【文章內(nèi)容簡介】 五部分，著重闡明：政府應當通過制度改革、制度建設、宣傳教育等方面解決農(nóng)民工這個特殊群體的社會保障問題。關鍵詞農(nóng)民工 社會保障 問題 對策一、引言我國二元經(jīng)濟制度向一元經(jīng)濟制度變遷的過程中勞動力市場的城鄉(xiāng) 統(tǒng)一與戶籍管理的城鄉(xiāng)分割的矛盾，造成了農(nóng)村剩余勞動力向城市的轉(zhuǎn)移。有關資料統(tǒng)計顯示，我國城市農(nóng)民工的數(shù)量1978年為3000萬(占農(nóng)村勞動力的10%)，1985年為7000萬(占20%)，2001年為17000萬(占35%)，2009年為15000萬(占35%)。從流動范圍看，%，%，%。龐大的農(nóng)民工勞動力隊伍，為城市的建設發(fā)揮著巨大的作用，但是城市社會對這些人的采取的態(tài)度卻是“接納貢獻性”和“排斥參與性”的雙重態(tài)度。我國社會保障制度在失業(yè)保障、醫(yī)療保障、工傷保險、養(yǎng)老保險、生育保障等方面的準入規(guī)則中都要求具有本地戶口。如此一來，農(nóng)民工工作在城市里，卻由于戶口不在城市而喪失了與其他具有該市戶口的勞動者平等的權益，他們生活在“城里人”和“鄉(xiāng)下人”之間的夾縫中，許多利益得不到保障。如何完善他們的社會保障就成為政府面臨的重大問題。二、農(nóng)民工社會保障缺失的現(xiàn)狀對于“農(nóng)民工”，許多學者給出了定義。劉家鑫（2002）認為，“城市農(nóng)民工，指那些在城市從事非農(nóng)工種，而身份仍然是農(nóng)民的進城務工人員?！标惞鹛m（2004）認為，“城市農(nóng)民工，是指那些在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)職業(yè)，但其戶籍身份依然是農(nóng)民的勞動者?！敝芤鄦蹋?004）認為，“農(nóng)民工是一個特殊群體，他們是在我國改革開放過程中出現(xiàn)的持有農(nóng)村戶口卻在城鎮(zhèn)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的勞動者。”概括地來說，關于農(nóng)民工的定義有三層含義：第一，從事非農(nóng)職業(yè)；第二，持有“農(nóng)業(yè)戶口”；第三，所從事職業(yè)的特點與其所持有戶口種類間的不一致性。他們是介于農(nóng)民和城市工人之間的一個特殊階層。有一種說法是：他們非城非鄉(xiāng)，亦城亦鄉(xiāng)，非工非農(nóng)，亦工亦農(nóng)，是生活在城市的“邊緣人”（翟從海，2004）。（一）失業(yè)保障的缺失。農(nóng)民工流入城市之后，城市并沒有給他們相應的城市居民身份，他們是工作在城市中的農(nóng)民。由于他們不能獲得市民身份，他們的就業(yè)也就出現(xiàn)了許多困難。首先是農(nóng)民工與當?shù)鼐用窬蜆I(yè)機會的不平等，如一些城市制訂有關條例規(guī)定了限制農(nóng)民工進入的行業(yè)，而且近年來這種限制農(nóng)民工進入的行業(yè)的數(shù)目還有增加的趨勢。其次是就業(yè)待遇的不平等，如一些單位在簽定合同之前的適用期內(nèi)對農(nóng)民工強行收取數(shù)額可觀的“試用費”，并且在正式工作之后，農(nóng)民工的工資福利水平也都低于當?shù)鼐用?。第三，進城的農(nóng)民工由于種種限制多在非正規(guī)部門工作，即使是在正規(guī)部門工作的也不得不面臨這些部門的二元用工制度，所以他們面臨失業(yè)的風險相當大。當遇到失業(yè)的情況時，擁有當?shù)貞艨诘木用窨梢垣@得失業(yè)補助，但是不具有當?shù)貞艨诘霓r(nóng)民工卻不能獲得，他們只能依靠自己以前的積蓄，或者親戚朋友的暫時性幫助來渡過難關。到萬不得已的時候，這些失業(yè)的農(nóng)民工只能離開城市回到家鄉(xiāng)（附錄2）。根據(jù)羅遐和夏淑梅（2007）的調(diào)查，%的農(nóng)民工有過失業(yè)的經(jīng)歷，這遠遠高于城鎮(zhèn)登記失業(yè)率。（二）醫(yī)療保障的缺失。農(nóng)民工進城以后從事的多為純體力勞動的職業(yè)，工作環(huán)境的惡劣以及一些用人單位對該工種對勞動者健康的損壞情況的惡意隱瞞使得農(nóng)民工在進城務工期間生病的幾率非常高。另外，由于高昂的醫(yī)療費用，又使得農(nóng)民工在生病之后對進醫(yī)院看病望而卻步。根據(jù)李強（2006）的調(diào)查，進城務工的農(nóng)民工中，%的人在工作期間生過病，%的農(nóng)民工在工作期間生病達三次以上。農(nóng)民工 生病之后，%的人花錢看病，與這個數(shù)額形成鮮明反差的是，不足醫(yī)療費的1/12（附錄3）。對農(nóng)民工來說雪上加霜的是，一旦得了重大疾病，不僅需要支付巨額的醫(yī)療費用，被用人單位解雇也往往是隨之而來的事情。筆者對蘭州周邊建筑工地的農(nóng)民工進行了走訪，幾乎所有的被訪者都承認一旦生病就意味著失業(yè)。與高額醫(yī)療費用形成反差的缺位的醫(yī)療保障使許多在進城以后經(jīng)過幾年的努力已經(jīng)有了一筆可觀積蓄的農(nóng)民工往往因為一次生病而使自己生活狀況已經(jīng)有所改善的家庭又重新陷入貧困。這種情況導致農(nóng)民工經(jīng)常處于貧困線的上下掙扎。（三）工傷保險制度的缺位。由于農(nóng)民工的農(nóng)民身份，他們進城以后受到當?shù)鼐用窀鞣矫娴钠缫?，所以從事的行業(yè)多是一些非正規(guī)部門，這些部門并不為他們提供工傷保險。一些黑心的企業(yè)還迫使農(nóng)民工在簽訂勞動合同時加注“工作中出現(xiàn)意外后果由勞動者本人承擔”等類似的條款，農(nóng)民工的工傷保險基本處于空白狀態(tài)。筆者所在的蘭州市近期就發(fā)生過好幾起擦玻璃的工人墜樓的事故，但是由于工人沒有工傷保險，所以事故的善后事宜得不到很好的處理，用人單位往往只是支付少量的撫恤金了事。（四）養(yǎng)老保險制度的缺位。進城務工的農(nóng)民大都是農(nóng)村的年輕勞動力，他們在城市里工作時，大部分都考慮的是建房、安家以及贍養(yǎng)家中的老人等問題，很少考慮自身的養(yǎng)老問題。同時，由于我國養(yǎng)老保險體系覆蓋率低，還沒有建立起針對進城務工的農(nóng)民工等靈活就業(yè)人員的養(yǎng)老保險制度。汪澤英、曾湘泉（2005）撰文提到，截止至2001年底，包 ，參保僅有535萬人，覆蓋率僅為3%，農(nóng)民工的養(yǎng)老保險問題由此可見一斑。（五）生育保障的不足。農(nóng)民工在生育子女方面與具有當?shù)貞艨诘木用褚簿哂泻艽蟛罹?。一方面，由于戶籍制度的制約，農(nóng)民工在生育后無法為自己的孩子申請當?shù)貞艨?，成為一定意義上的“黑人”；另一方面，農(nóng)民工的工作單位不為農(nóng)民工提供生育保障，在生育后農(nóng)民工很可能會面臨解雇，遭受失業(yè)的威脅。除此之外，農(nóng)民工的子女在獲得社會福利等方面也與城鎮(zhèn)居民有著很大差距。三、農(nóng)民工社會保障缺失的原因1958年1月，我國政府以主席令形式頒布了《中華人民共和國戶口管理條例》，將我國公民依據(jù)其居住地劃分為農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口兩大類，限制農(nóng)民流入城市。改革開放以來農(nóng)村勞動力被允許進城務工。由于二元的戶籍管理制度沒有根本改變，農(nóng)民工的權益得不到保障。（一）戶籍原因。戶籍制度是造成農(nóng)民工社會保障缺失的首要原因。農(nóng)民工不因為他們在城市工作的現(xiàn)實而獲得城市居民的身份，他們的戶籍仍然保留在家鄉(xiāng)，即使有些農(nóng)民工事實上已經(jīng)在城市里安家了。作為一個限制人口流動的法規(guī)，《戶籍管理條例》確實在過去起到過一定的作用。但是隨著改革開放和城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場的形成，這個二元經(jīng)濟結構下的產(chǎn)物已經(jīng)越來越成為制約經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。一元的勞動力市場和二元的經(jīng)濟結構及其附屬制度的沖突對我國經(jīng)濟發(fā)展的制約已經(jīng)逐漸凸顯出來。但是現(xiàn)階段，我國的許多規(guī)定和政策都是以戶籍制度為基礎的，諸如與住房、醫(yī)療、失業(yè)保險、義務教育等的對象都與該公民的 戶口有關。社會保障制度與戶口也存在著類似的關系，制約著農(nóng)民工被覆蓋進社會保障體系。戶籍制度對農(nóng)民工加入社會保障體系有以下兩個方面的影響。首先，農(nóng)民工之所以成為工作在城市里的農(nóng)民，是因為他們即使在城市里找到了工作，也還是不能改變自己戶口的種類，即不能順利使自己的戶口“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。在城市工作的農(nóng)民工沒有當?shù)貞艨?，自然無法在社會保障方面獲得與當?shù)鼐用裣嗤拇觯S多農(nóng)民工就因此被擋在了社會保障的大門之外。其次，戶籍制度不僅給農(nóng)民工加入城市的社會保障體系設臵了門檻，同時也使他們無法脫去“農(nóng)民”的烙印，在城市里工作時受到各方面的歧視。一方面，農(nóng)民工進城后做的多是城市居民不愿意做的一些所謂“下等”的工作，如當建筑工人、保潔工人、家庭保姆等等。農(nóng)民工處于這樣的工作崗位上（也有人成為非正規(guī)崗位），很難被社會保障體系所覆蓋。另一方面，即使農(nóng)民工可以在一些正規(guī)單位中獲得某種職位，用人單位卻不把他們作為本單位的正式職工。農(nóng)民工幾乎全部是以“臨時工”或類似的身份出現(xiàn)在用人單位里，這樣一來，農(nóng)民工還是不能獲得與其他具有當?shù)貞艨诘穆毠さ纳鐣Ｕ洗?。（二）立法原因。我國目前對農(nóng)民工社會保障的立法還很不完善，導致農(nóng)民工社會保障的缺失。從全國性的法規(guī)來看，對農(nóng)民工社會保障的規(guī)定數(shù)量很少，而且規(guī)定的十分籠統(tǒng)，可操作性很差。我國1991年頒布的最早涉及農(nóng)民工社會保障的《全民所有制企業(yè)招用農(nóng)民合同制工人的規(guī)定》對農(nóng)民工社會保障有比較具體的規(guī)定，但是包括的內(nèi)容卻很不全面?！秳趧臃ā奉C布以后，我國雖然對勞動的全國性立法增多了，但是在 適用范圍上卻對“職工”一詞沒有做過明確解釋，導致執(zhí)行過程中究竟是否將農(nóng)民工作為單位職工出現(xiàn)了空擋，許多單位在這一點上鉆了空子，把農(nóng)民工排除在單位職工之外，導致他們沒有被覆蓋在社會保障體系之內(nèi)。從地方性的法規(guī)來看，各地對于農(nóng)民工社會保障的規(guī)定也差別很大。各省市中，確有一些地方規(guī)定對農(nóng)民工的社會保障做出了規(guī)定1，但大部分地方還沒有關于農(nóng)民工社會保障的規(guī)定。但是，在制訂了關于農(nóng)民工社會保障的法規(guī)的省市中，農(nóng)民工社會保障的問題仍然很大程度上地存在。首先，這些規(guī)定在內(nèi)容方面都還不是十分完善，雖然規(guī)定農(nóng)民工可以享受一些險種的社會保障，但是與使農(nóng)民工和其他職工享受同等數(shù)量和水平的社會保障服務還有很大距離；其次，由于各地情況不同，各地關于農(nóng)民工社會保障的標準不一致，而農(nóng)民工又是一個流動性很強的群體，這就為農(nóng)民工社會保障服務在地區(qū)間轉(zhuǎn)移造成了障礙。第三，這些地方性法規(guī)效力的層次較低，很難從根本上保證農(nóng)民工社會保障權益的實現(xiàn)。（三）農(nóng)民工的自身原因。除了制度上的原因之外，農(nóng)民工自身的一些原因也造成了他們社會保障缺失的現(xiàn)狀。首先參加社會保障的意識上的原因。在筆者對蘭州市一些建筑工地的調(diào)查中，一半以上的農(nóng)民工都表示不了解社會保障的具體內(nèi)容以及運行機制。也有人認為參加社會保障就是無息存款，不劃算。在這種認識下，農(nóng)民工自然沒有了參加社會保障的動因，許多農(nóng)民工甚至對參加社會保障有抵觸情緒。其次是經(jīng)濟 1 2000年，廣東省出臺了《廣東省社會養(yǎng)老保險實施細則》、《廣東省社會工傷保險條例實施細則》；2001年，北京市頒布了《農(nóng)民工養(yǎng)老保險暫行辦法》；2002年，南京市頒布了《失業(yè)保險辦法》，上海市頒布了《外來從業(yè)人員綜合保險暫行辦法》；2003年，成都市頒布了《成都市非城鎮(zhèn)從業(yè)人員綜合社會保險暫行辦法》。這是各省市迄今為止已出臺的針對農(nóng)民工社會保障的法規(guī)中內(nèi)容最全面的。上的原因。農(nóng)民工處于城市勞動者的底層，他們進城務工的目的就是能夠盡量多賺錢來養(yǎng)家糊口。他們的收入十分微薄，同時又有著十分沉重的家庭負擔，所以生活拮據(jù)。在這種情況下，他們就很難再負擔參加社會保障的費用了。蘭州市一些建筑工地，每月農(nóng)民工要將自己工資的50~70%寄回家里，40%左右的人由于經(jīng)濟拮據(jù)沒有考慮過。第三是心理上的原因。以醫(yī)療為例，進城的農(nóng)民工多是農(nóng)村里的青壯年勞動力，他們認為自己還年輕，身體能挺得住，一般很少考慮自己可能出現(xiàn)的突發(fā)性狀況。而一旦出現(xiàn)了疾病等突發(fā)性狀況，他們往往又采取消極的辦法應對。根據(jù)李強（2001）的調(diào)查，大多數(shù)人在生病后不愿意看病，蘭州市在自己花錢看病的人群中，又有一大半的人不會選擇正規(guī)醫(yī)院治療，而是隨便找一些小診所進行簡單的處理。在農(nóng)民工自身的這種對社會保障消極對待的情況下，一些用人單位自然也就順水推舟地不為農(nóng)民工辦理社會保障手續(xù)，再加上我國現(xiàn)行社會保障制度在監(jiān)督上的種種缺陷和漏洞，農(nóng)民工被排除在社會保障體系之外也就不足為奇了。四、完善農(nóng)民工社會保障的政策建議從上述討論可以看出，造成農(nóng)民工社會保障缺失的原因是多方面的。其中有客觀上制度方面的原因，也有農(nóng)民工自身主觀上的原因。農(nóng)民工作為我國現(xiàn)代化建設的一支強大的貢獻隊伍，又處于城鎮(zhèn)和農(nóng)村聯(lián)系紐帶上的關鍵環(huán)節(jié)，切實改善他們的社會保障狀況不論是對于促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化還是保持社會穩(wěn)定，都具有十分重要的意義。（一）加快戶籍制度改革，消除公民的城鄉(xiāng)差別。要改善農(nóng)民工的 社會保障狀況，首先要對我國現(xiàn)行的戶籍制度進行改革，逐漸淡化并消除公民的城鄉(xiāng)差別。戶籍制度經(jīng)過了近50年的歷史，它的負面作用也隨著我國經(jīng)濟體制的改革而越來越明顯。我國目前農(nóng)民工社會保障的缺失的現(xiàn)狀在很大程度上是由現(xiàn)行的戶籍制度造成的，農(nóng)民工進城了，但卻無法取得“市民”身份，這就成為農(nóng)民工參加城市社會保障的“先天不足”。要改變農(nóng)民工的社會保障的現(xiàn)狀，政府應當從著力從以下幾個方面改革現(xiàn)行的戶籍制度。第一，放松管制，讓“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的門檻降低。如前所述，戶籍制度使農(nóng)民工成為工作在城市里的“農(nóng)民”，繼而就不能獲得相應的社會保障。要改變這一不利于農(nóng)民工的狀況，政府就應當放松當前對“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的管制，讓能夠在城市里找到工作的農(nóng)民能夠更自由地選擇城市戶口。鑒于農(nóng)民工工作的流動性較強，政府可以規(guī)定在某城市連續(xù)工作一定年限（如：3年）的農(nóng)民工可以轉(zhuǎn)為城市戶口，這樣就為農(nóng)民工參加社會保障提供了更可靠的渠道。第二，政府在放松對“農(nóng)轉(zhuǎn)非”限制的同時，逐漸淡化兩種戶口隱含的利益差別。農(nóng)民工在城市里受到歧視的根本原因就是在現(xiàn)階段，“農(nóng)業(yè)戶口”在許多隱含利益（如：醫(yī)療、住房等）的分配方面都不及“非農(nóng)業(yè)戶口”。正因為持有“非農(nóng)業(yè)戶口”的城市人口享受到了許多利益，感受到了優(yōu)越感，才會對持有“農(nóng)業(yè)戶口”的農(nóng)民工產(chǎn)生歧視的態(tài)度。國家應當通過各方面的改革措施消除這種隱含利益的不平衡，比如：政府可以投資改善農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療狀況，提升農(nóng)村地區(qū)居民的福利設施等，逐漸消除城市農(nóng)民工所受到的歧視。1當然，也應當看到，戶籍制度的改革并非一朝一夕之工，不能一蹴 1 改革戶籍制度，降低“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的門檻，還有利于城鄉(xiāng)一元勞動力市場的形成，根據(jù)勞動經(jīng)濟學相關理論，進而有利而就。過于急促的戶籍制度改革不僅將不利于上述結果的達成，更有可能產(chǎn)生負面影響。如果突然廢除戶籍制度，將會引致巨大的轉(zhuǎn)型成本（Transitional Costs），甚至會造成巨大的社會動蕩。所以，戶籍制度的改革應當循序漸進，保證改革可能帶來的一些不良影響在可以控制的范圍之內(nèi)。另一方面，改革必然會觸動既得利益團體，因此政府在改革過程中應當注意協(xié)調(diào)，使戶籍制度的改革能夠順利進行。（二）完善社會保障立法，使農(nóng)民工社會保障有法可依。對農(nóng)民工社會保障的相關法規(guī)進行完善是另外一項改善農(nóng)民工社會保障的措施。要建設社會主義法制社會，使各種行為有法可依使一個重要原則。健全的法規(guī)制度不僅確定了各種措施的行為規(guī)范，也使得各種措施的實施有了制度的保障。當前我國還沒有在國家的水平上建立一部關于農(nóng)民工社會保障的法律或規(guī)定，農(nóng)民工的社會保障就沒有了制度保證。地方上雖然有一些辦法，但還只是解決了局部的問題，同時由于各地情況不同，對農(nóng)民工社會保障的標準也不同，所以，在相對于全國性的農(nóng)民工社會保障問題時，這些法規(guī)就顯示出了“先天不足”。因此，解決農(nóng)民工社會保障的當務之急就是要建立一套