【文章內(nèi)容簡介】 是拍胸膛保證：在事件沒有最后弄清楚之前，相關(guān)管理部門或人員總喜歡作這樣或那樣的保證，比如 2021 年“雙匯”事件發(fā)生后，一些官員面對眾多的媒體表演吃火腿，希望借此消除市民的恐懼心理，等等，仿佛當(dāng)事人不是他人而是自身，造成身份上的錯位。三是拍屁股走人：當(dāng)事件水落石出之后，相關(guān)管理部門或人員則會例 行公事式地通報一下情況，而后選擇集體沉默，無人為此承當(dāng)法律責(zé)任、政治責(zé)任、行政責(zé)任和道德責(zé)任，甚至有關(guān)單位和人員不僅不反思問題的癥結(jié)所在，反而急不可耐地顛倒黑白，自我?guī)追N常見的政策執(zhí)行異化情況 “你有政策，我有對策”即替換性執(zhí)行 “你有政策，我有對策”即替換性執(zhí)行 “你有政策，我有對策”即替換性執(zhí)行 “曲解政策，為我所用”即選擇性執(zhí)行 曲解政策，為我所用”即選擇性執(zhí)行 “附加性執(zhí)行”即政策擴(kuò)大化 “軟托硬抗，拒不服從”，也稱政策抵制 8 表揚(yáng)。種種情況顯示，公共政策異化最主要的原因是政策主體異化，主要包括兩方面：政策主體主觀方面的原因和政策主體客觀方面的原因。 公共政策執(zhí)行異化主觀方面的原因 政策主體對公共政策的認(rèn)知存在問題 政策主體執(zhí)行公共政策的首要環(huán)節(jié)是認(rèn)知公共政策。政策主體認(rèn)知公共政策包括兩個方面 :一是認(rèn)同公共政策，即從思想、感情、行動上擁護(hù)公共政策的政策 精神；二是理解公共政策，即系、準(zhǔn)確、深刻地領(lǐng)會公共政策的內(nèi)容及實(shí)質(zhì)。政策主體只有充分認(rèn)知公共政策，才會堅(jiān)定地、創(chuàng)造性地、完整而準(zhǔn)確地執(zhí)行公共政策，從而實(shí)現(xiàn)政策預(yù)期的執(zhí)行效果。 公共政策是社會利益關(guān)系的權(quán)威性分配。從總體上分析，各政策主體做到了較好的認(rèn)知公共政策，但是，也存在一些問題。即下級政府執(zhí)行上級政府制定的公共政策過程中不能統(tǒng)籌兼顧，妥善處理各地方間的利益關(guān)系。特別是不能為實(shí)現(xiàn)全局利益而犧牲自己的地方利益 , 更有甚者會為地方利益而損害全局利益。這一點(diǎn)突出地體現(xiàn)在不同的下級政府對同一類型公共政策的不同執(zhí)行 結(jié)果上。例如在對“百村千幢”工程的政策的執(zhí)行情況進(jìn)行調(diào)查時，我們 選擇了 4 個相對具有典型意義的縣區(qū)：屯溪區(qū)（經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)，城鎮(zhèn)化程度較高）、休寧縣（起步低、但近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速）、歙縣（歷史悠久、人口密集的老縣城）、徽州區(qū)（古民居分布最廣泛、保存最完整）。 另一方面，也可能因?yàn)檎咧黧w對公共政策的政策內(nèi)容缺乏系統(tǒng)理解，導(dǎo)致政策執(zhí)行異化。公共政策通常是一個政策體系，在政策執(zhí)行過程中會被分解成若干等級的政策，是以整體形態(tài)作用社會的。從總體上分析，各政策主體都能較好地從政策體系出發(fā)理解公共政策，但也存在著某些政策 主體對中央政策缺乏系統(tǒng)理解的現(xiàn)象，主要表現(xiàn)是：第一，對公共政策的政策要素缺乏系統(tǒng)理解。一項(xiàng)公共政策的基本政策要素是：政策目標(biāo)、政策原則、政策措施與政策界限。政策目標(biāo)是政策制定者要達(dá)到的期望狀態(tài)，可分為定性目標(biāo)與定量目標(biāo)。政策措施是政策主體為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而采取的途徑、手段與方法，可分為單一措施與配套措施。政策原則是政策執(zhí)行中必須堅(jiān)持的方向，可分為政策中明確規(guī)定的原則與政策中隱含的原則。政策界限是政策適用的范圍，即空間范圍、時間范圍與政策對象范圍，可分為清晰界限與模糊界限。有些政策主體執(zhí)行公共政策中，對定量政策 目標(biāo)、單一政策措施、明確規(guī)定的政策原則、清晰的政策界限理解較好，而對定性的政策目標(biāo)、配套的政策措施、隱含的政策原則、模糊的政策界限有時缺乏準(zhǔn)確理解，甚至存在著誤解。有些政策執(zhí)行主體對公共政策要素缺乏準(zhǔn)確理解 , 導(dǎo)致了公共政策的異化。在執(zhí)行“百村千幢”工程的政策時，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)任意使用鋼筋、混凝土材料大肆翻修古民居、古建筑，導(dǎo)致一些古民居、古建筑喪失古徽州原始風(fēng)采的例子，就是一些政策執(zhí)行主體對此項(xiàng)改革政策的政策目的缺乏準(zhǔn)確理解所致。第二，對個別子政策在公共政策體系中的地位缺乏系統(tǒng)理解。一項(xiàng)子政策在政策體系中的地位 表現(xiàn)為三個方面：一是該項(xiàng)政策在政策體系中的位置，這決定了政策體系對該項(xiàng)政策功能的要求。二是與該項(xiàng)政策相關(guān)聯(lián)的政策，這決定了該項(xiàng)政策功能對其他政策功能的影響及該項(xiàng)政策功能的實(shí)現(xiàn)需其他政策功能的支持程度。三是該項(xiàng)政策與其他政策間的聯(lián)系方式 ,這決定了該政策體系的整體功 9 能。政策執(zhí)行主體對其中任何一項(xiàng)理解失誤，都可能導(dǎo)致公共政策執(zhí)行異化現(xiàn)象的出現(xiàn)。 政策執(zhí)行主體的利益偏好 在我國的國家體系中，絕大部分行政機(jī)關(guān)及其工作人員都屬于公共政策執(zhí)行主體的范疇。公共政策的執(zhí)行主體具有多重利益偏好 另一方面，他們作為上級政策的執(zhí)行者，代表國家和社會整體利益；另一方面，他們在政策執(zhí)行中亦有本地區(qū)、本部門甚至私人利益的考慮?！? 政策的形成過程，實(shí)際上是各種利益群體把自己的利益要求投入到政策制定系統(tǒng)中，由政策主體依據(jù)自身利益的需求，對復(fù)雜的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整的過程”。 [3] P1 當(dāng)公共政策執(zhí)行遇到社會整體利益、地區(qū)利益、部門利益和個人利益的沖突和斗爭時，在利益驅(qū)動下，有可能出現(xiàn)小團(tuán)體利益不能有效抑制的現(xiàn)象，甚至?xí)霈F(xiàn)腐敗。恰如馬克思在《神圣家族》一文中所說：“‘思想’一旦離開‘利益’，就一定會使自己出丑” [4]103，利益分析自然也就成為政策異化現(xiàn)象中不可或缺的方法論基礎(chǔ)。公共權(quán)力執(zhí)行主體的利益化是指公共權(quán)力和經(jīng)濟(jì)利益連接一起，主要有幾種呈現(xiàn)方式：第一，政策執(zhí)行主體就是經(jīng)濟(jì)主體，或者說是經(jīng)濟(jì)組織（主要是指企業(yè)）的所有者。第二，政策執(zhí)行主體是經(jīng)濟(jì)組織的一部分，主要是其在各種類型的經(jīng)濟(jì)組織中持有股份。第三，政策執(zhí)行主體是經(jīng)濟(jì)組織的實(shí)質(zhì)主體。盡管經(jīng)濟(jì)組織并不屬于政府，但政策執(zhí)行主體卻是在背后操作。第四，政策執(zhí)行主體和經(jīng)濟(jì)組織有千絲萬縷的利益關(guān)系。客觀上，企業(yè)是一個經(jīng)濟(jì)實(shí)體，政府與企業(yè)的捆綁是利益共存亡的使然。稅收、 品牌、知名度等既是經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府追求的目標(biāo)，也是政績考量最顯性的要素。雖然服務(wù)型政府是破除經(jīng)濟(jì)建設(shè)型困局的良藥，然而在現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)體制和行政體制下，服務(wù)型不可能完全代替經(jīng)濟(jì)建設(shè)型，甚至被認(rèn)為是阻礙發(fā)展的因素。同時，雖然政府及其人員的績效評估已經(jīng)在全國推行，但那些假、大、空的沒有操作性的評估指標(biāo)仍然很多，在既不進(jìn)行深入調(diào)研，也不考慮績效評估艱巨性的情況下，無疑會使本身具有良好功能的績效評估異化為一項(xiàng)新的政績工程。而且，企業(yè)這一經(jīng)濟(jì)實(shí)體與政府長期的互動中，必然將使企業(yè)從抽象的經(jīng)濟(jì)組織中成為具體，進(jìn)而成為一方政府扶， 持的對象、夸耀的對象、共生的對象，而“商而優(yōu)則仕”則成為這一現(xiàn)象最好的佐證。總之，政策執(zhí)行主體的利益偏好將可能產(chǎn)生公共政策異化現(xiàn)象。例如，據(jù)調(diào)查資料顯示，執(zhí)行“百村千幢”工程的政策時，有一些公共部門，將古民居非法轉(zhuǎn)賣給不法開發(fā)商，導(dǎo)致不少零碎的古建筑被無辜拆遷，有悖政策目的。 黨政權(quán)力整合度較弱，政策執(zhí)行中存在著較嚴(yán)重的 “人治” 色彩 在當(dāng)代中國公共政策執(zhí)行過程中，許多重大決策在黨政組織的領(lǐng)導(dǎo)下執(zhí)行，這種體制提供了當(dāng)代中國政策過程中一個高效決策和執(zhí)行體制，曾取得了空前的成功。 但當(dāng)代中國的公共政策執(zhí)行過程存在著執(zhí)行異化的問題，主要原因在于：第一，公共政策執(zhí)行過程中黨政權(quán)力整合度的削弱。 因?yàn)椋?dāng)代中國的政策執(zhí)行 10 系統(tǒng)是并存的黨政組織。在這種執(zhí)行體制下，執(zhí)行功能受制于黨政之間行政權(quán)力的整合程度。如果黨政間執(zhí)行功能不能取得一致，就會出現(xiàn)執(zhí)行效率就低，公共政策執(zhí)行異化等問題。行政權(quán)力整合程度的削弱， 還在于中國行政體系的矩陣組織結(jié)構(gòu)的存在， 地方行政機(jī)構(gòu)和人員都要同時接受來自條條和塊塊兩方面的指令。行政權(quán)力整合程度的下降，帶來了機(jī)構(gòu)重疊和職能交錯，比如黨委的組織部與政府的勞動人事部門之間 ，黨的政法委員會與政府的司法機(jī)關(guān)之間，都存在機(jī)構(gòu)重疊和職能交錯的問題。這樣的結(jié)果，導(dǎo)致了政出多門，行政效率不盡 ，最終使公共政策的下級執(zhí)行者在執(zhí)行公共政策時處于被動地位，進(jìn)而直接導(dǎo)致公共政策異化。第二，公共政策執(zhí)行過程中存在