6完善我國(guó)稅收管轄制度的思考(編輯修改稿)
2024-09-19 16:00 本頁(yè)面
【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 原因之一 如果對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革的歷程有所了解的話，就可以清楚地看到國(guó)有企業(yè)改革和稅收的密切關(guān)系。（注 4）由于國(guó)有企業(yè)和政府的關(guān)系并沒有完全理順，企業(yè)并沒有完全成為獨(dú)立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體。在目前情況下，傳統(tǒng)國(guó)有企 業(yè)特有的主管部門制度并沒有完全消除，國(guó)有企業(yè)仍有中央和地方主管的區(qū)別。同時(shí)，盡管國(guó)有企業(yè)早就實(shí)行了 “ 利改稅 ” ，但利益歸屬并沒有發(fā)生本質(zhì)的改變。這樣，企業(yè)的所得稅繳納也隨主管部門的變動(dòng)而變動(dòng)，而不是根據(jù)企業(yè)所得稅本身的特點(diǎn)確定其管轄。在前面舉的例子中，由于國(guó)務(wù)院實(shí)行機(jī)構(gòu)改革，撤銷了煤炭部，因此，煤炭部主管的中央企業(yè)便下放地方主管，這樣這些企業(yè)所得稅的稅收管轄 第 8 頁(yè) 共 17 頁(yè) 也就相應(yīng)發(fā)生了變更。對(duì)原屬于地方的石油、石化企業(yè)劃歸中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司、中國(guó)石油化工集團(tuán)公司之后，由于變?yōu)榱酥醒胨鶎倨髽I(yè)，因此其企業(yè)所得稅自劃轉(zhuǎn)之日起 ，統(tǒng)一由當(dāng)?shù)貒?guó)家稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收管理。從這些例子我們可以看出，中國(guó)在確定國(guó)有企業(yè)的所得稅收管轄時(shí)考慮的僅是該企業(yè)的主管級(jí)次的差別，很少考慮其他的因素。這種變換頻繁的企業(yè)所得稅管轄除了不利于納稅人和稅務(wù)機(jī)關(guān)納稅、征稅以外，還進(jìn)一步強(qiáng)化了國(guó)有企業(yè)和政府的關(guān)系，而不是相反，是非常不利于國(guó)有企業(yè)改革的進(jìn)一步推進(jìn)的。 （二）分稅制財(cái)政體制的不完善是造成目前稅收管轄混亂復(fù)雜的根本原因如果僅僅從理論上分析的話，明晰的稅收管轄制度應(yīng)該是建立在一個(gè)健全的分稅制財(cái)政體制框架之下的。分稅制財(cái)政體制在稅收管轄上主要是解決 級(jí)別管轄問題，有了健全的分稅制，就可以明確各級(jí)政府主管的具體稅種，可以確定具體的稅收管轄制度。因此，從中國(guó)的分稅制財(cái)政體制現(xiàn)狀中尋找稅收管轄制度的不協(xié)調(diào)應(yīng)該是一個(gè)比較好的途徑。中國(guó)的分稅制財(cái)政體制改革是一種在承認(rèn)既得利益前提下進(jìn)行的溫和的漸進(jìn)式改革。這一改革和國(guó)有企業(yè)改革聯(lián)系密切。分稅制財(cái)政體制改革的動(dòng)因是中國(guó)當(dāng)時(shí)的財(cái)政體制已經(jīng)面臨相對(duì)嚴(yán)重的局面，中央政府的財(cái)政收入在整個(gè)財(cái)政收入中的比例連續(xù)下降，中央財(cái)政的宏觀調(diào)控能力受到很大的制約。由于這一動(dòng)因的促導(dǎo)，改革者及此后的政策 第 9 頁(yè) 共 17 頁(yè) 制定者考慮的首要問題是，如何提高中央 財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比例。這樣，在中央和地方政府之間進(jìn)行稅種劃分時(shí)首先考慮的是看哪些稅種更有助于提高中央政府的財(cái)政收入水平。這集中表現(xiàn)在企業(yè)所得稅領(lǐng)域。中央財(cái)政收入的很大一部分來源于中央所屬國(guó)有企業(yè)的企業(yè)所得稅。前面已經(jīng)說明，我國(guó)的國(guó)有企業(yè)對(duì)政府有著強(qiáng)烈的依附關(guān)系，這樣通過調(diào)整其主管級(jí)次就比較容易實(shí)現(xiàn)所得稅收入在中央和地方財(cái)政之間的分配。這些措施在表面上也許實(shí)現(xiàn)了當(dāng)初制定政策的目的，提高了中央財(cái)政收入的比重，但帶來的問題顯然是相當(dāng)嚴(yán)重的，一是不利于國(guó)有企業(yè)改革，這種制度安排不但沒有解決國(guó)有企業(yè)與政府之間 的依附關(guān)系，反而更加強(qiáng)化了；二是這種制度安排沒有考慮企業(yè)所得稅本身的經(jīng)濟(jì)特征，僅僅依據(jù)主管機(jī)關(guān)的不同進(jìn)行劃分，不利于其稅收職能的發(fā)揮。另外，在其他稅種領(lǐng)域也存在類似的問題。由于考慮財(cái)政收入因素過多，而沒有過多分析稅種本身的經(jīng)濟(jì)特征，使得實(shí)踐中存在許多問題，目前存在的地方政府間的稅收競(jìng)爭(zhēng)問題應(yīng)該引起我們的重視。（注 5）地方政府間的惡性稅收競(jìng)爭(zhēng)加劇了各地財(cái)政收入水平的不平衡，給中央財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)控各地的財(cái)政收入水平帶來了困難。同時(shí)，這種惡性競(jìng)爭(zhēng)不利于全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成。顯然，這種稅收競(jìng)爭(zhēng)是由于分稅制的 不合理所造成的。這時(shí)，我們就有必要考慮把增值稅作為共享稅是否合適。通過硬性的規(guī)定維護(hù)已有的管轄制度是不是合適。（注 6） 第 10 頁(yè) 共 17 頁(yè) 把個(gè)人所得稅作為地方稅是否合適。對(duì)企業(yè)所得稅又如何進(jìn)行安排。此外，前面提到的主管稅務(wù)機(jī)關(guān)制度以及某些規(guī)定不明確的稅收管轄 制度，其實(shí)和分稅制財(cái)政體制也有關(guān)系。因此，筆者認(rèn)為，健全的分稅制財(cái)政體制是確立明晰的稅收管轄的前提條件。 （三）稅收法制的不完備也是造成目前稅收管轄不明確的重要原因 我國(guó)的稅收法制是很不健全的。全國(guó)人大及其常委會(huì)通過的稅收法律僅有《稅收征管法 》、《外商投資企業(yè)所得稅法和外國(guó)企業(yè)所得稅法》、《個(gè)人所得稅法》、《農(nóng)業(yè)稅條例》等很少的幾部。大量的稅收立法是國(guó)務(wù)院通過行政法規(guī)的形式制定的。而在實(shí)踐中真正發(fā)揮作用的是國(guó)家稅務(wù)總局制定的稅收通告。這在稅收管轄中表現(xiàn)得尤為突出。目前這種做法的深層次原因是，前面提到的國(guó)有企業(yè)改革不到位與財(cái)政體制的不完善。因?yàn)樵谶@種變動(dòng)頻繁的情況下，讓立法者制定明確、穩(wěn)定、納稅人具有合理預(yù)期的稅收管轄制度也是勉為其難的。同時(shí)，我國(guó)
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