【文章內(nèi)容簡介】 章和規(guī)范性文件。核心是要提高地方立法的質(zhì)量，維護(hù)法制的統(tǒng)一。 二、執(zhí)法監(jiān)督職能的強(qiáng)化。 目前的行政執(zhí)法主要存在兩方面的問題：一是行政執(zhí)法部門之間多頭重復(fù)執(zhí)法與相互扯皮推諉并存 ，工作人員執(zhí)法水平低下與濫用權(quán)力并存；二是行政執(zhí)法的力度急待加強(qiáng)。由于一些群眾出于不同的利益對執(zhí)法工作不理解、不支持，正常的執(zhí)法活動(dòng)和案件查處往往被投訴為影響和損害投資發(fā)展環(huán)境；行政執(zhí)法難度客觀加大，執(zhí)法部門有畏難情緒，有的放棄監(jiān)管職責(zé)，矛盾突出時(shí)就開展一次運(yùn)動(dòng)式的集中整治。行政執(zhí)法的現(xiàn)狀與依法行政“有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究”的要求相距甚遠(yuǎn)，必須加強(qiáng)監(jiān)督，推動(dòng)各級行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格執(zhí)法。與其他各種監(jiān)督相比，政府內(nèi)部的層級監(jiān)督最直接最有效，為使層級監(jiān)督經(jīng)?；贫然?，地方政府明確賦予了法制機(jī)構(gòu)執(zhí)法監(jiān)督職能 。代表本級政府對各部門和下級政府的行政執(zhí)法活動(dòng)予以監(jiān)督，是法制機(jī)構(gòu)的重要職責(zé)。從各地情況來看，執(zhí)法監(jiān)督工作開展的極不平衡，整體上不盡如人意。一些地方雖然建立了諸如執(zhí)法主體確認(rèn)公告制度、執(zhí)法人員資格認(rèn)證制度、文件前置審查與事后備案制度、執(zhí)法責(zé)任等制度，但是由于多種因素，這些制度執(zhí)行的不夠好，有的甚至流于形式。有法不依的危害遠(yuǎn)甚于無法可依，法制機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取切實(shí)措施，充分發(fā)揮法制監(jiān)督職能，并使之成為新的歷史條件下的工作重點(diǎn)。在市、縣（區(qū)）兩級，執(zhí)法活動(dòng)與公民、法人和其他組織的關(guān)系最為密切，大量的許可、處罰、收費(fèi)、 強(qiáng)制執(zhí)行等執(zhí)法活動(dòng)直接影響到群眾的利益，執(zhí)法狀況的好壞直接影響到廣大群眾對依法治國和建設(shè)法治國家的信心，事關(guān)黨和政府的形象，因此，強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督職能，及時(shí)糾正違法和不當(dāng)?shù)男袨?，更?yīng)當(dāng)作為政府法制機(jī)構(gòu)推進(jìn)依法行政工作的突破口。 三、日益凸現(xiàn)的法律顧問職能。 要進(jìn)一步推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府，必須提高政府依法決策的水平；同時(shí)，隨著市場經(jīng)濟(jì)的深化和政府職能的轉(zhuǎn)變，政府作為民事主體，參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的范圍將不斷擴(kuò)大，處理的涉法事務(wù)也日漸增多。企望政府領(lǐng)導(dǎo)成為法律專家是不現(xiàn)實(shí)的，要有效地提高依法決策的水平，正確處理政 府與企業(yè)、政府與公民的關(guān)系，需要有一個(gè)相對獨(dú)立而超脫的專業(yè)機(jī)構(gòu)為政府領(lǐng)導(dǎo)提供準(zhǔn)確的法律意見。長期以來，作為領(lǐng)導(dǎo)在法律事務(wù)方面的參謀和助手，政府法制機(jī)構(gòu)在政府立法、執(zhí)法監(jiān)督、行政復(fù)議以及協(xié)調(diào)行政執(zhí)法爭議、解決民事糾紛等領(lǐng)域積極發(fā)揮了參謀和助手作用，協(xié)助政府處理了大量的行政事務(wù)和法律事務(wù)，積累了豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，法律素養(yǎng)和水平得到了極大的提高。有鑒于此，國務(wù)院 20xx 年 9 月在貫徹行政許可法的通知中， 20xx 年 3 月在貫徹《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的通知中，將法制機(jī)構(gòu)重新定位為政府的“參謀、助手和法律顧問”。這一表 述正式將“法律顧問”的職能賦予了政府法制機(jī)構(gòu)，意味著地方政府法制機(jī)構(gòu)的責(zé)任的增強(qiáng)，意味著工作量的大大增加。作為政府的法律顧問機(jī)構(gòu)，絕不僅僅限于辦理政府日常的法律事務(wù)，其工作領(lǐng)域十分廣闊：為政府的重大行政決策、行政行為、合同行為等非訴訟法律事務(wù)提供法律意見；代理政府的訴訟、仲裁、執(zhí)行和其他非訴訟法律事務(wù)；參與政府對外交往和重大經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的洽談工作。從嚴(yán)格意義上說，政府的所有行政決策，法制機(jī)構(gòu)都要進(jìn)行合法性審查；政府做 中國最大的管理資源中心 第 10 頁 共 74 頁 出行政許可、處罰等具體行政行為，要由法制機(jī)構(gòu)出具法律意見；政府發(fā)布的規(guī)范性文件，要交法制機(jī)構(gòu)統(tǒng)一 審核；政府各位領(lǐng)導(dǎo)處理涉法事務(wù)，要聽取法制機(jī)構(gòu)的意見。由此可見，法制機(jī)構(gòu)顧問職能的履行狀況，在一定程度上決定了政府能否合法行政。因此，建立健全相關(guān)制度，確定專門的機(jī)構(gòu)和人員，分析本地的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，對有關(guān)法律的理論和實(shí)務(wù)進(jìn)行深入研究和探討，及時(shí)出具法律意見，是今后地方政府法制機(jī)構(gòu)必須著力完成的工作。 四、依法行政工作的綜合協(xié)調(diào)職能。 近年來我國的依法行政工作不斷深入，國務(wù)院發(fā)布了《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，黨的十六屆四中全會(huì)提出了加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)和實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政，更是將政府的依法行政工作提升到空前的高度 ，這既為政府法制機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮職能作用提供了良機(jī)，同時(shí)又對政府法制機(jī)構(gòu)提出了新的更高的要求?！毒V要》對于推進(jìn)依法行政提出了六條基本要求，明確了建設(shè)法治政府七個(gè)方面的目標(biāo)。依法行政是涉及政府方方面面的基礎(chǔ)性、全局性工作，而不僅僅是政府某一方面的工作，政府及其各個(gè)部門應(yīng)當(dāng)把依法行政貫穿到各項(xiàng)工作的各個(gè)環(huán)節(jié)，以依法行政統(tǒng)攬工作的全局。作為一項(xiàng)長期的復(fù)雜的系統(tǒng)的工程，全面推進(jìn)依法行政需要一個(gè)專門的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)。作為政府領(lǐng)導(dǎo)的參謀、助手和法律顧問，政府法制機(jī)構(gòu)綜合性強(qiáng)，地位相對超脫，除了做好立法、執(zhí)法監(jiān)督和復(fù)議 應(yīng)訴等日常工作以外，還應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)職能，做好依法行政的綜合協(xié)調(diào)、督促指導(dǎo)、政策研究和經(jīng)驗(yàn)交流。要擬定本級政府推進(jìn)依法行政的年度工作計(jì)劃，并加強(qiáng)指導(dǎo)、督促和考評；要加強(qiáng)對依法行政進(jìn)程中新問題、新情況的調(diào)查研究，適時(shí)提出對策和建議，提出切實(shí)可行的政策措施；要及時(shí)總結(jié)依法行政工作中形成的經(jīng)驗(yàn)，不斷推進(jìn)依法行政的理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新和方法創(chuàng)新。 實(shí)施質(zhì)量效益型管理 經(jīng)營執(zhí)法工作 合肥市公安局 李美平 當(dāng)前，公安執(zhí)法被擺到了一個(gè)十分顯著的位置。在公安機(jī)關(guān)外部，社會(huì)輿論對公安執(zhí)法給予了極大的關(guān)注， 而公安執(zhí)法的過失、過錯(cuò)，以及公安本身對這些過失、過錯(cuò)的態(tài)度和反應(yīng)更是倍受矚目；在公安機(jī)關(guān)內(nèi)部，從公安部到市局、分局，甚至到每個(gè)派出所、每名民警也都對執(zhí)法問題保持了相當(dāng)?shù)拿舾?，針對?zhí)法問題發(fā)布的警令、政令及規(guī)范大量出現(xiàn)，對執(zhí)法的監(jiān)督檢查也成了民警需要面對的一項(xiàng)日常工作。這些事實(shí)印證了當(dāng)前的公安工作正在執(zhí)法思想和觀念上進(jìn)行了一場新的革命。 一、觀念的更新是開創(chuàng)公安執(zhí)法新局面的先導(dǎo) 從宏觀上看，更新執(zhí)法思想觀念就是要在堅(jiān)持和發(fā)揚(yáng)正確的執(zhí)法思想觀念的基礎(chǔ)上，堅(jiān)決拋棄那些不符合“三個(gè)代表”重要思想、不符合廣大人民群眾 意愿的錯(cuò)誤執(zhí)法觀念；就是解決重打擊、輕保護(hù)，重監(jiān)管、輕服務(wù)，重實(shí)體、輕程序，重整形、輕行政等問題；牢固樹立嚴(yán)格守法、保障人權(quán)、接受監(jiān)督、保護(hù)人民根本利益和維護(hù)公民合法權(quán)益相統(tǒng)一的觀念。這種觀念要植根于每名民警的思想中，體現(xiàn)在所有執(zhí)法活動(dòng)及每個(gè)執(zhí)法環(huán)節(jié)上。周永康部長提出在執(zhí)法思想觀念上進(jìn)行一場革命，我認(rèn)為，執(zhí)法思想觀念的革命，不僅僅是要 中國最大的管理資源中心 第 11 頁 共 74 頁 依靠各級領(lǐng)導(dǎo)和上級機(jī)關(guān)的決策，還要全警動(dòng)員，充分調(diào)動(dòng)廣大民警的積極性。市局黨委書記、局長周禮明在多次講話中明確提出了解決執(zhí)法問題，要堅(jiān)持上下結(jié)合的原則。因此，我們必須結(jié)合自身工 作特點(diǎn)和區(qū)域特點(diǎn)從提高執(zhí)法質(zhì)量的具體方式，方法上加以研究，提出切實(shí)可行的辦法。 就目前的執(zhí)法工作而言，需要解決的一個(gè)突出問題是執(zhí)法過于粗放的問題。例如，一個(gè)具體的執(zhí)法行為客觀上有 5 個(gè)要點(diǎn)，但工作中，我們可能只做了 2 個(gè)，缺了 3 個(gè)，好一點(diǎn)的可能做到 4 個(gè)，完全齊備的執(zhí)法不多。誠然，民警的法律素養(yǎng)、工作水平是一個(gè)制約執(zhí)法質(zhì)量的因素，但不是唯一的因素。因此，不能單純地強(qiáng)調(diào)執(zhí)法民警的水平不高、能力不足，還要從管理層面上加以研究。這里我試著借用企業(yè)質(zhì)量管理上的一個(gè)觀點(diǎn)，那就是要經(jīng)營我們的執(zhí)法工作，實(shí)施質(zhì)量效益型管理。字典 上解釋，經(jīng)營是指計(jì)劃、調(diào)度和管理。在計(jì)劃的環(huán)節(jié)，需要解決的是一個(gè)對執(zhí)法對象和執(zhí)法者本身狀況者的清晰了解，要預(yù)見到執(zhí)法中可能面臨的多種局面；在調(diào)度的環(huán)節(jié)，就是要運(yùn)用合理的程序，安排適當(dāng)?shù)木?，確定工作方法，取得最大的效益；最后是管理，也就是要確立一個(gè)科學(xué)的執(zhí)法評價(jià)方法，以檢驗(yàn)我們的執(zhí)法行為。例如：國內(nèi)知名的“海爾”集團(tuán)，始終堅(jiān)持“高標(biāo)準(zhǔn)、精細(xì)化、零缺陷”的質(zhì)量管理，并建立相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)和處罰機(jī)制，促使員工對待產(chǎn)品質(zhì)量“一次就做對”，謹(jǐn)記“有缺陷的產(chǎn)品是廢品”、“第一是質(zhì)量、第二是質(zhì)量、第三還是質(zhì)量”的信條，形成了 “質(zhì)量是我們的傳統(tǒng)，也是我們的未來”的企業(yè)理念，因此產(chǎn)生了很好的效益。這里就體現(xiàn)了一個(gè)辨證關(guān)系，一個(gè)好的觀念的產(chǎn)生，不管是對企業(yè)還是對行政機(jī)關(guān)，其來源只能是科學(xué)的管理，而不是簡單的說教。相比之下，企業(yè)的績效比我們更容易量化，行政機(jī)關(guān)的經(jīng)營管理難度更大，但當(dāng)前的執(zhí)法形勢要求我們不能不把注意力集中到改善執(zhí)法的經(jīng)營管理這條必經(jīng)之路上。 客觀地說，過去的公安工作受一些主觀和客觀因素的影響和制約，在對執(zhí)法活動(dòng)的管理上存在許多不夠科學(xué)、不夠完善的地方，正象“病去如抽絲”，這些問題的解決也是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程。可以感受到 ，現(xiàn)在從公安部到省廳、市局已經(jīng)或正在頒布一系列的警令、政令來規(guī)范我們的執(zhí)法行為。體現(xiàn)了決策層應(yīng)時(shí)而動(dòng)、與時(shí)俱進(jìn)的態(tài)度?；鶎悠毡楦械搅藟毫?，還有個(gè)別單位領(lǐng)導(dǎo)甚至感到不理解，怨天憂人，牢騷滿腹“法制（執(zhí)法）檢查，把我們都累死了”我們說，改變的過程往往是痛苦的，既然工作中有不足并需要改變已成為共識，就要克服畏難心理和暫時(shí)的不便，同時(shí)也必須耐心去經(jīng)歷一個(gè)不可能一步到位、伴隨一定曲折的改變過程，用積極的心態(tài)去迎接挑戰(zhàn)，這個(gè)觀念的轉(zhuǎn)變是我們改變執(zhí)法現(xiàn)狀的一個(gè)先決條件。 二、正確處理執(zhí)法的幾個(gè)關(guān)系，選定提高執(zhí)法水平的切入 點(diǎn) 公安執(zhí)法中存在這樣，那樣的問題，客觀地說，極少有執(zhí)法人員主觀上“不想”好好執(zhí)法，絕大多數(shù)、或者說主流還是一個(gè)“不會(huì)”好好執(zhí)法的因素在作怪；同時(shí)，必須看到執(zhí)法活動(dòng)本身是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，做得完美無缺實(shí)屬不易。因此，經(jīng)營執(zhí)法，提出執(zhí)法質(zhì)量，必須要研究并抓住當(dāng)前工作中的突出問題，解決突出矛盾，選擇最急需解決的方面為切入點(diǎn)。集中力量首先加以改善。結(jié)合基層工作的特點(diǎn)，我認(rèn)為當(dāng)前要重點(diǎn)解決以下幾個(gè)方面問題，處理好以下幾個(gè)關(guān)系： （一）正確處理執(zhí)法質(zhì)量與執(zhí)法效益的關(guān)系 古人云“十年磨一劍”，是用來說明慢功出細(xì)活的道 理?，F(xiàn)在的執(zhí)法也是這樣，高質(zhì)量的案件往往與警力與時(shí)間成正比。這樣的狀況明顯不適應(yīng)當(dāng)前的形勢和社會(huì)的需求。目前，提高執(zhí)法質(zhì)量已是執(zhí)法民警的一項(xiàng)中心工作，此項(xiàng)工作已經(jīng)引起各級公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí) 中國最大的管理資源中心 第 12 頁 共 74 頁 法民警的高度重視，但是在工作中又出現(xiàn)了一個(gè)問題，一些執(zhí)法人員怕執(zhí)法，特別是怕一些復(fù)雜的執(zhí)法。如：發(fā)生一起打架的治安案件，當(dāng)事雙方如果說的一樣了還好說，一旦說法不一致，或者截然相反，一些執(zhí)法民警就不知所從了，最后把主意打在了調(diào)解或建議去法院自訴上，如果當(dāng)事人非要較真，就只能反復(fù)調(diào)查，案件一拖再拖不做出處理，即使最終做出處理，也 是時(shí)過鏡遷，引起當(dāng)事人不滿意，帶來消極的社會(huì)影響。即使處理是公正的，但遲來的公正不能算是真正意義上的公正。進(jìn)一步講，沒有效率的高“質(zhì)量”也不是真正意義上的高質(zhì)量。合肥市公安局推出的“五十條措施”中對治安案件和刑事案件的辦案時(shí)限做出了規(guī)定，無疑對提高辦案效率做了進(jìn)一步的強(qiáng)化。因此，我們必須重視和研究提高效率的問題。再舉“十年磨一劍”的例子，在鐵器時(shí)代，要想磨出一把好劍，確實(shí)需要很長時(shí)間，原因在于當(dāng)時(shí)人們不掌握先進(jìn)的方法，沒有高效的工具，可今天我們用精密的儀器、組織優(yōu)秀的技工，幾分鐘就能出一個(gè)。因此，執(zhí)法的質(zhì)量 與效率同等重要，缺一不可，實(shí)現(xiàn)“雙贏”的目的必須從研究工作方法入手。 實(shí)際辦案中，研究提高執(zhí)法效率的方法，提高民警的執(zhí)法能力、加快辦案速度仍然是第一位的。但是，這里我們講經(jīng)營執(zhí)法，要談的是一個(gè)辦案活動(dòng)組織的問題。在辦案實(shí)際中，一些大的案件，偵破時(shí)往往能有健全的組織，有各級領(lǐng)導(dǎo)坐鎮(zhèn)指揮、各職能部門參謀規(guī)劃，承辦人分工明確，案件辦起來效率就高；但是反觀一些“小”的案件，特別是一些因民事糾紛引起的治安案件，情況就不同了，接辦民警往往就是一個(gè)人、兩個(gè)人。有的案子在案發(fā)初期不向領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，或者雖然向領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)，也不深入地 分析和研究案情，本著盡快息訴的角度去應(yīng)付，案子能調(diào)解則調(diào)解，調(diào)不了再多取一些證，能處理了則已，處理不了就成了未結(jié)的疑難案件掛起來了之。這樣的辦案過程體現(xiàn)不出一個(gè)辦案的組織，而是一種放任、粗放式的執(zhí)法。在執(zhí)法的組織上，還有一個(gè)突出的問題，就是不按程序辦案。要有組織地辦案，就要有一個(gè)組織原則，這個(gè)原則是什么？就是我們的辦案程序。在程序問題上，比較突出的是不規(guī)范，有的案件是不履行法定的程序、有的案件是履行的方式不正確或不完全，透過這些現(xiàn)象可以看出我們在執(zhí)法的組織上尚有很多不健全、不完善之處。公安機(jī)關(guān)的警務(wù)公開，市 局的“五十條措施”，行風(fēng)評議已經(jīng)向社會(huì)公布，公安機(jī)關(guān)將會(huì)比較明顯地感受到壓力，我們要應(yīng)對這種形勢，做到執(zhí)法工作質(zhì)量與效率并舉，首要的任務(wù)還是要從規(guī)范自身的工作入手。 （二）正確處理執(zhí)法與服務(wù)的關(guān)系 現(xiàn)在我們的工作中，有一種把執(zhí)法與服務(wù)對立的錯(cuò)誤傾向，產(chǎn)生這種傾向的原因在于我們在認(rèn)識執(zhí)法和認(rèn)識服務(wù)時(shí)抱著一種陳舊的態(tài)度，片面地認(rèn)為我們的執(zhí)法是為了打擊壞人，在這個(gè)場景下怎能和顏悅色，即使對證人、對被害人也懷