【文章內(nèi)容簡介】 有。在國外政府管理中，承擔公共服務(wù)職能的機構(gòu)普遍存在。如美國的“公共服務(wù)機構(gòu)”(PublicServiceOrganizations)、英國的“政府執(zhí)行（代理）機 構(gòu)”(ExecutiveAgencies)、日本的“（獨立）行政法人”(AutononucAdministrativeCororation)等。在我國，事業(yè)單位與國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)組織一起，是我國《憲法》所規(guī)定的六大社會組織的一員，也是我國《民法通則》規(guī)定的四大法人組織之一?！睹穹ㄍ▌t》規(guī)定，我國法人組織包括機關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)和社會團體法人四類。其中，機關(guān)法人是指依法享有國家賦予的權(quán)力，以國家預算作為活動經(jīng)費，因行使職權(quán)的需要而享有民事權(quán)利能力和民事行為能力的各級國家機關(guān)；社會團體法人是以謀求社團成員的共同利益為宗旨，具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權(quán)利和承擔民事義務(wù)的非營利性社會組織；企業(yè)法人是指具有符合國家法律規(guī)定的資金數(shù)額、企業(yè)名稱、組織章程、組織機構(gòu)、住所等法定條件，能夠獨立承擔民事責任，經(jīng)主管機關(guān)核準登記取得法人資格的社會經(jīng)濟組織。8． 第一章總則事業(yè)單位成為法人組織，是改革開放的重要成果。事業(yè)單位法人具有與其他法人不同的地位和特征。首先，事業(yè)單位屬于公法人，是公共部門的一部分；其次，事業(yè)單位法人主要以服務(wù)社會公共利益為目的；第三，事業(yè)單位法人經(jīng)費主要由國家預算撥給或事業(yè)收入取得；第四，事業(yè)單位法人的成立需經(jīng)縣級以上各級人民政府及其有關(guān)主管部門批準成立，由專門管理機關(guān)負責實施登記管理。事業(yè)單位法人還必須有必要的財產(chǎn)或者經(jīng)費、有自己的名稱、組織機構(gòu)和場所，特別是能夠獨立承擔民事責任。二、事業(yè)單位人事關(guān)系的特殊性本條例關(guān)于立法目的的規(guī)定與事業(yè)單位的人事關(guān)系性質(zhì)密切相關(guān)。本條例對事業(yè)單位人事管理的全面規(guī)范，在一定程度上就是對事業(yè)單位人事關(guān)系雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系的規(guī)范。本條例之所以就事業(yè)單位人事關(guān)系作出專門規(guī)定，根本在于事業(yè)單位人事關(guān)系的特殊性。事業(yè)單位作為公共服務(wù)機構(gòu)，事業(yè)單位人員作為公職人員，二者之間的人事關(guān)系與非國有單位的人事、勞動關(guān)系相比，具有一定的特殊性，一般稱為特別權(quán)利關(guān)系、公共服務(wù)關(guān)系或公法上的聘用關(guān)系。事業(yè)單位人事關(guān)系與一般勞動關(guān)系的區(qū)別主要表現(xiàn)在以下方面： 1．聘用主體不同事業(yè)單位作為國有公共服務(wù)機構(gòu)，其聘用權(quán)來自國家授權(quán)，國家或政府是事業(yè)單位人員聘用的實際主體，事業(yè)單位代表國家履行聘用職責。這決定了國家有權(quán)根據(jù)公共利益需要對事業(yè)單位人員聘用和管理過程進行直接干預和監(jiān)督。如實行統(tǒng)一的編制標準、職務(wù)系列、崗位等級、紀律規(guī)范等。國家對非國有單位（如民辦非企業(yè)單位）則不存在這類權(quán)力。2．人員身份不同事業(yè)單位以公共服務(wù)為職責，以公共財政為基礎(chǔ)，具有非營利性。這種特殊性同時決定了公共服務(wù)是一種志愿性的、非營利性的職業(yè)，并使事業(yè)單位工作人員成為“公共人”或“公務(wù)人”，而非“經(jīng)濟人”。事業(yè)單位工作人員作為公職人員，受公眾委托從事公共服務(wù)，是公眾代理人。與營利性企業(yè)工作和一般謀生性職業(yè)不同，其職業(yè)具有非營利性和志愿性特征。同時，與民辦非營利性機構(gòu)工作人員相比，這種志愿性具有強制性、法定性特點，志愿性是公共服務(wù)機構(gòu)人員聘用的必要前提。事業(yè)單位工作人員的志愿性意味著事業(yè)單位聘用不僅是民事行為或經(jīng)濟行為，其聘用合同包含著更多的公共性和政治性義務(wù)，其經(jīng)濟訴求和回報也受到統(tǒng)一或特定的財政政策和工資制度的限制。3．主體地位不對等勞動關(guān)系本質(zhì)上是一種平等的民事關(guān)系，應(yīng)遵循自愿、公平、等價有償、誠實信用的民事活動原則。勞動者向用人單位提供勞動和服務(wù)，用人單位向勞動者支付勞動報酬，雙方形成平等自愿、等價有償?shù)姆申P(guān)系。事業(yè)單位人事關(guān)系或聘用關(guān)系盡管形式上是一種平等的契約關(guān)系，但其聘用不僅涉及合同雙方的權(quán)益，還與公共利益密切相關(guān)。如美國學者伯納德施瓦茨認為，公共雇傭關(guān)系不能僅僅從人事行政或政府雇員權(quán)利的角度來進行界定，它“力圖對作為雇主的政府的競爭的利益、對作為行使公民權(quán)的政府雇員的利益以及對其事務(wù)由公共行政管理者處理的公眾利益這三者之間從職能上作出公正的處理”①。在公共利益與公職人員個人利益之間，公共利益具有優(yōu)先權(quán)，公職人員具有忠于公眾和服務(wù)公共利益的基本義務(wù)。4．適用特別規(guī)則 公共部門和私人部門的人事或勞資關(guān)系的最大區(qū)別是二者分別適用不同的法律。公共部門人事關(guān)系一般依據(jù)公法進行管理和調(diào)節(jié)，其聘用合同屬于公法上的聘約。所謂公法，即調(diào)節(jié)國家與公民關(guān)系、規(guī)范公共權(quán)力運作、明確公共機構(gòu)和公職人員職責權(quán)限的法律。公職人員管理是公法的重要內(nèi)容之一。事業(yè)單位人員聘用作為公法上的聘用關(guān)系，其實體性管理規(guī)則或合同條款，一般由法律法規(guī)以公眾或國家意志進行規(guī)定，不以個人同意為前提。如在美國，其文官法令對包括公共服務(wù)機構(gòu)（含國有企業(yè)）的人員管理進行了專門規(guī)定，美國國家勞工關(guān)系法不適用于聯(lián)邦、州和地方政府的雇員②。在我國，《勞動合同法》規(guī)定，國家機關(guān)、事業(yè)單位、社會團體和與其建立勞動關(guān)系的勞動者，訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，依照本法執(zhí)行，但國家另有規(guī)定的從其規(guī)定。5．人事關(guān)系調(diào)節(jié)方式不同與企業(yè)勞動爭議主要通過調(diào)解、仲裁和訴訟等方式處理不同，事業(yè)單位人事爭議可通過調(diào)解、仲裁和訴訟等方式解決，還可以申請申訴、復核解決。事業(yè)單位作為公共部門和公共職位的性質(zhì)決定了其特別人事關(guān)系或公共服務(wù)關(guān)系是一種必然的、不容忽視的客觀存在，也是督促公職人員樹立公共利益至上的價值觀、自覺履行公共服務(wù)職責和義務(wù)的現(xiàn)實需要。三、立法目的本條例的立法目的主要有以下幾個方面： 1．規(guī)范事業(yè)單位的人事管理本條例的直接目的就是為了使事業(yè)單位人事管理有法可依，有章可循。改革開放以來，建立適應(yīng)機關(guān)、事業(yè)、企業(yè)不同特點的人事制度是改革的重要目標，《公務(wù)員法》和《勞動合同法》的頒布實施為公務(wù)員管理和企業(yè)勞動關(guān)系的調(diào)節(jié)提供了充分法律依據(jù)。由于事業(yè)單位管理的特殊性和對事業(yè)單位人事管理性質(zhì)的不同理解，導致事業(yè)單位人事管理立法相對滯后，管理的法律、法規(guī)嚴重缺失，一方面影響了我國人事法規(guī)體系的完整性，另一方面也不利于事業(yè)單位人事管理的規(guī)范化。特別是聘用制作為對公職人員職務(wù)常任制度的重大改革，涉及事業(yè)單位人事法律關(guān)系的重大調(diào)整，關(guān)系3000多萬事業(yè)單位職工的切身利益，僅僅以政策意見為基礎(chǔ)，成為事業(yè)單位人事制度深化改革的制約因素之一，也不符合依法治國和依法行政的要求。《條例》的出臺，對聘用制、公開招聘制度、崗位設(shè) 置管理制度、紀律處分制度等先期改革成果進行了法律確認，使其實現(xiàn)了“合法化”。同時，提高了事業(yè)單位人事立法的層次和效力，是我國人事法規(guī)體系的重要而有機的組成部分。在深化事業(yè)單位分類改革的背景下，《條例》的頒布實施，意味著事業(yè)單位人事管理進入了法制化的新階段，為事業(yè)單位人事管理的全面規(guī)范奠定了基礎(chǔ)。2．保障事業(yè)單位工作人員的合法權(quán)益事業(yè)單位人事管理具有特殊的管理對象，即為事業(yè)單位所聘用并提供服務(wù)的工作人員。根據(jù)我國有關(guān)法律規(guī)定，在事業(yè)單位從事公務(wù)的人員，“以國家工作人員論”①。事業(yè)單位作為國有公益服務(wù)機構(gòu)，其工作人員也可稱為公共服務(wù)人員或公職人員。事業(yè)單位工作人員作為國家工作人員或公職人員與公務(wù)員同屬公共機構(gòu)或國有單位的工作人員，但二者的工作職責有所不同。公務(wù)員主要運用公共權(quán)力從事公共管理事務(wù)和相關(guān)服務(wù)，事業(yè)單位工作人員則主要是運用專業(yè)知識提供專業(yè)性公共服務(wù)和產(chǎn)品。事業(yè)單位工作人員作為國家工作人員適用國家關(guān)于公職人員管理的基本法律規(guī)范，具有與非公有制經(jīng)濟和社會組織工作人員不同的權(quán)利和義務(wù)，如對不公正人事行為的申訴權(quán)以及政治性義務(wù)等。事業(yè)單位工作人員的權(quán)益保障直接關(guān)系公共服務(wù)和公共利益。傳統(tǒng)人事管理體制忽視了事業(yè)單位和工作人員之間身份平等的客觀要求，容易發(fā)生工作人員的合法權(quán)益得不到維護、合理訴求得不到重視等現(xiàn)象，如有些單位拖欠工資、強迫職工捐款、不能足額發(fā)放退休金等等，從而侵犯了工作人員的合法利益，挫傷了工作人員的積極性。條例將保障事業(yè)單位工作人員的合法權(quán)益，作為立法目的之一，體現(xiàn)了依法行政、深化改革的要求。3．提高工作人員素質(zhì)事業(yè)單位是我國公共部門或國有單位的重要組成部分，在貫徹黨和國家的路線、方針、政策，傳播和實踐立黨為公、執(zhí)政為民的政治理念，促進國家民主法制建設(shè)等方面，發(fā)揮著不可替代的重要作用。事業(yè)單位提供的公益服務(wù)的水平和質(zhì)量，直接關(guān)系人民群眾的切身利益，關(guān)系到黨和國家在人民群眾中的地位和形象。事業(yè)單位工作人員的素質(zhì)則直接關(guān)系到事業(yè)單位提供社會公益服務(wù)的水平，關(guān)系到人民群眾基本需求的滿足程度，關(guān)系到國家經(jīng)濟和社會的全面發(fā)展。本條將建設(shè)高素質(zhì)的事業(yè)單位人才隊伍納入立法目的，有助于激發(fā)事業(yè)單位工作人員提高自身素質(zhì)的主動性、積極性，為事業(yè)單位吸引、培養(yǎng)優(yōu)秀人才提供法制保障。4．促進公共服務(wù)發(fā)展事業(yè)單位的主要職責是代表國家提供公共服務(wù)，其管理運行的根本目的就是要促進公共服務(wù)發(fā)展。我國《憲法》規(guī)定，國家舉辦各種學校，發(fā)展各種教育設(shè)施，普及初等義務(wù)教育，發(fā)展中等教育、職業(yè)教育和高等教育，并且發(fā)展學前教育；發(fā)展自然科學和社會科學事業(yè)，普及科學和技術(shù)知識，獎勵科學研究成果和技術(shù)發(fā)明創(chuàng)造；發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)，鼓勵和支持各種醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施；發(fā)展體育事業(yè)、文學藝術(shù)事業(yè)、新聞廣播電視事業(yè)、出版發(fā)行事業(yè)、圖書館、博物館、文化館和其他文化事業(yè)。受計劃經(jīng)濟體制影響和經(jīng)濟社會發(fā)展水平的制約，我國民辦社會公益服務(wù)組織發(fā)展還處于初級階段，各類公益服務(wù)主要由國家舉辦的事業(yè)單位來提供，事業(yè)單位提供的公共服務(wù)占社會公益服務(wù)總量的主要部分，是公共服務(wù)和社會事業(yè)發(fā)展的主導力量。根據(jù)職責任務(wù)、服務(wù)對象和資源配置方式等情況，事業(yè)單位承擔的公共服務(wù)可分為兩類：一是基本公共服務(wù)。包括義務(wù)教育、基礎(chǔ)性科研、公共文化、公共衛(wèi)生及基層醫(yī)療服務(wù)等，不能或不宜由市場配置資源的公益性服務(wù)；二是非基本公共服務(wù)。如高等教育、非營利性醫(yī)療等可部分由市場配置資源的公益服務(wù)。作為公共服務(wù)機構(gòu)，事業(yè)單位提供的公共服務(wù)應(yīng)具有普遍性或均等性，并向公眾提供普遍的、基本的、均等化的服務(wù)，不能因服務(wù)對象的社會地位而采取歧視性或特權(quán)性服務(wù)，面向特殊群體的高端服務(wù)應(yīng)逐步通過市場機制提供。事業(yè)單位人事管理的規(guī)范，有助于從體制、機制上提高我國公共服務(wù)的質(zhì)量，促進民生保障。第二條事業(yè)單位人事管理，堅持黨管干部、黨管人才原則，全面準確貫徹民主、公開、競爭、擇優(yōu)方針。國家對事業(yè)單位工作人員實行分級分類管理?！踞屃x】本條是關(guān)于事業(yè)單位人事管理原則的規(guī)定。一、堅持黨管干部、黨管人才原則黨管干部、黨管人才是由我國憲法所規(guī)定的黨的領(lǐng)導地位所決定的，黨是我國社會主義事業(yè)的領(lǐng)導核心，對執(zhí)政黨來說，最關(guān)鍵的是干部問題、人才問題。黨管干部、黨管人才，是黨的領(lǐng)導在事業(yè)單位人事管理工作中的重要體現(xiàn)，也是加強事業(yè)單位人事管理工作的必然要求。改革開放初期，鄧小平就強調(diào)黨的領(lǐng)導，提出了黨管干部原則。隨著黨的建設(shè)工作的與時俱進，2002年的全國組織工作 會議上，又提出了黨管人才原則，強調(diào)把黨的干部工作和人才工作統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)運行。黨管干部，是堅持黨的領(lǐng)導的根本原則，是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導的重要保證，是事業(yè)單位人事管理制度的重要原則。黨管干部主要是管路線、管方針、管政策，根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，制定正確的干部工作路線、方針和政策，并通過黨的組織渠道監(jiān)督和保證這些路線、方針、政策貫徹執(zhí)行。在事業(yè)單位人事管理中要從以下幾個方面實現(xiàn)黨管干部的原則：一一是不斷深化事業(yè)單位的干部人事制度改革；二是加強黨對事業(yè)單位干部工作的領(lǐng)導，制定并組織實施好事業(yè)單位干部工作的方針、政策；三是推薦和管理好事業(yè)單位的重要干部；四是做好對事業(yè)單位干部人事工作的宏觀管理和檢查監(jiān)督。黨管人才，就是要在事業(yè)單位中實施人才強國戰(zhàn)略，最大限度地發(fā)揮事業(yè)單位各類人才的作用，服務(wù)于實現(xiàn)中華民族偉大復興的目標。黨管人才，也是管宏觀、管大局、管戰(zhàn)略、管政策，關(guān)鍵是遵循社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律和人才成長規(guī)律，加快人才‘發(fā)展體制機制改革和政策創(chuàng)新，為實現(xiàn)全面建成小康社會奮斗目標提供堅強的人才保證和廣泛的智力支持。在事業(yè)單位人事管理中要從以下幾個方面實現(xiàn)黨管人才的原則：一是通過政策支持、精神激勵和環(huán)境保障，促進事業(yè)單位各類人才的健康成長和充分發(fā)揮作用；二是按照社會主義市場經(jīng)濟規(guī)律、人才資源開發(fā)利用規(guī)律和執(zhí)政黨建設(shè)規(guī)律的要求，充分發(fā)揮市場對人才資源配置的基礎(chǔ)性作用，加強黨對事業(yè)單位人才工作的宏觀管理和綜合協(xié)調(diào)；三是在事業(yè)單位中形成“尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重創(chuàng)造”的濃厚氛圍，最大限度地發(fā)揮事業(yè)單位各類人才的作用。二、堅持民主、公開、競爭、擇優(yōu)民主、公開、競爭、擇優(yōu)是我國干部人事制度改革的重要指導方針，也是事業(yè)單位人事管理的重要指導原則。民主，就是要在事業(yè)單位人事管理中堅持民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，落實廣大干部群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)。公開，就是要在事業(yè)單位人事管理中堅持規(guī)則和程序、過程和結(jié)果等的公開性，提高人事管理的透明度，讓管理權(quán)力在陽光下運行，保證廣大干部和群眾的有效參與和監(jiān)督。競爭，就是要搞活事業(yè)單位用人機制，通過考試、考核等競爭性選拔方式選賢任能，打破論資排輩、平衡照顧，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，使優(yōu)秀人才脫穎而出。擇優(yōu)是干部人事制度改革的目的，就是要用科學的程序、科學的方法讓決策主體可以比較選擇，實現(xiàn)好中擇優(yōu)、優(yōu)中選強，把各方面優(yōu)秀人才集聚到黨和國家事業(yè)中來①。三、實行分級分類管理的原則事業(yè)單位人事管理要在統(tǒng)一規(guī)范的基礎(chǔ)上，堅持分類分級管理。統(tǒng)一規(guī)范，就是對事業(yè)單位人事管理的原則、基本制度、重要環(huán)節(jié)實行統(tǒng)一的標準、規(guī)則和政策，保證事業(yè)單位人事管理的有序高效運行和公平公正。分類管理，就是要根據(jù)不同行業(yè)事業(yè)單位的特點和事業(yè)單位不同類別人員的成長規(guī)律，實行有針對性的管理政策和制度，為事業(yè)單位發(fā)展和人才成長創(chuàng)造條件。分級管理，就是根據(jù)事業(yè)單位的隸屬關(guān)系、單位規(guī)格和職責任務(wù)等，由不同層級的政府及其人力資源部門對事業(yè)單位人事管理進行指導、管理和監(jiān)督。第三條中央事業(yè)單位人事綜合管理部門負責全國事業(yè)單位人事綜合管理 工作?？h級以上地方各級事業(yè)單位人事綜合管理部門負責本轄區(qū)事業(yè)單位人事綜合管理工作。事業(yè)單位主管部門具體負責所屬事業(yè)單位人事管理工作?！踞屃x】本條是關(guān)于事業(yè)單位人事管理工作體制的規(guī)定。事業(yè)單位的人事管理涉及事業(yè)單位人事綜合管理部門、事業(yè)單位主管部門。事業(yè)單位作為公共服務(wù)機構(gòu)，國家有權(quán)對事業(yè)單位人事工