關(guān)。本書主要研究狹義政府。（二）政府的主要類型（現(xiàn)代國家政府形式）：：是以總統(tǒng)為政府首腦的政權(quán)組織形式，國家行政權(quán)力集于總統(tǒng)一身，總統(tǒng)既是國家元首，又是國家行政機關(guān)首腦。實行總統(tǒng)制國家，政府機關(guān)較徹底采用三權(quán)分立原則?？偨y(tǒng)是國家機構(gòu)中的主要部分，由選舉產(chǎn)生，擁有實權(quán)。美國是這種體制的典型代表。：是在形式上由國家元首負(fù)責(zé)，實質(zhì)上由政府總理負(fù)責(zé)的政府體制。內(nèi)閣制國家中，國家元首不負(fù)實際責(zé)任，沒有行政實權(quán)?？偫頁?dān)負(fù)實際行政責(zé)任，并握有行政實權(quán)。：或合議制政府，職權(quán)不由一個行政首長行使，而由一個委員會集體行使。二、非營利組織（一）非營利組織的概念與非營利性組織的有關(guān)定義很多，如“非政府組織”、“第三部