【文章內(nèi)容簡介】 原有農(nóng)行、農(nóng)發(fā)行、信用社等機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，開辦了股份制小額貸款公司，完善了農(nóng)村金融體系建立。（2）一定程度上滿足了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融需求，不斷激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各種潛能。過去貸款渠道多年不暢，廣大農(nóng)戶的貸款需求長期被壓抑，農(nóng)村小額信貸業(yè)務(wù)開辦以后，廣大農(nóng)戶的有效貸款需求得到一定程度的滿足。（3）小額貸款有利于扶持低收入群體，縮小貧富差距，促進(jìn)社會的和諧和穩(wěn)定。同時(shí)，小額貸款采用了創(chuàng)新的金融方式，打破傳統(tǒng)的金融壟斷，豐富了金融供給主體，加強(qiáng)了同業(yè)競爭，有利于提高金融運(yùn)行效率和服務(wù)質(zhì)量。二、農(nóng)信社開展小額信貸業(yè)務(wù)存在的問題我國自從在1992年引進(jìn)小額信貸這種方式以后，我國農(nóng)村小額信貸已經(jīng)走過了17年的歷程。目前，小額信貸在農(nóng)村已成燎原之勢，不僅項(xiàng)目的規(guī)模和范圍在發(fā)展變化，而且形成了以政府部門與涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)合作開展的小額信貸為主，其他類型的小額信貸業(yè)務(wù)為輔的有中國特色的小額信貸體系。它在我國的扶貧事業(yè)中發(fā)揮著舉足輕重的作用，為成千上萬的貧困人口提供貸款，幫助他們實(shí)現(xiàn)脫貧致富，緩解了貧困地區(qū)金融市場貨幣供求矛盾，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。農(nóng)信社小額信貸在全國全面展開、各地喜報(bào)頻傳的同時(shí)，也應(yīng)該冷靜地看到，中國的小額信貸之所以迅速發(fā)展是政府大力推動(dòng)的結(jié)果，走的是一條單純的以扶貧為目的、滲透著大量行政手段的發(fā)展道路。在發(fā)展的過程中一些矛盾和問題己經(jīng)顯現(xiàn)出來，阻礙了農(nóng)信社小額信貸的可持續(xù)發(fā)展。、各方認(rèn)識的“錯(cuò)位”，使農(nóng)戶小額信貸的推廣缺乏足夠動(dòng)力（1）認(rèn)識上不足，操作上違規(guī)。一方面，不少地方對小額信貸的思想認(rèn)識不夠或出于自身利益的考慮，貫徹落實(shí)不積極不主動(dòng)。由于小額信貸工作是個(gè)漸進(jìn)過程，不能直接、快速顯現(xiàn)基層黨政領(lǐng)導(dǎo)的政績，因此，許多地方領(lǐng)導(dǎo)干部寧愿將這筆錢攏到一起搞些“形象工程”。同時(shí)，不少農(nóng)信社主任熱衷于放大額貸款，緣由是能從中得到實(shí)惠，而發(fā)放小額信貸牽涉到千家萬戶，不僅工作量大，而且自身利益少。因此，表現(xiàn)冷淡。另一方面，有些地方工作簡單化，片面強(qiáng)調(diào)簡化貸款手續(xù)而放松貸款審核、發(fā)放程序，導(dǎo)致貸款責(zé)任人不明確，有的地方甚至把推廣農(nóng)戶小額信貸和創(chuàng)建信用村(鎮(zhèn))工作當(dāng)作一次性“活動(dòng)”來搞，使推廣農(nóng)戶小額信貸和信用村(鎮(zhèn))建設(shè)性質(zhì)發(fā)生變質(zhì)，工作難已持久。此外，各種違章貸款、人情貸款、以貸謀私等行為也時(shí)有發(fā)生。（2）貸款利率相對較低，也影響了農(nóng)信社發(fā)放小額信貸的積極性?！掇r(nóng)信社農(nóng)戶小額貸款管理辦法》規(guī)定，農(nóng)戶小額信貸按人民銀行公布的貸款基準(zhǔn)利率的浮動(dòng)幅度適當(dāng)優(yōu)惠。但農(nóng)信社在執(zhí)行過程中，過多受政府的干預(yù)，將小額信貸當(dāng)作扶貧貸款發(fā)放，較少考慮利率上的要求，有的甚至連本錢歸還都很難得到保障。國際上成功的、得以持續(xù)發(fā)展的小額信貸實(shí)踐證明，為了保證小額信貸的可持續(xù)發(fā)展，必須保持能夠抵償成本費(fèi)用的利率水平。因?yàn)樾☆~信貸單筆貸款的數(shù)額很小，成本費(fèi)用率較高，存在著其利息收入能否抵償成本費(fèi)用開支的問題，一旦不能抵償成本，農(nóng)信社便會缺乏開展小額信貸的內(nèi)在動(dòng)力，小額信貸的可持續(xù)性也會受到影響。（3）對小額信貸是一種金融服務(wù)方式還缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識。目前，不少人仍然習(xí)慣性地認(rèn)為小額信貸是扶貧手段而不是金融服務(wù)。在這種思想指導(dǎo)之下，農(nóng)信社開展小額信貸不積極，依然希望能得到國家財(cái)政的扶貧貸款；而信貸資金的需求者則是想辦法多貸款，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為這是扶貧款。的確，小額信貸在經(jīng)濟(jì)生活中的產(chǎn)生確實(shí)源于扶貧之目的，尤其是 1999 年之后，我國政府也開始采用小額信貸以其扶貧直接到戶，回收率高等特征，被普遍認(rèn)為是最成功的扶貧方式。但是，2001 年底人民銀行推出的在廣大農(nóng)信社全面推行小額信貸工作，在信貸主體、客體、目的及資金來源等方面都已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化。這種信貸方式己經(jīng)由過去的單一扶貧手段轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂衅毡橐饬x的作用于廣大農(nóng)村的金融服務(wù)方式，這一認(rèn)識的變化關(guān)系到整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題。、操作方式局限，信貸隊(duì)伍力量薄弱，使農(nóng)戶小額信貸“變味”，優(yōu)勢難以顯現(xiàn)，社會效益削弱（1）貸款目標(biāo)群體選擇缺陷。農(nóng)戶小額信貸是指以農(nóng)戶自然人為對象，基于農(nóng)戶的信譽(yù)，在核定的額度內(nèi)向農(nóng)戶發(fā)放的無抵押、無擔(dān)保的貸款。一方面，農(nóng)戶小額信貸規(guī)定發(fā)放的對象是有信譽(yù)的農(nóng)戶，但是，就目前的情況來說，農(nóng)信社不良貸款比例較高，與農(nóng)戶普遍缺乏信用意識有關(guān)。另一方面，按照農(nóng)村的傳統(tǒng)習(xí)慣和經(jīng)營意識，農(nóng)民較為保守，擔(dān)心貸款到期無法償還，一般情況下都不會借款，農(nóng)信社又規(guī)定原欠貸款的農(nóng)戶要借新貸款必須還清舊貸款本息，這樣，借款的人一般都是那部分有社會活動(dòng)能力的人，而那些忠厚的低收入群體缺少信貸支持，這就限制了農(nóng)信社小額信貸目標(biāo)群體選擇空間，使小額信貸失去了開辦的初衷。（2）農(nóng)戶小額信貸管理力量薄弱。從當(dāng)前發(fā)放農(nóng)戶小額信貸的情況來看，各農(nóng)信社一般配備 1 ～ 2 名專職信貸人員，而每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)戶一般都在一千戶以上，多的達(dá)到 4 ～ 5 千戶，如果按 10% 的農(nóng)戶得到小額貸款的支持，農(nóng)戶最多的要達(dá)到 400 ～ 500 戶，平均一名信貸員要負(fù)責(zé) 200 多戶，從貸款的調(diào)查到發(fā)放，都顯得力不從心，遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)戶的貸款需求，直接影響了農(nóng)戶小額信貸工作的開展。（3）農(nóng)信社缺乏足夠的資金。目前，許多農(nóng)信社的資金缺口越來越大。農(nóng)信社本來就資產(chǎn)質(zhì)量不高，虧損大，開展小額信貸業(yè)務(wù)后，一方面由于全面推廣農(nóng)戶小額信貸，農(nóng)信社資金需求量大增；另一方面由于農(nóng)信社在吸收存款上受到限制，如財(cái)政性存款、社會保險(xiǎn)存款等規(guī)定不能到農(nóng)信社存款，農(nóng)信社的存款得不到相應(yīng)的增長；再由于中央銀行為支持“三農(nóng)”，要求農(nóng)信社加大對農(nóng)戶貸款的力度，但政府在稅收上卻沒有給農(nóng)信社必要的照顧，這使農(nóng)信社負(fù)擔(dān)加大。農(nóng)信社既面臨著支付性風(fēng)險(xiǎn)，又要滿足支農(nóng)資金需要，資金問題最終成為農(nóng)信社推廣農(nóng)戶小額信貸的核心問題。（4）小額信貸操作程序復(fù)雜細(xì)致，經(jīng)常出現(xiàn)準(zhǔn)備不充足、考慮不周全、組織管理不嚴(yán)現(xiàn)許多意想不到的問題。農(nóng)戶小額信貸的性質(zhì)，與資金運(yùn)營的基本原則有所沖突，使農(nóng)戶小額信貸難以形成良性循環(huán)，發(fā)展缺乏后勁（1）貸款的安全性與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)性相沖突。目前，我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍處于社會主義初級階段，以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)的生產(chǎn)方式還將繼續(xù)存在下去，這一生產(chǎn)方式的基本特點(diǎn)是規(guī)模小、抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱，由于當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)、低收入，導(dǎo)致農(nóng)信社往往會高估農(nóng)業(yè)經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)“懼貸”現(xiàn)象，而農(nóng)戶由于對市場信息缺乏了解，缺少對市場前景的判斷能力，往往會低估農(nóng)業(yè)經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)“盲貸”現(xiàn)象，二者的矛盾將使有限的小額信貸資金難以發(fā)揮效用。（2）信用擔(dān)保方式在中國農(nóng)村現(xiàn)有的信用體系中要保障資金安全操作非常困難。農(nóng)戶小額信貸的貸前調(diào)查，在很大程度上依賴鄉(xiāng)村黨政組織的推薦、介紹，對農(nóng)戶信用狀況的評估也更多的是建立在感性認(rèn)識而非理性分析的基礎(chǔ)上。信譽(yù)低者偏好賴賬，發(fā)展?jié)摿π〉霓r(nóng)戶對資金需求大，需求最急切，有些農(nóng)戶在簽約前會隱瞞自己的信息。這樣，農(nóng)信社在簽訂貸款合同之前，并不充分知道債務(wù)人類型，同時(shí)，農(nóng)信社在給農(nóng)戶發(fā)放貸款后，由于農(nóng)戶居住分散、交通不便、貸款額度小、筆數(shù)多、戶頭多、工作量大，使得監(jiān)督農(nóng)戶不要從事那些可能會使貸款難以償還的事情顯得困難，進(jìn)而影響農(nóng)信社收益行為，導(dǎo)致農(nóng)戶小額信貸的發(fā)放帶有一定的盲目性。此外，由于部分地方政府的“短視”，有些地方對信用村的建立做表面文章。對農(nóng)民資信的評定，把關(guān)不嚴(yán)，敷衍了事，結(jié)果使評出的信用等級與實(shí)際情況嚴(yán)重不符，信用村農(nóng)戶貸款到期償還率較低，甚至出現(xiàn)有些農(nóng)信社對借款逾期多年的農(nóng)戶也發(fā)給“貸款證”的情況。（3）小而分散的經(jīng)營模式存在缺陷。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，規(guī)模經(jīng)營對商品生產(chǎn)者來說是一個(gè)十分重要的理念，農(nóng)信社作為市場競爭的一個(gè)行為主體，也一樣需要規(guī)模經(jīng)營。分散放貸，固然是分散了一定的風(fēng)險(xiǎn)。但與此同時(shí)，代理管理的成本也會隨之大幅提升，管理的難度也會大大增加。（4）忽視質(zhì)量，片面追求規(guī)模和速度。2001 年以來，中國人民銀行先后多次下發(fā)通知要求大力發(fā)展農(nóng)戶小額信貸，解決農(nóng)戶貸款難問題。農(nóng)信社把小額信貸作為一項(xiàng)中心來抓，層層制定了嚴(yán)格的指標(biāo)任務(wù)，造成一些基層農(nóng)信社片面強(qiáng)調(diào)小額信貸的推廣面和推廣速度，不按操作規(guī)程辦事，放松了信用等級評定的標(biāo)準(zhǔn)和條件，對農(nóng)戶的調(diào)查、建檔和資信評定隨意編造評定，人為地加大了貸款的風(fēng)險(xiǎn)，表面上看，農(nóng)戶小額信貸一片繁榮，但如不及時(shí)糾正偏差，則會影響小額信貸的健康發(fā)展。綜上所述，可以看出農(nóng)戶小額信貸具有較強(qiáng)的行政色彩，行政干預(yù)過多，缺乏法律支持，資金的配置效率難以提高。三、促進(jìn)農(nóng)信社小額信貸業(yè)務(wù)良性發(fā)展的對策針對農(nóng)信社小額信貸業(yè)務(wù)的現(xiàn)狀分析，為了保證農(nóng)信社小額信貸業(yè)務(wù)能夠良性發(fā)展，通過對制約其發(fā)展的種種因索的分析，提出促進(jìn)我國農(nóng)信社小額信貸業(yè)務(wù)良性發(fā)展的對策如下：（一）完善農(nóng)村信用社的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)因?yàn)槿绻r(nóng)村信用社的所有權(quán)主體不明確，就沒有人對其進(jìn)行認(rèn)真的監(jiān)督和管理，也不會有人制定規(guī)范化的金融信貸政策保證其良性發(fā)展，社會目標(biāo)就可能凌駕于信用社的金融信貸目標(biāo)之上，信用社的金融信貸業(yè)務(wù)便難以開展。目前，由于信用社的所有者缺位和管理體制僵化，信用社的經(jīng)營管理往往于被動(dòng)狀態(tài)，只看重完成上級的任務(wù)，甚至有些明顯對信用社有利的事情也不敢或不愿自己決定，過分強(qiáng)調(diào)短期利益，這些都會影響信用社的長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，必須明確農(nóng)村信用社的所有權(quán)主體，保持信用社管理的獨(dú)立性和積極性，監(jiān)督自己的金融信貸業(yè)務(wù)。當(dāng)然，國家法律可以要求農(nóng)村信用社董事會成員的組成必須包括有關(guān)專家等，以保證其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的科學(xué)合理性。（二）要為農(nóng)村信用社開展小額信貸業(yè)務(wù)制定支持性政策和措施農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，帶有一定的公共產(chǎn)品的特性；農(nóng)業(yè)又是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，需要國家的支持和保護(hù)。因此，為了保證小額信貸的可持續(xù)性，鼓勵(lì)農(nóng)村信用社向農(nóng)戶提供小額信貸服務(wù)，國家應(yīng)制定一些支持性的政策和措施。如，對農(nóng)村信用社小額信貸業(yè)務(wù)實(shí)行稅收方面的優(yōu)惠；給信用社更加靈活的貸款政策，等等。國際經(jīng)驗(yàn)也表明，支持性政策的缺乏是一些小額信貸機(jī)構(gòu)失敗的主要原因之一。因此，我們要積極探索，尋求切實(shí)可行的支持與保護(hù)政策，讓小額信貸成為信用社賺錢的業(yè)務(wù)，保證小額信貸的良性發(fā)展。這其中利率是一個(gè)核心問題，必須制定合理的利率水平，使小額信貸的收益可以抵償其成本開支。在目前農(nóng)業(yè)比較效益低的情況下，還要制定公平合理的政策，保證農(nóng)村信用社的資金不流失，從而保證其開展小額信貸業(yè)務(wù)的資金來源，否則，僅僅靠中央銀行再貸款是難以維持其良性發(fā)展的。（三）政府應(yīng)對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和人力資源發(fā)展進(jìn)行投資改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施可以增強(qiáng)農(nóng)村家庭獲得收入的能力，這種辦法常常比提供同等金額的金融信貸服務(wù)更加有效。類似地，提供或加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)教育和醫(yī)療保健設(shè)施，能夠強(qiáng)農(nóng)村貧困者的生產(chǎn)能力，這是他們最主要的財(cái)富。目前我國農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，教育、醫(yī)療保健設(shè)施更是處于難以為繼的地步，制約了農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的能力和收入水平的提高，也抑制了農(nóng)村市場的開拓，對整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展不利，因此，政府必須認(rèn)清其在農(nóng)村的責(zé)任，增加對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投資，加強(qiáng)對農(nóng)民的培訓(xùn)，使農(nóng)民對市場、技術(shù)有所了解和掌握，提高合理使用貸款的能力，使小額農(nóng)貸的效果更加明顯。（四）要為信用社小額信貸業(yè)務(wù)的開展創(chuàng)造條件小額信貸產(chǎn)生于市場經(jīng)濟(jì)國家，采用的是一種市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作方式，是一種向貧困人口提供市場幫助的方法。因此，市場經(jīng)濟(jì)是小額信貸運(yùn)作機(jī)構(gòu)的重要環(huán)境，只有在市場經(jīng)濟(jì)條件下，才能擺脫政府的干預(yù)，才能建立起小信貸規(guī)范運(yùn)行的機(jī)制；也只有在市場經(jīng)濟(jì)條件下，農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)才可能獨(dú)立，才可能獲得相應(yīng)的資源來發(fā)展經(jīng)濟(jì)。因此，必須進(jìn)一步加快農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐，減少行政干預(yù)對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響，真正讓市場規(guī)律發(fā)揮作用。另外，農(nóng)村金融體制的徹底改革是小額信貸健康發(fā)展的充分條件，農(nóng)村金融要實(shí)現(xiàn)真正的多元化，既要有商業(yè)金融，也要有政策性金融；有抵押貸款，也有信用貸款；有企業(yè)法人的授信額度，也有合作經(jīng)濟(jì)組織的無抵押的低息、無息貸款等，各種金融機(jī)構(gòu)和金融業(yè)務(wù)相互配合。（五）要明確農(nóng)村信用社小額信貸業(yè)務(wù)的目標(biāo)目前農(nóng)民缺少的不僅僅是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款，農(nóng)民，特別是一些貧困農(nóng)民還需要其他生產(chǎn)消費(fèi)性貸款，他們還需要從事一些非農(nóng)產(chǎn)業(yè)來解決就業(yè)問題，以提高收入水平。因此，農(nóng)村信用社在開展小額信貸的過程中要注意農(nóng)民的信貸需求，設(shè)計(jì)出靈活多樣的信貸產(chǎn)品，滿足農(nóng)民各種各樣的信貸需求，降低由于產(chǎn)品設(shè)計(jì)不合理而造成的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)小額信貸自身的發(fā)展。國際上小額信貸主要將其服務(wù)的對象(即目標(biāo)人群)限制為貧困人口，特別是貧困人口中的婦女。我國農(nóng)村信用社在開展小額信貸的過程中是將服務(wù)對象定為信用較好的所有農(nóng)民，還是農(nóng)民中的貧困者，還需要進(jìn)一步的探索。（六）要建立保證貸款償還的機(jī)制小額信貸由于主要貸款給農(nóng)戶，面臨著較大的風(fēng)險(xiǎn)，為了保證貸款的償還，應(yīng)借鑒國際上小額信貸的經(jīng)驗(yàn)，建立起貸款償還的機(jī)制。國際上小額信貸的償還機(jī)制主要是采取小組聯(lián)保貸款的