【文章內容簡介】 ）：6～8.[7][J].行政與法，2007：46～48.[8][J].中國行政管理，2003，（1）：43～46.[9][J].中共南京市委黨校南京市行政學院學報，2004，（4）：41～44.[10][J].重慶大學學報，2010，16（6）：68～72.[11][J].海南財經高等?？茖W校學報，2008，24（111）：27～30.[12][J].湖南第一師范學院學報，2010，10（3）：90～92.第三篇：我國績效考核困境與對策研究（模版）姜曉萍：我國公務員績效考核的困境及其對策分析姜曉萍，馬凱利績效管理的最終目標是充分開發(fā)和利用每個成員的資源來提高組織績效，公務員績效考核便是適應刺激反映模式而采用的一種有效人力資源開發(fā)手段，即通過提高成員的績效達到改善組織績效的目的。公務員績效考核是指國家行政機關按照法定權限，依據(jù)國家公務員管理的法律、法規(guī)和其他規(guī)范性文件，對所屬公務員的工作成績、能力、態(tài)度等進行的考察和評價的活動。與企業(yè)等私人部門的員工績效考核相比，公務員績效考核具有如下幾個特征：一是考核的法定性。指對公務員的考核須以國家公務員管理的相關法律、法規(guī)為依據(jù)，由法定考核主體依法定程序進行考核?！秶夜珓諉T暫行條例》第五章專門對公務員考核的主體、內容、方式、程序等做了詳細的規(guī)定。例如，第二十三條規(guī)定了實施考核的主體，“國家行政機關在考核時設立非常設性的考核委員會或者考核小組，在部門負責人的領導下負責國家公務員考核工作?！痹偃?，第二十四條對考核程序做了規(guī)定，“考核先由個人總結，再由主管領導人員在聽取群眾意見的基礎上寫出評語、提出考核等次的意見，經考核委員會或者考核小組審核后，由部門負責人確定考核等次?！倍强己藰藴实亩鄻有浴Ｋ綘I部門的績效考核通常將效率、效益作為衡量員工工作業(yè)績的主要標準，但這一原則在行政部門的公務員績效考核中則行不通，也是不適當?shù)?。因為公共管理和服務的宗旨與私營組織的目標有著本質的不同。私營部門的目標是追求經濟利益，公共部門的宗旨是維護公共秩序，促進公共福利，其績效往往承擔著政治統(tǒng)治、經濟效益、社會公正、道德教化等多重責任，也導致了公務員績效考核標準的多樣性。人們往往不能簡單就行政效率和成本一收益比率來判斷公務員的績效，通常的做法是根據(jù)考核對象的工作內容各有側重，從政治效果、經濟效果、社會效果等多角度進行綜合衡量，以保障效率、效能、公平的有機統(tǒng)一。三是考核過程的社會參與性。公共部門并非一個可以脫離公眾而存在的封閉系統(tǒng)，它與公眾有著天然的密切聯(lián)系，并時刻保持著與公眾之間的互動?！翱梢钥隙ǖ氖牵汗娚钍芄残姓绊?，并經常處在與公共行政管理者的互動之中?！盵1]同時，現(xiàn)代政治文明也日益將公眾參與公共政治生活提到了新的高度，故公務員的績效考核不能回避公眾的參與。也就是要通過制度設計保障社會各界參與公務員績效考核評價，實現(xiàn)公眾的監(jiān)督權。這種參與不僅體現(xiàn)了現(xiàn)代政治民主化理念，引導公務員由對領導負責轉向對社會負責，對公眾負責。同時也促使考核走向更加公開、公平的有效機制。四是考核的公開性。雖然公務員績效考核僅僅是行政機關內部管理行為，但政府行為的公共性以及透明政府的理念推動了考核向社會大眾的公開化。作為私營組織的績效考核則完全沒有這樣的義務。一、我國公務員績效考核存在的問題公務員績效考核的特性決定了公務員績效考核的難度，盡管目前我國學術界和各級地方政府都在探索政府績效考核制度的創(chuàng)新，但具體在公務員績效考核方面仍存在很多困惑和誤區(qū)，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一般認為，公務員績效考核主要有四種功能：評價功能、管理功能、激勵功能和監(jiān)督功能。[2]而激勵功能被認為是其核心功能。現(xiàn)代人力資源管理實踐追求“以人為本”，即最大可能地挖掘人的潛力，發(fā)揮人的主觀能動性，因此，激勵幾乎是整個人力資源管理工作的核心，它直接關系組織的生存與發(fā)展。“任何一種無績效任命和晉升都會使有能力的雇員產生受挫折感，對于那些慣以恩賜或裙帶關系方式任命人員的組織而言，想把優(yōu)秀人員吸引進來是很困難的。”[3]因此，無論在私營部門還是公共部門，激勵功能的失效也意味著個人績效考核工作的失敗。我國當前各級政府的公務員績效考核工作的最大問題即是激勵功能的失效，也就是說，公務員的績效考核走向了形式化，未能發(fā)揮其應有的激勵公務員積極性和主觀能動性的作用。其主要表現(xiàn)為：其一，平均主義傾向。平均主義是計劃經濟時代的產物，是缺乏激勵的主要表現(xiàn)形式之一。我國當前的大部分政府部門中，獎懲不明顯，“干好干壞一個樣，干與不干一個樣”、“有福同享，有難同當”等現(xiàn)象仍然比較嚴重，致使組織內部如同一潭死水，缺乏活潑的競爭局面。其二，個人績效等級與其對部門績效的貢獻率不對應。在人員績效考核中，由于各種因素的作用，致使考核結果不能真實反映被考核者對組織的貢獻率是比較普遍的現(xiàn)象。成績顯著的公務員在績效考核結果中得不到有力的體現(xiàn)，這種狀況很容易挫傷公務員的工作積極性。其三，人為因素左右考核。即考核結果缺乏權威性，容易受到領導意愿、人際關系等人為因素的干涉，不能確保考核結果的客觀性。例如，考核對象的求情、上級領導的所謂“指示”等都有可能使考核的結果發(fā)生更改。如果采用這樣的考核結果，將會嚴重影響工資分配、職位晉升等工作的公正性和客觀性，從而使績效考核失去應有的激勵效用，最易導致的結果就是助長“重視拉關系，輕視干實事”的反向激勵現(xiàn)象?？冃Э己耸且环N雙向交流活動，它要求考核主體與被考核者之間保持信息的相對對稱，因為只有這樣才能保證考核的公正性和可信度。但在我國的許多政府部門，人事部門對公務員的績效考核通常都是在不公開、不溝通的情況下進行的，這樣的考核就很容易產生考核主體與被考核者之間的信息不對稱，造成考核結果的失真?，F(xiàn)行的考核方式是人事部門將個人的績效考核表下發(fā)到每位公務員手中，先由個人作出自我鑒定，然后交由直接領導作出綜合評價，最后再將考核結果通知被考核人。這一過程并沒有進行有效的溝通和信息交換，也缺乏信息的公開透明，被考核者僅僅作為一個被動的客體接受考核主體的單向評價。也就是說，在這種自上而下的考核模式中，考核主體掌握的信息量遠遠大于被考核者所知道的信息。這種溝通雙方的信息不對稱不但容易造成對考核結果的誤解和分歧，而且也容易導致考核的不公正和腐敗的滋生。公務員績效考核指標的設計是否科學合理，直接關系到考核的準確性和有效性。一般而言，考核指標應力求細致、量化、全面，避免粗枝大葉，因為那樣容易給考核主體留有較大的自由裁量權，導致主觀臆斷成分加重。長期以來，我國的公務員績效考核指標一直沿用了建國初期的干部考核體系，即從“德、能、勤、績”四個維度進行考核。但維度必須落實到具體的指標才有意義，否則，考核容易陷入“假、大、空”的困境。我國現(xiàn)行的這一考核指標體系的主要缺點就是指標設計的粗糙化，即缺乏細化的指標設計，定性有余，定量不足。我國的公務員隊伍龐大，人數(shù)眾多，職位種類繁多，職務層級復雜，所以公務員考核的標準要達到公正、合理、科學，如果不能對各個維度進行充分細化與具體化，以此適應各個層級的各類公務員，就會導致考核結果的粗糙、模糊。目前的公務員考核制度中規(guī)定的“德、能、勤、績”四項標準只是原則性的規(guī)定，績效測評標準過于籠統(tǒng)，雖然有的部門出臺了一些細則，但由于工作性質、工作特點差異大，部門之間、被考核者之間缺乏可比性，考核者無所適從。過于籠統(tǒng)的考核標準往往導致考核結果的失真，嚴重損傷了考核的公正性與有效性。一、陳舊隨著社會分工的不斷分化，現(xiàn)代公務員的工作內容、工作方法也發(fā)生了很大變化，如計算機數(shù)據(jù)處理技術、辦公自動化(OA)、現(xiàn)代交通與通訊手段等極大地提高了政府工作效率，也改變了政府與社會的聯(lián)系與溝通方式。這些變化都要求公務員績效考核的手段也要與時俱進，不斷改進。然而，我國現(xiàn)在的績效考核手段還處在很低的水平上，極大地影響了績效考核的效率和質量。正如周志忍教授指出的：“我國的績效評估還處在原始的手工業(yè)水平上”[4]。二、影響我國公務員績效考核制度的原因分析制度往往被認為是績效考核失敗的深層次原因之一，這不無道理，因為它是構建各種人事工作的平臺和基礎。在我國，影響公務員績效考核的體制性障礙主要是公務員管理權限的過分集中和政事統(tǒng)一的管理模式。在我國，黨管干部是公務員管理的一項基本原則，由于黨的一元領導，這就很容易產生一把手管人的權力過大。由于缺乏對領導干部用人權的制約和監(jiān)督機制，人事管理工作不是通過合法、民主、科學的程序進行，而是憑著一句話、一個指示、一紙公文得到解決的。領導用人權的過分集中阻礙了競爭機制發(fā)生作用，有競爭才有活力，組織中的人才才能脫穎而出。但過分集中的權力打破了人才同臺競技的平臺，任憑領導的意愿確定人才的優(yōu)劣和功績，形成了“人人跑關系，掙表現(xiàn)，忽視工作績效”的現(xiàn)象，使組織的競爭機制癱瘓。根據(jù)管理學原理，將表達政治意志的政務類公務員與執(zhí)行政治意志的事務類公務員統(tǒng)一管理固然有諸多優(yōu)點，如政治意圖可以在社會事務管理中得到忠實貫徹，政令統(tǒng)一等。但不可否認，這種政事統(tǒng)一的管理模式也存在不利于公務員管理的因素，尤其給績效考核帶來一些困難。政務類公務員擔負著政策制定，掌舵政治、經濟和社會發(fā)展方向等戰(zhàn)略任務和政治目標，而業(yè)務類公務員則從事微觀層面的管理和技能工作，因此，他們的考核目標、內容、方式、標準都應區(qū)別對待。否則，就會給考核帶來一定的混亂，達不到有效考核的目的。造成公務員績效考核比較困難的主要原因還是政府組織本身的價值復雜化。公共組織與私人組織存在著巨大的差異與區(qū)別，政府組織具有多重目標，除了經濟的發(fā)展外，貧困、道德、教育、文化、治安、社會公平、社會保障等方面都是政府組織所努力的目標，公共項目和服務的受益者與目標都是多重的，項目的結果可能對某些受益者是積極的，而對某些顧客卻是消極的。或者目標的某一方面可能已被認識到，而另一方面沒有被認識到，這就決定了政府組織以及公務員的績效也是復雜的、多元化的。公務員作為政府內部的工作人員，就要實現(xiàn)政府的多重目標，而政府績效的復雜性也決定了公務員績效的復雜性，公務員績效既包括技術層面的技術績效，也不能忽視政治上的正確性，必須注重政治績效，又要保證良好的社會形象，不能無視社會績效的存在。因此，公務員績效自身的價值復雜化導致了公務員績效標準制定的困難化，擴大了績效定量分析的難度。另外，對于政務類公務員來說，個人的績效考核有更多的不可測變量。因為，政府機關是具有社會公共服務性的組織，其個體績效的體現(xiàn)對政府群體和社會整體具有很強的依存性，且反映周期長而且不顯著，測算甚為困難，考核工具與考核標準都很難確定。有時考核主體由于所處的環(huán)境以及看問題的角度不同，對同一個官員的績效往往有不同，甚至相反的評價，比如公眾和官方就很容易產生判斷上的沖突，這些都會給考核帶來很大難度。“在每一個活動著的政治體系里，都存在著一種有秩序的主觀性的政治領域，它使政體有了內容，機構有了規(guī)矩，個人行為有了社會聯(lián)系?！盵5]政治文化對于推行現(xiàn)代績效管理以及進行公務員績效考核成效也是有極大的影響的。較之西方國家的法治社會、市民社會、民主理念，由于兩千多年來傳統(tǒng)的封建主義政治文化的影響，傳統(tǒng)的專制思想、集權思想、人治思想等，以一種超常的歷史慣性滲透到社會的每個角落。以至我國的政治文化環(huán)境有著明顯的人治管理、人情社會、感性等特征，主要表現(xiàn)在：一是官本位風氣。二是官利一體化。這也是不利于現(xiàn)代公務員績效考核順利進行的重要主觀因素。我國歷來是個“人治”色彩比較濃厚的國家，相對于西方發(fā)達國家來說，法治基礎比較薄弱，這給我國政府部門實行績效管理帶來了很大的阻力。當前政府中的官本位思想、機會主義、平均主義傾向就是“人治”觀念盛行的表現(xiàn)。在“人治”濃厚的環(huán)境下，對公務員的績效考核的影響是很大的，人情關系、主觀臆斷往往取代科學、客觀的考核標準而成為左右考核的主要因素，而工作績效、科學考核、公眾評價、法治管理等現(xiàn)代績效考核理念難以深入人心。這樣一來，我國的公務員績效考核工作一直徘徊在比較低的水平，難以有所突破。根據(jù)公共產品理論，政府所提供的公共產品和服務具有非競爭性和排他性，這也是所有純公共物品所具有的共性。而公務員的工作成果通常都是以公共產品和服務的形式得以表達的，因此，基于公共產品的這種固有特性，對這種不具有可比性的工作績效進行準確地評估變得困難重重。企業(yè)員工的工作由于具有可見性和可比性，能較容易地比較優(yōu)劣。而政府公務員的工作則很少具有與其他公務員相比較的特點，從而給公務員的績效考核帶來了一定困難。公務員績效評估的另一個難點還在于其在組織績效中的產品形態(tài)難以把握，公務員的績效不像企業(yè)員工生產有形產品那樣具有可見性和終端性，它們往往不具有獨立價值和可見性。一個公共項目通常是以政府部門名義完成的集體行為，個人工作只是部門工作的一個無形的組成部分，通常離開整體無法準確測量具體個人在組織績效中所發(fā)揮的作用