6我國(guó)銀行監(jiān)管法制存在的問題及其對(duì)策(編輯修改稿)
2025-09-25 19:46 本頁(yè)面
【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 貸條例》（z條例）等，其余大多為銀行與聯(lián)儲(chǔ)及銀行之間、銀行業(yè)務(wù)的謹(jǐn)慎性要求等方面的規(guī)定，而且即使前述的幾個(gè)條例也側(cè)重于對(duì)銀行業(yè)務(wù)的謹(jǐn)慎要求作規(guī)制。 第三，監(jiān)管主體的法定權(quán)責(zé)之構(gòu)造存在諸多不足。首先是立法對(duì)法定監(jiān)管主體――中國(guó)人民銀行的監(jiān)管職權(quán)之規(guī)制過于寬泛和原則化。《人民銀行法》第 7條都是原則性地肯定了中國(guó)人民銀行監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)，該法雖為“金融監(jiān)督管理”設(shè)了專章，但遺憾的是不僅條文數(shù)上僅有7條，而且每個(gè)條文的內(nèi)容均為原則性的規(guī)定，如第31條指出“中國(guó)人民銀行按照規(guī)定審批金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更、終止及其業(yè)務(wù)范圍”；第32條規(guī)定：“中國(guó)人民銀行有權(quán)對(duì)金融機(jī)構(gòu)的存款、貸款、結(jié)算等情況隨時(shí)稽查、檢查監(jiān)督。中國(guó)人民銀行有權(quán)對(duì)金融機(jī)構(gòu)違反規(guī)定提高或者降低存款利率、貸款利率的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查?！北M管《商業(yè)銀行法》對(duì)這些職權(quán)的規(guī)制有所補(bǔ)充，但是在監(jiān)管權(quán)力的運(yùn)作上仍是缺少詳盡的規(guī)定，這使得諸多權(quán)力不便于操作，尤其是無法促成監(jiān)管權(quán)力的合法運(yùn)作。如關(guān)于人民銀行有權(quán)對(duì)企業(yè)銀行的財(cái)務(wù)狀況及相關(guān)資料的檢查權(quán)，《商業(yè)銀行法》僅在第62條原則性地規(guī)定：“隨時(shí)對(duì)商業(yè)銀行的存款、貸款、結(jié)算、呆帳等情況進(jìn)行檢查監(jiān)督。檢查監(jiān)督時(shí)，檢查監(jiān)督人員應(yīng)當(dāng)出示合法的證件。商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)按中國(guó)人民銀行的要求，提供財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)資料、業(yè)務(wù)合同和有關(guān)經(jīng)營(yíng)管理方面的其他信息。”德國(guó)《銀行法》則與此不同，該法雖然在“征詢和稽核”上僅有兩個(gè)條文，[13]但是第44條所設(shè)計(jì)的機(jī)制可操作性強(qiáng)，該條從如下幾方面構(gòu)筑征詢和稽核權(quán)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制：（1）要求信用機(jī)構(gòu)及其成員有義務(wù)提供有關(guān)資料，并不需任何特別許可；（2）賦予監(jiān)督局工作人員可為檢查而進(jìn)入信用機(jī)構(gòu)的營(yíng)業(yè)室；（3）監(jiān)督局可通過參加股東大會(huì)、社員大會(huì)及監(jiān)督機(jī)構(gòu)的會(huì)議來實(shí)現(xiàn)；（4）可為檢查而要求召開前項(xiàng)所列的各種會(huì)議，并可規(guī)定會(huì)議日期、議決事項(xiàng)等。 其次，法律對(duì)人民銀行行使監(jiān)管職權(quán)的保障機(jī)制構(gòu)造上不健全。如在稽核檢查監(jiān)督權(quán)行使的保障上僅規(guī)定“提供虛假的或者隱瞞重要事實(shí)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)表的，“拒絕中國(guó)人民銀行稽核、”檢查監(jiān)督的”可對(duì)商業(yè)銀行進(jìn)行處罰。這種規(guī)定很顯然把提供有關(guān)材料和信息不及時(shí)、不完整或不正確的情形疏忽，同時(shí)此處也未要求給銀行內(nèi)部直接責(zé)任人員予以相應(yīng)的處罰。[14]這不利于保證人民銀行監(jiān)督職權(quán)履行的有效性。新加坡1971年《銀行法――審批銀行執(zhí)照和規(guī)定銀行業(yè)務(wù)的銀行法》則明確地把刑事和行政制裁責(zé)任落實(shí)于特定的人身上，如該法第60條的責(zé)任主體都是“銀行的任何董事、經(jīng)理、信托人審計(jì)員、職工或代理人”，“故意漏記帳”、“故意做或嗦使別人做假帳”、“故意將某項(xiàng)記錄改變、抽出、隱藏或銷毀，或故意嗦使別人這樣做，”這些“均作為違反本條例處以50000元以下罰款或不超過3年的徒刑，或二者并行?！盵15]再次，法律法規(guī)對(duì)人民銀行工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)及違反法定程序或?yàn)E用權(quán)力的監(jiān)督未能明確地要求。由于中央銀行擔(dān)負(fù)著監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)和金融市場(chǎng)的重要責(zé)任，而金融業(yè)務(wù)又具有很強(qiáng)的專業(yè)性，況且各國(guó)對(duì)商業(yè)銀行主要管理人員的任職一般均有法定的要求，為加強(qiáng)銀行監(jiān)管的有效性，筆者認(rèn)為我國(guó)也應(yīng)對(duì)人民銀行工作人員，尤其是主要的負(fù)責(zé)人之業(yè)務(wù)素質(zhì)作出嚴(yán)格要求。至于人民銀行及其工作人員履職的監(jiān)督問題，在《人民銀行法》第 450條有所規(guī)制，另外《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》均提供了“行政訴訟”機(jī)制實(shí)現(xiàn)司法監(jiān)督。但這些規(guī)制仍過于簡(jiǎn)單，有待立法進(jìn)一步完善。第四，監(jiān)管法制在構(gòu)建、運(yùn)用監(jiān)管手段和方法上有缺漏。我國(guó)銀行監(jiān)管法制對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管、稽核檢查監(jiān)管、調(diào)查統(tǒng)計(jì)、市場(chǎng)退出、謹(jǐn)慎性要求等手段均已納入監(jiān)管法制體系中，但是對(duì)存款保險(xiǎn)制度等監(jiān)管手段，則尚未予以足夠重視，存款保險(xiǎn)制度在我國(guó)尚為空白狀態(tài)。各國(guó)實(shí)踐表明，存款保險(xiǎn)制度在維護(hù)金融秩序和穩(wěn)定銀行體系起到了明顯的作用。正因?yàn)槿绱耍?0世紀(jì)70年代以來，不少國(guó)家已紛紛以不同方式建立此制。該項(xiàng)制度有助于借助存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來加強(qiáng)對(duì)銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管，尤其是有助于通過存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)督促銀行減少違法經(jīng)營(yíng)。我國(guó)銀行業(yè)因各種原因積累的不良資產(chǎn)問題使銀行潛伏了極大的風(fēng)險(xiǎn)，倘若不及時(shí)采取有效措施，不良資產(chǎn)及其帶來的風(fēng)險(xiǎn)將進(jìn)一步強(qiáng)化，存款人面臨的風(fēng)險(xiǎn)也將更大。存款保險(xiǎn)制度可在一定程度上可促成這些風(fēng)險(xiǎn)的降低和防范。 市場(chǎng)退出監(jiān)管是在銀行機(jī)構(gòu)發(fā)生信用危機(jī)或可能發(fā)生信用危機(jī)時(shí)，中央銀行認(rèn)為保護(hù)存款人或投保人利益并恢復(fù)市場(chǎng)秩序而有必要關(guān)閉該機(jī)構(gòu)，以及其他原因主動(dòng)退出市場(chǎng)時(shí)，中央銀行依法對(duì)退出全過程的監(jiān)管。我國(guó)《商業(yè)銀行法》對(duì)此種監(jiān)管設(shè)了專章“接管和終止”（第七章），但是該法對(duì)銀行因破產(chǎn)或主動(dòng)退出市場(chǎng)的監(jiān)管之規(guī)定過于簡(jiǎn)單，僅有原則性的4個(gè)條文，諸如關(guān)閉中債務(wù)清償原則、債務(wù)重組、有效資產(chǎn)的承接、被關(guān)閉銀行的托管等均無規(guī)定。另外，我國(guó)尚無針對(duì)一般企業(yè)的破產(chǎn)法，[16]何況銀行不同于一般企業(yè)，它的破產(chǎn)有可能引發(fā)一系列的社會(huì)問題，法制必須對(duì)破產(chǎn)程序的各種問題設(shè)置監(jiān)管。美國(guó)借助聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司來監(jiān)管和處理銀行破產(chǎn)問題，并在20世紀(jì)80年修正支付法，公開對(duì)商業(yè)銀行援助，運(yùn)用資本暫緩政策、過渡銀行等方法來處理銀行破產(chǎn)中的問題。在謹(jǐn)慎要求方面，《商業(yè)銀行法》已對(duì)資產(chǎn)負(fù)債比例管理的資本充足率、貸款余額與存款余額的比例、流動(dòng)性資產(chǎn)余額與流動(dòng)性負(fù)債余額的比例、對(duì)同一借款人的貸款余額與商業(yè)銀行資本余額的比例等作出規(guī)定。很顯然，這些指標(biāo)過于簡(jiǎn)單。為此，中國(guó)人民銀行作了進(jìn)一步規(guī)定，即1997年1月1日起執(zhí)行的資產(chǎn)負(fù)債比例管理辦法，該辦法設(shè)置的指標(biāo)分為監(jiān)控指標(biāo)和監(jiān)測(cè)指標(biāo)，前者包括資本充足率、貸款質(zhì)量、單個(gè)貸款比例、備付金比例、拆借資金比例、境外資金運(yùn)用、國(guó)際商業(yè)借款、存貸款比例、中長(zhǎng)期貸款比例、資產(chǎn)流動(dòng)比例等十個(gè)指標(biāo)；后者主要有風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)比例、股東貸款比例、外匯資產(chǎn)比例、利息回收率、資本利潤(rùn)率、資產(chǎn)利潤(rùn)率等指標(biāo)。[17]這些補(bǔ)充使資產(chǎn)負(fù)債比例管理方面的監(jiān)管制度已比較完善。但是《商業(yè)銀行法》對(duì)關(guān)聯(lián)貸款（對(duì)關(guān)系人發(fā)放貸款）的規(guī)定尚有如下不足：1）對(duì)關(guān)系人
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