【正文】 1. 在政治與行政的關(guān)系方面， 20 世紀(jì) 60 年代以后，伴隨著西方發(fā)達國家激烈的社會運動和美國人對 越戰(zhàn)的強烈不滿，行政活動中的價值傾向受到越來越多的關(guān)注。 2. 在管理組織體制運行方式方面，在這個時期產(chǎn)生了官僚制理論，同時先后流行科學(xué)管理思想和行為 主義管理思想。 這一時期在總體上是處于西方國家從傳統(tǒng)資本主義向現(xiàn)代資本主義轉(zhuǎn)型的階段，行政或管理在整個國 家或社會的管理 中的地位日漸上升。 公共管理關(guān)注的核心應(yīng)該是公共管理職能在政府與其它組織、其它方面（包括市場、社會）之間的分 配，以及公共管理品質(zhì)的提升。 對于公共行政時期，依據(jù)學(xué)科研究的焦點 和方法不同，還可以把它大致分為兩個具體的階段：一是傳 統(tǒng)公共行政階段，二是新公共行政階段。休斯的標(biāo)準(zhǔn)做一級分期，而后再用其他標(biāo)準(zhǔn)對公共行政 時期作二級分期。 比較而言，學(xué)術(shù)界傾向于用歷史分期的方法來歸納公共管理的學(xué)科史。 1887 年以前，公共管理僅處于前學(xué)科時期，公共管理 特別是行政學(xué)長期附屬在政治學(xué)之中，并沒有獨立出來。這時，企業(yè)與市場之間的規(guī)模邊界也就確 定下來。企業(yè)的起源就是由 于組織協(xié)調(diào)比價格協(xié)調(diào)更為有效，即節(jié)約了交易費用。從這個角度出發(fā)，企 業(yè)被看成是價格機制的替代物。 當(dāng)企業(yè)出現(xiàn)以后，依靠價格紐帶形成的交易關(guān)系，就被企業(yè)內(nèi)的契約關(guān)系所代替，外部問題被 ―內(nèi)部 9 化 ‖了。 科斯用交易費用的概念來解釋為什么會出現(xiàn)企業(yè)。 交易費用的概念，首先是由科斯（ Ronal H. Coase）于 1937 年提出的。在新制度經(jīng)濟學(xué)看來，所謂交易費 用是指所有與制度或組織的建立、變遷和 使用有關(guān)的費用。它所關(guān)注的 主要有三個問題，一是代理人的選擇和對代理人的激勵；二是減少 ―代理成本 ‖或由代理所引起的資源耗 費；三是簽訂最優(yōu)合同，防止雙方尤其是代理方尋機違約為自己謀利。 代理理論的一個基本假定是處于委托代理關(guān)系的雙方都是效用最大化者，加上信息分 布的不對稱，委 托人與代理人的利益偏離和沖突便成為一種普遍的現(xiàn)象。 （三）代理理論和交易費用理論 委托 —代理理論和交易費用理論是新制度經(jīng)濟學(xué)的重要組成部分，它們對于公共管理學(xué)的影響是十分 巨大的。 尋租活動導(dǎo)致 ―政府失敗 ‖，因為它導(dǎo)致經(jīng)濟資源配置扭曲，或說它是資源無效配置的一個根源；作 為一種非生產(chǎn)性活動，它并不增加任何新產(chǎn)品或新財富，只不過改變生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，把更大部分的 國民收入裝進私人腰包；它也導(dǎo)致不 同政府部門間官員的爭權(quán)奪利，影響政府的聲譽和增加廉政成本，導(dǎo) 致社會資源浪費。尋租是指用較低的賄賂成本獲取較高的收益或超額利潤。尋租是政府干預(yù)的副產(chǎn)品。 4. 政府的尋租活動。 政府部門的擴張包括政府部門組成人員的增加和政府部門支出水平的增長。 3. 政府的內(nèi)部性與擴張。 （ 2）沒有降低成本的激勵機 制。 2. 政府工作機構(gòu)的低效率。 （ 4）選民的 ―短見效應(yīng) ‖。 （ 2）即使現(xiàn)實社會中存在著某種意義上的公共利益，但現(xiàn)有的公共決策機制卻因其自身的內(nèi)在缺陷而 8 難以達到實現(xiàn)這種利益的目的。 相對于市場決策而言，政治決策是一個更加復(fù)雜的過程，具有相當(dāng)程度的 不確定性，存在著諸多困難、 障礙或制約因素，使得政府難以制定并實施好的或合理的公共政策，導(dǎo)致公共決策失效。 為什么政府干預(yù)會產(chǎn)生 ―負效應(yīng) ‖以及如何從制度上彌補這些缺陷？對這些問題的回答就構(gòu)成了公共 選擇理論的 ―政府失敗論 ‖。 （二）政府失敗論 ―政府失敗 ‖（ Government failure）是以布坎南為代表的公共選擇學(xué)派在分 析市場經(jīng)濟條件下政府干預(yù) 行為局限性或非市場缺陷時所涉及的一個主題，也是公共選擇理論的一個核心論題。 政治市場和經(jīng)濟市場在交易上存在著 3 個重要差別。第二，規(guī)則性。公共選擇理論 試圖把人的行為的這兩個方面納入一個統(tǒng)一的分析框架，用經(jīng)濟學(xué)的方法和基本假設(shè)來統(tǒng)一分析人的經(jīng)濟 與政治行為，從而拆除了經(jīng)濟學(xué)與政治學(xué)的傳統(tǒng)壁壘。公共選擇理論可以定義為非市場決策的經(jīng) 濟研究，或者簡單地定義為把經(jīng)濟學(xué)應(yīng)用于政治 科學(xué)。布坎南（ James. M. Buchanan）是這一理論的代表人物。 二、當(dāng)代經(jīng)濟學(xué)理論 （一）公共選擇理論 公共選擇理論（ Public choice theory ）產(chǎn)生于 20 世紀(jì) 40 年代末，到 60 年代末形成一種學(xué)術(shù)思潮。 所謂學(xué)習(xí)型組織是指通過培養(yǎng)彌漫于整個組織的學(xué)習(xí)氣氛而建立起來的一種符合人 性的、有機的、扁平的組織。 虛擬企業(yè)是指把不同地區(qū)的現(xiàn)存資源迅速組合成為一種沒有圍墻、超越時空約束的企 業(yè)模式，它是依靠電子網(wǎng)絡(luò)手段的聯(lián)系，實現(xiàn)統(tǒng)一管理的經(jīng)營實體并能以最快的速度推出高質(zhì)量、低成本 的新產(chǎn)品。其中衡量績效的關(guān)鍵指標(biāo)包括產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量、顧客滿意度、成本、員工工作效率。 1. 企業(yè)再造理論。 20 世紀(jì)60－ 70 年 代，系統(tǒng)學(xué)派又發(fā)展出兩大理論，一是生態(tài)理論，二是權(quán)變理論， （五）新管理主義理論 新管理主義是 20 世紀(jì) 80 年代以后在信息革命背景下產(chǎn)生的理論。 （四）系統(tǒng)學(xué)派理論 系統(tǒng)學(xué)派以切斯特 決策學(xué)派的另一位代表人物查爾斯 西蒙指出，決策在行政中處于中心地位，管理 就是決策。 （三）決策學(xué)派理論 決策學(xué)派以赫伯特 （二）行為學(xué)派理論 通過梅奧（ J. E. Mayo）的著名霍桑實驗，證實了人不是單純追求經(jīng)濟利益的，生產(chǎn)效率主要取決于士 7 氣的高低。古典學(xué)派關(guān)注的焦點是 ―效率 ‖和 ―經(jīng)濟 ‖。 一、管理理論 （一）古典學(xué)派理論 弗里德里克 各國的新公共管理實踐 公共管理的經(jīng)濟學(xué)思想淵源 案例討論題： 你認為梁錦松買車事件，對中國大陸的相關(guān)制度建設(shè)有何啟示？ 復(fù)習(xí)思考題： 1. 公共管理與私部門管理有何區(qū)別？ 2. 如何理解公共管理學(xué)產(chǎn)生的 社會背景？ 3. 公共管理學(xué)及其特點是什么？ 怎樣理解公共管理學(xué)與中國社會發(fā)展的關(guān)系？ 第二講 公共管理的理論與實踐的發(fā)展 學(xué)習(xí)要點： 附： 香港《問責(zé)制主要官員守則》有關(guān)條款 主要官員須避免令人懷疑他們不誠實、不公正或有利益沖突。 ‖最后，稱梁錦松無須請辭，期待梁 ―會繼續(xù)竭盡所能協(xié)助我推動經(jīng)濟成功轉(zhuǎn)型，至誠 為香港 服務(wù)。 ‖ 因此 ―我認為你購入新車以及沒有在財政預(yù)算案公布之前向我報告有關(guān)購買車輛一事，違反了《問責(zé)制主 要官員守則》的第 及 條。 特首董建華表示，梁 ―當(dāng)時急于購入車輛，以照顧家庭的迫切需要 ‖―可以理解 ‖，但 ―自 2021 年10 月 31 日，你已積極參與有關(guān)調(diào)整汽車首次登記稅建議的討論。 ‖ 3 月 15 日，香港特區(qū)行政長官辦公室發(fā)言人發(fā)表聲明說，行政長官董建華考慮過有關(guān)資料及衡量過這 6 件事的所有情況后，對此事作出了結(jié)論，并將結(jié)論正式以書面形式通知了梁本人。我承認我在處理這件事上有疏忽，但希望市民能 接受我是無心之失，而并非存心避稅。 ‖ 捐贈兩倍稅款 38 萬給慈善機構(gòu)，仍感未能避嫌， 3 月 10 日，梁錦松向行政長官董建華請辭，當(dāng)日傍 晚，他又在港府總部會見傳媒，讀了他的聲明。此后，梁錦松 的新聞秘書又做解釋，稱稅款計算有誤，梁錦松按兩倍稅款的捐贈應(yīng)為 38 萬元。 3 月 9 日，梁錦松被指在調(diào)稅前買新車，有避稅嫌疑。 2 月，港府決定調(diào)整汽車首次登記稅，加稅決定由梁拍板。他 于今年年初以 79 萬港幣購入一部凌志 LS430 型四門房車，并于 1 月 23 日登記和使用。 第四節(jié) 公共管理學(xué)與中國的發(fā)展 一、公共管理學(xué)與中 國的市場經(jīng)濟 （一）公共管理學(xué)能有效指導(dǎo)公共部門履行經(jīng)濟職能，彌補市場功能的缺陷 （二）公共管理學(xué) ―親市場 ‖的學(xué)科立場，有助于市場經(jīng)濟的健康發(fā)展 二、公共管理學(xué)與中國的社會發(fā)展 （一）公共管理學(xué)有助于促進包括政治、文化和行為方式在內(nèi)的社會協(xié)調(diào)發(fā)展 （二）公共管理學(xué)內(nèi)在的民主平等精神和科學(xué)務(wù)實品格，將有力地促進當(dāng)前正在進行的社會轉(zhuǎn)型 案例： 梁錦松買車風(fēng)波 5 ■梁錦松就買車事件通過媒體向公眾致歉 梁錦松于今年 1 月 23 日為妻女所買的凌志 LS430 供圖 /《東方日報》 梁錦松本已擁有一部保時捷和一輛四驅(qū)吉普 車，知道女兒預(yù)產(chǎn)期后，準(zhǔn)備再買一輛車，接載嬰兒。 3. 國家應(yīng)解決特殊利益集團對政府決策的控制。 （二）西方國家民主的現(xiàn)狀難以滿足民眾的 ―民主需求 ‖ 1. 民眾應(yīng)直接參與公共服務(wù)的供給過程。 3. 科層官僚制的專業(yè)分工原則導(dǎo)致政府功能退化。 （二）全球化是公共管理學(xué)產(chǎn)生和發(fā)展的另一推動力 三、政府管理和民主制度方面的矛盾 （一）以韋伯官僚制思想為基礎(chǔ)的行政體制難以適應(yīng)時