6我國銀行監(jiān)管法制存在的問題及其對策(編輯修改稿)
2024-09-25 19:46 本頁面
【文章內(nèi)容簡介】 貸條例》（z條例）等，其余大多為銀行與聯(lián)儲及銀行之間、銀行業(yè)務(wù)的謹慎性要求等方面的規(guī)定，而且即使前述的幾個條例也側(cè)重于對銀行業(yè)務(wù)的謹慎要求作規(guī)制。 第三，監(jiān)管主體的法定權(quán)責(zé)之構(gòu)造存在諸多不足。首先是立法對法定監(jiān)管主體――中國人民銀行的監(jiān)管職權(quán)之規(guī)制過于寬泛和原則化?！度嗣胥y行法》第 7條都是原則性地肯定了中國人民銀行監(jiān)管金融機構(gòu)和金融市場，該法雖為“金融監(jiān)督管理”設(shè)了專章，但遺憾的是不僅條文數(shù)上僅有7條，而且每個條文的內(nèi)容均為原則性的規(guī)定，如第31條指出“中國人民銀行按照規(guī)定審批金融機構(gòu)的設(shè)立、變更、終止及其業(yè)務(wù)范圍”；第32條規(guī)定：“中國人民銀行有權(quán)對金融機構(gòu)的存款、貸款、結(jié)算等情況隨時稽查、檢查監(jiān)督。中國人民銀行有權(quán)對金融機構(gòu)違反規(guī)定提高或者降低存款利率、貸款利率的行為進行監(jiān)督檢查?！北M管《商業(yè)銀行法》對這些職權(quán)的規(guī)制有所補充，但是在監(jiān)管權(quán)力的運作上仍是缺少詳盡的規(guī)定，這使得諸多權(quán)力不便于操作，尤其是無法促成監(jiān)管權(quán)力的合法運作。如關(guān)于人民銀行有權(quán)對企業(yè)銀行的財務(wù)狀況及相關(guān)資料的檢查權(quán)，《商業(yè)銀行法》僅在第62條原則性地規(guī)定：“隨時對商業(yè)銀行的存款、貸款、結(jié)算、呆帳等情況進行檢查監(jiān)督。檢查監(jiān)督時，檢查監(jiān)督人員應(yīng)當(dāng)出示合法的證件。商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)按中國人民銀行的要求，提供財務(wù)會計資料、業(yè)務(wù)合同和有關(guān)經(jīng)營管理方面的其他信息?！钡聡躲y行法》則與此不同，該法雖然在“征詢和稽核”上僅有兩個條文，[13]但是第44條所設(shè)計的機制可操作性強，該條從如下幾方面構(gòu)筑征詢和稽核權(quán)的實現(xiàn)機制：（1）要求信用機構(gòu)及其成員有義務(wù)提供有關(guān)資料，并不需任何特別許可；（2）賦予監(jiān)督局工作人員可為檢查而進入信用機構(gòu)的營業(yè)室；（3）監(jiān)督局可通過參加股東大會、社員大會及監(jiān)督機構(gòu)的會議來實現(xiàn)；（4）可為檢查而要求召開前項所列的各種會議，并可規(guī)定會議日期、議決事項等。 其次，法律對人民銀行行使監(jiān)管職權(quán)的保障機制構(gòu)造上不健全。如在稽核檢查監(jiān)督權(quán)行使的保障上僅規(guī)定“提供虛假的或者隱瞞重要事實的財務(wù)會計報表的，“拒絕中國人民銀行稽核、”檢查監(jiān)督的”可對商業(yè)銀行進行處罰。這種規(guī)定很顯然把提供有關(guān)材料和信息不及時、不完整或不正確的情形疏忽，同時此處也未要求給銀行內(nèi)部直接責(zé)任人員予以相應(yīng)的處罰。[14]這不利于保證人民銀行監(jiān)督職權(quán)履行的有效性。新加坡1971年《銀行法――審批銀行執(zhí)照和規(guī)定銀行業(yè)務(wù)的銀行法》則明確地把刑事和行政制裁責(zé)任落實于特定的人身上，如該法第60條的責(zé)任主體都是“銀行的任何董事、經(jīng)理、信托人審計員、職工或代理人”，“故意漏記帳”、“故意做或嗦使別人做假帳”、“故意將某項記錄改變、抽出、隱藏或銷毀，或故意嗦使別人這樣做，”這些“均作為違反本條例處以50000元以下罰款或不超過3年的徒刑，或二者并行?！盵15]再次，法律法規(guī)對人民銀行工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)及違反法定程序或濫用權(quán)力的監(jiān)督未能明確地要求。由于中央銀行擔(dān)負著監(jiān)管金融機構(gòu)和金融市場的重要責(zé)任，而金融業(yè)務(wù)又具有很強的專業(yè)性，況且各國對商業(yè)銀行主要管理人員的任職一般均有法定的要求，為加強銀行監(jiān)管的有效性，筆者認為我國也應(yīng)對人民銀行工作人員，尤其是主要的負責(zé)人之業(yè)務(wù)素質(zhì)作出嚴格要求。至于人民銀行及其工作人員履職的監(jiān)督問題，在《人民銀行法》第 450條有所規(guī)制，另外《人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》均提供了“行政訴訟”機制實現(xiàn)司法監(jiān)督。但這些規(guī)制仍過于簡單，有待立法進一步完善。第四，監(jiān)管法制在構(gòu)建、運用監(jiān)管手段和方法上有缺漏。我國銀行監(jiān)管法制對市場準入監(jiān)管、稽核檢查監(jiān)管、調(diào)查統(tǒng)計、市場退出、謹慎性要求等手段均已納入監(jiān)管法制體系中，但是對存款保險制度等監(jiān)管手段，則尚未予以足夠重視，存款保險制度在我國尚為空白狀態(tài)。各國實踐表明，存款保險制度在維護金融秩序和穩(wěn)定銀行體系起到了明顯的作用。正因為如此，自20世紀70年代以來，不少國家已紛紛以不同方式建立此制。該項制度有助于借助存款保險機構(gòu)來加強對銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管，尤其是有助于通過存款保險機構(gòu)督促銀行減少違法經(jīng)營。我國銀行業(yè)因各種原因積累的不良資產(chǎn)問題使銀行潛伏了極大的風(fēng)險，倘若不及時采取有效措施，不良資產(chǎn)及其帶來的風(fēng)險將進一步強化，存款人面臨的風(fēng)險也將更大。存款保險制度可在一定程度上可促成這些風(fēng)險的降低和防范。 市場退出監(jiān)管是在銀行機構(gòu)發(fā)生信用危機或可能發(fā)生信用危機時，中央銀行認為保護存款人或投保人利益并恢復(fù)市場秩序而有必要關(guān)閉該機構(gòu)，以及其他原因主動退出市場時，中央銀行依法對退出全過程的監(jiān)管。我國《商業(yè)銀行法》對此種監(jiān)管設(shè)了專章“接管和終止”（第七章），但是該法對銀行因破產(chǎn)或主動退出市場的監(jiān)管之規(guī)定過于簡單，僅有原則性的4個條文，諸如關(guān)閉中債務(wù)清償原則、債務(wù)重組、有效資產(chǎn)的承接、被關(guān)閉銀行的托管等均無規(guī)定。另外，我國尚無針對一般企業(yè)的破產(chǎn)法，[16]何況銀行不同于一般企業(yè)，它的破產(chǎn)有可能引發(fā)一系列的社會問題，法制必須對破產(chǎn)程序的各種問題設(shè)置監(jiān)管。美國借助聯(lián)邦存款保險公司來監(jiān)管和處理銀行破產(chǎn)問題，并在20世紀80年修正支付法，公開對商業(yè)銀行援助，運用資本暫緩政策、過渡銀行等方法來處理銀行破產(chǎn)中的問題。在謹慎要求方面，《商業(yè)銀行法》已對資產(chǎn)負債比例管理的資本充足率、貸款余額與存款余額的比例、流動性資產(chǎn)余額與流動性負債余額的比例、對同一借款人的貸款余額與商業(yè)銀行資本余額的比例等作出規(guī)定。很顯然，這些指標過于簡單。為此，中國人民銀行作了進一步規(guī)定，即1997年1月1日起執(zhí)行的資產(chǎn)負債比例管理辦法，該辦法設(shè)置的指標分為監(jiān)控指標和監(jiān)測指標，前者包括資本充足率、貸款質(zhì)量、單個貸款比例、備付金比例、拆借資金比例、境外資金運用、國際商業(yè)借款、存貸款比例、中長期貸款比例、資產(chǎn)流動比例等十個指標；后者主要有風(fēng)險加權(quán)資產(chǎn)比例、股東貸款比例、外匯資產(chǎn)比例、利息回收率、資本利潤率、資產(chǎn)利潤率等指標。[17]這些補充使資產(chǎn)負債比例管理方面的監(jiān)管制度已比較完善。但是《商業(yè)銀行法》對關(guān)聯(lián)貸款（對關(guān)系人發(fā)放貸款）的規(guī)定尚有如下不足：1）對關(guān)系人
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