【文章內(nèi)容簡介】 倡導(dǎo)“以流入地政府為主”中，要解決的關(guān)鍵問題很大程度上是要建立農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)籌措保障機(jī)制，然而政策文本中只是提到“要對(duì)接受進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女較多的學(xué)校給予補(bǔ)助”，既沒有明確“較多”是個(gè)什么概念，也未說明補(bǔ)助的出處；而對(duì)于流出地政府的“輔助”責(zé)任，《意見》也是原則性地提出“積極配合”，其中涉及流出地、流入地政府最核心的責(zé)任分擔(dān)、協(xié)調(diào)管理等內(nèi)容卻未明確設(shè)計(jì)。這就勢必會(huì)造成政策執(zhí)行中“以流入地政府為主”演化成“流入地政府是唯一責(zé)任者”的局面。政策文本中，“以公辦學(xué)校為主”落實(shí)的方案也存在著與之類似的問題。缺乏了明晰的操作方案或政策落實(shí)的細(xì)則，政策執(zhí)行中的政策扭曲、變形等失真現(xiàn)象也就不可避免。教育政策的時(shí)效性是指教育政策在一定時(shí)間（期）范圍內(nèi)起作用并保持相對(duì)穩(wěn)定，一旦超越這個(gè)時(shí)限政策就會(huì)失效。《意見》沒有規(guī)定甚至沒有涉及到時(shí)效界限。這樣就會(huì)產(chǎn)生兩方面的問題，一是《意見》與國家層面已經(jīng)頒布施行的其他政策的矛盾沖突問題。最突出的就是與我國第一部專門為流動(dòng)人口子女教育問題制定的《流動(dòng)人口兒童、少年就學(xué)暫行辦法》之間的不一致。二者之間無論對(duì)流入地政府的責(zé)任還是對(duì)流動(dòng)子女入學(xué)待遇、收費(fèi)等都有很大差異?！兑庖姟凡灰?guī)定時(shí)效性，就會(huì)造成政策執(zhí)行中的混亂；二是從長期的過程看，任何教育政策都是不斷變化的，原因是政策所依據(jù)的條件以及調(diào)整的關(guān)系都在不斷改變著。如果沒有政策時(shí)效性的規(guī)定，就會(huì)出現(xiàn)以往教育政策“以不變應(yīng)萬變”的狀況，導(dǎo)致政策執(zhí)行不能有效解決農(nóng)民工子女教育中最突出、最迫切問題的后果，甚至?xí)l(fā)政策執(zhí)行無效或負(fù)效應(yīng)產(chǎn)生。教育政策體系的整體性是指解決同一問題的眾多類型、層次不同的教育政策需要配套設(shè)置，相關(guān)教育政策組成教育政策體系并發(fā)揮整體作用。農(nóng)民工子女教育政策執(zhí)行的復(fù)雜性以及與其他問題的相互交叉性，客觀上要求相關(guān)教育政策必須做到統(tǒng)籌安排、整體配置。在這一方面，《意見》等政策文本無疑有所欠缺。首先，幾年來政策體系的完善工作并不盡如人意，達(dá)成政策目標(biāo)所必需的經(jīng)費(fèi)保障、人口管理等項(xiàng)配套政策并未悉數(shù)及時(shí)出臺(tái)；其次，除《意見》屬專門的政策文本外，近年來國家也出臺(tái)了一些相關(guān)的政策，但這些政策一方面數(shù)量有限，另一方面，只是在制定相關(guān)政策時(shí)對(duì)農(nóng)民工子女教育問題有所涉及，而非專門性政策文件。而且由于制定部門等方面的差異，這些政策一定程度上還缺乏有效協(xié)調(diào)，政策目標(biāo)和內(nèi)容只是停留在“互相重復(fù)”的層面，其系統(tǒng)性、層次性都沒有達(dá)到政策整體性的要求?？梢哉f，與農(nóng)民工子女教育相關(guān)的各單項(xiàng)政策在一定程度上還處于簡單的“加和關(guān)系”狀態(tài)，尚未能形成有機(jī)結(jié)合，這對(duì)于政策執(zhí)行的效果有不可忽視的消極影響。以《意見》為代表的農(nóng)民工子女教育政策文本中的種種“欠缺”，折射出了相關(guān)政策制定過程中的問題，同時(shí)在一定程度上導(dǎo)致了執(zhí)行中阻力增大，影響到政策目標(biāo)的達(dá)成。二、政策執(zhí)行：“簡單化”處理的現(xiàn)狀及其影響因素分析（一）農(nóng)民工子女教育政策執(zhí)行“簡單化”現(xiàn)象及其對(duì)政策效果的影響 “再制定”環(huán)節(jié)不規(guī)范導(dǎo)致政策執(zhí)行無序的問題在現(xiàn)行的教育管理體制下，農(nóng)民工子女教育政策落實(shí)的第一步應(yīng)該是地方教育主管部門根據(jù)政策精神和本地教育實(shí)際制定實(shí)施的基本方案——這實(shí)際是一個(gè)教育政策“再制定”的環(huán)節(jié)?？梢哉f，由于國家相關(guān)政策是最高層次的教育政策，是從全國范圍農(nóng)民工子女教育的情況出發(fā)制定的，其中主要是方向性、全局性的原則規(guī)定，具有普遍的指導(dǎo)意義。而《意見》本身又沒有出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，所以農(nóng)民工子女教育政策的落實(shí)就要求全國各地制定與之相呼應(yīng)的區(qū)域政策，才能使相關(guān)教育政策得到真正執(zhí)行。調(diào)查中我們發(fā)現(xiàn)，地方教育政策“再制定”這個(gè)事關(guān)政策執(zhí)行能否順利進(jìn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)還存在很多問題。其一，“再制定”環(huán)節(jié)在有些地方被“忽略不計(jì)”或最小化。這種情況在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)為《意見》的落實(shí)，很多地方區(qū)域并沒有建立行之有效的地方教育政策體系，沒有形成和中央政策相呼應(yīng)的錯(cuò)落有致的政策體系，更多的情況下，政策的執(zhí)行依賴于各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在不同場合的呼吁和倡導(dǎo)。其二，政策“再制定”中存在不規(guī)范行為。表現(xiàn)在許多地方在區(qū)域政策形成過程中，缺少政策方案論證、評(píng)定的過程，缺乏相關(guān)部門（如財(cái)政、公安等）、相關(guān)政策執(zhí)行人員（如校長、教師等）的民主參與等必要的制定程序，往往照抄照搬國家教育政策文本。其三，政策的“再制定”過程中，區(qū)域政策目標(biāo)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民工子女的基本狀況相差甚遠(yuǎn)。由于對(duì)本地農(nóng)民工子女教育的重要性和迫切性估計(jì)不足以及對(duì)本區(qū)域內(nèi)農(nóng)民工子女教育狀況心中無數(shù)，很多地方?jīng)]能制定出在國家政策精神指導(dǎo)下本區(qū)域要實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)和具體方案，地方政策“再制定”過程中“熱情有余，理性不足”。例如有的地區(qū)照抄其他地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提出“要建一所民辦打工子弟學(xué)校，讓所有流動(dòng)兒童享受同樣的教育”的口號(hào)，但由于農(nóng)民工子女?dāng)?shù)量增加過快、過多，現(xiàn)有公辦學(xué)校不能提供充足的學(xué)位，造成部分學(xué)校個(gè)別年級(jí)“人滿為患”。事實(shí)證明，這種憑一時(shí)的熱情而進(jìn)行的政策執(zhí)行活動(dòng)不能持久也無法取得任何效果，只能造成政策執(zhí)行過程中“一哄而起”的無序狀況。在落實(shí)農(nóng)民工子女教育政策的過程中，地方教育主管部門“政策再制定”是第一步也是必須的一步。從筆者調(diào)查的區(qū)域來看，政策的再制定還處于一種無序的局面，《意見》等相關(guān)教育政策落實(shí)中的問題很多即由此引發(fā)。在對(duì)相關(guān)人員的訪談中，我們發(fā)現(xiàn)不僅學(xué)生家長們對(duì)“兩為主”政策精神知之甚少，而且相當(dāng)多的教育主管部門的工作人員尤其是直接落實(shí)相關(guān)政策的一線教師們對(duì)《意見》的目標(biāo)、內(nèi)容等細(xì)節(jié)內(nèi)容大都是一知半解。農(nóng)民工子女教育政策執(zhí)行中必要的宣傳過程在現(xiàn)實(shí)中只是表現(xiàn)為政策文本在教育行政部門之間的“公文旅行”，而且多是以“會(huì)議落實(shí)會(huì)議”的形式出現(xiàn)。農(nóng)民工子女教育政策宣傳的范圍沒有完全涵蓋政策的執(zhí)行人員，更不用說其他相關(guān)人員；多元媒體工具并沒有在農(nóng)民工子女教育政策宣傳中派上用場；這樣的情況直接導(dǎo)致了政策執(zhí)行過程中人們對(duì)相關(guān)教育政策的了解很大程度上停留在“道聽途說”的程度，導(dǎo)致流入地公眾無法參與和配合相關(guān)政策的執(zhí)行。流入地部分學(xué)生家長認(rèn)為其子女應(yīng)享有的教育資源因?yàn)椤稗r(nóng)民工子女的大量涌入”而被擠占，部分教師認(rèn)為農(nóng)民工子女教育工作“費(fèi)力不討好”。這些現(xiàn)實(shí)情況表明，人們對(duì)農(nóng)民工子女教育政策的理解和自覺接受還有較大差距，因此就很難在區(qū)域社會(huì)形成服從政策、支持政策的良好政策執(zhí)行環(huán)境。政策宣傳不足引發(fā)的政策執(zhí)行環(huán)境不良，必然會(huì)增加政策執(zhí)行的阻力。從調(diào)查情況看，流入地政府教育主管部門官員、公辦學(xué)校校長和教師們普遍在一定程度上存在著對(duì)實(shí)施《意見》積極性不高的問題。對(duì)流入地教育主管部門而言，落實(shí)農(nóng)民工子女教育相關(guān)政策應(yīng)是責(zé)無旁貸的職責(zé)。但問題是，正如《意見》中指出的，農(nóng)民工子女接受教育已經(jīng)演化成了一個(gè)社會(huì)問題，而作為政策落實(shí)的主體，教育主管部門一方面難以獨(dú)自擔(dān)當(dāng)政策落實(shí)之任，另一方面又沒有能力協(xié)調(diào)其他部門的政策執(zhí)行行為。這樣往往就造成了政策執(zhí)行過程中政策行為表面化，實(shí)際上在一定程度上處于中斷狀態(tài)的狀況；對(duì)流入地公辦學(xué)校而言，它們既要保證學(xué)?！敖逃虒W(xué)秩序不受影響、質(zhì)量不下降”，又被強(qiáng)令“必須解決好農(nóng)民工子女教育的問題”，同時(shí)還要面對(duì)“經(jīng)費(fèi)不足、教師不足和基本辦學(xué)條件不足”的問題。加之，農(nóng)民工家庭頻繁流動(dòng)的特點(diǎn)導(dǎo)致的農(nóng)民工子女不易管理的情況，部分校長認(rèn)為“拼盡全力也不見得收到好的效果”。于是就采取“能做就做，不能做也無能為力”的敷衍行為。從這個(gè)意義來講，“以公辦學(xué)校為主”很大程度上只是在部分地區(qū)的部分學(xué)校能夠?qū)崿F(xiàn)；對(duì)于政策執(zhí)行最直接的教師群體而言，由于農(nóng)民工子女普遍存在學(xué)習(xí)方式、衛(wèi)生習(xí)慣等方面與城市孩子的巨大差異，他們對(duì)農(nóng)民工子女無論從課堂教學(xué)還是日常管理都要投入超過其他孩子幾倍的工作量，教師的教育教學(xué)工作難度陡增，然而相關(guān)的配套評(píng)價(jià)機(jī)制沒有形成，他們的努力得不到應(yīng)有肯定，工作積極性因此受到較大影響。政策執(zhí)行主體們積極性不高，就不能充分發(fā)揮其主動(dòng)性和創(chuàng)造性，農(nóng)民工子女教育政策落實(shí)中“上級(jí)推一推，下級(jí)動(dòng)一動(dòng)”的情況就很普遍。在這種情況下，農(nóng)民工子女教育政策的各類執(zhí)行人員，只對(duì)執(zhí)行任務(wù)負(fù)責(zé)，而不對(duì)執(zhí)行效果負(fù)責(zé)，教育政策執(zhí)行的責(zé)任未能落實(shí)到具體的機(jī)構(gòu)或人員，政策執(zhí)行的任務(wù)實(shí)際上處于無人承擔(dān)的局面。任何教育政策的執(zhí)行方式都應(yīng)該是多種多樣的。農(nóng)民工子女教育政策是國家教育主管部門聯(lián)合其他相關(guān)部委制定的，政策執(zhí)行也主要是各級(jí)教育行政部門組織中小學(xué)予以落實(shí)的過程。在這個(gè)過程中，各級(jí)教育行政部門主要采取的還是“行政命令”的方式，依照行政系統(tǒng)層層下壓落實(shí)政策。有的地方教育行政部門領(lǐng)導(dǎo)對(duì)學(xué)校的要求是“不管有多大困難，只要有農(nóng)民工子女要求入學(xué)，就必須在第一時(shí)間予以接納”，否則就要“追究校長的責(zé)任”。當(dāng)然在現(xiàn)行教育管理體制下，以國家行政強(qiáng)制力推進(jìn)農(nóng)民工子女教育政策是一種必不可少的、在一定程度上也是非常有效的政策執(zhí)行手段。但農(nóng)民工子女教育問題的解決是一個(gè)動(dòng)態(tài)而長期的艱巨任務(wù)，如果僅僅靠行政命令，恐怕只能解決一時(shí)一地的問題，長此以往會(huì)造成中小學(xué)校對(duì)行政命令的極大的“依賴性”，使政策執(zhí)行過程處于被動(dòng)局面；此外，中小學(xué)校與上級(jí)教育行政部門之間絕非簡單的“命令服從”關(guān)系。實(shí)際上，在上級(jí)行政命令“不可違抗”又“無能為力”的情況下，很多學(xué)校以“弄虛作假”的行為來落實(shí)教育政策，農(nóng)民工子女教育政策失真與此有著密切聯(lián)系。一言以蔽之，各地在貫徹執(zhí)行以《意見》為農(nóng)民工子女教育政策的過程中還存在著許多現(xiàn)實(shí)問題。這些問題主要可概括為政策執(zhí)行簡單化傾向以及由此導(dǎo)致的政策執(zhí)行效果不盡如人意的狀況。（二）政策執(zhí)行“簡單化”的成因分析任何教育政策在被采納后，政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)落實(shí)該政策就要經(jīng)歷一系列的活動(dòng)過程。沒有教育政策執(zhí)行的準(zhǔn)備、實(shí)施以及反饋的過程就很難以較好的效果落實(shí)政策。在這里我們要面對(duì)的問題是，農(nóng)民工子女教育政策遭遇了“簡單化”執(zhí)行的問題，這一定有其深層次的原因，也必然引發(fā)相應(yīng)的后果。農(nóng)民工子女教育政策的執(zhí)行需要充足的政策資源保障。政策資源既包括經(jīng)費(fèi)資源、人力資源，也還包括權(quán)威資源。從流入地政府的角度分析，流入地接納外來進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女的能力是有一定限度的，這種限度突出地表現(xiàn)在流入地執(zhí)行政策的經(jīng)費(fèi)、人力資源是有限度的。在義務(wù)教育“以縣（區(qū)）為主”的背景下，流入地范圍學(xué)生越多，區(qū)級(jí)財(cái)政壓力就越大。因此不少地方抱怨地方財(cái)政困難，難以接受更多的流動(dòng)兒童入學(xué)。有的地方則認(rèn)為“由流入地政府單獨(dú)承擔(dān)流動(dòng)兒童的教育費(fèi)用不合理”，提出“應(yīng)讓其原籍政府承擔(dān)或分擔(dān)部分教育費(fèi)用”。在這些違背政策初衷說法的背后，我們可以分析出流入地政府經(jīng)費(fèi)資源不足的困境。實(shí)際上，在現(xiàn)行的政策背景下，流入地政府解決這個(gè)問題投入越多，問題解決越好，就往往引來更多的農(nóng)民工子女入學(xué)，因此流入地政府的壓力就會(huì)越大；加之，流入地（城市）學(xué)校教育資源本身的配置也不是非常均衡的，公辦學(xué)校之間的差異也是相當(dāng)懸殊的。在這種情況下，流入地政府的財(cái)政壓力愈發(fā)沉重。農(nóng)民工子女教育政策的落實(shí)沒有充足的財(cái)力、物力投入，流入地教育主管部門就無法有