【文章內(nèi)容簡(jiǎn)介】 中國(guó)最大的管理資源中心 第 11 頁(yè) 共 88 頁(yè) 三、被告重作具體行政行為的期限及逾期不作的 法律 后果 人民法院判決被告重作具體行政行為的，必須在判決書(shū)中確定被告重作具體行政行為的期限，一個(gè)沒(méi)有履行期限的判決不是一個(gè)完整的判決。既然法律賦予了法院判決被告重作具體行政行為的權(quán)力，法院就應(yīng)當(dāng)為被告履行判決確定具體的期限。如果不確定期限來(lái)約束被告，則被告在接到法院的判決后，重作具體行政行為時(shí)，就可能會(huì)無(wú)故拖延。這要么使公共利益不能得到及時(shí)維護(hù)，要么使公民、法人和其他組織的合法權(quán)益不能得到及時(shí)保護(hù)，且人民法院也難以認(rèn)定被 告逾期不履行判決而對(duì)其采取強(qiáng)制執(zhí)行措施，這將會(huì)使人民法院的判決變得沒(méi)有多大意義。人民法院應(yīng)當(dāng)判決被告在多長(zhǎng)期限內(nèi)重作具體行政行為呢？在我國(guó)《行政訴訟法》中對(duì)此沒(méi)有作出明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，人民法院確定被告重作具體行政行為的期限時(shí)，可以從下列方面考慮：第一，如果在單行的法律、法規(guī)和規(guī)章中規(guī)定了行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的期限的，則人民法院可依此規(guī)定來(lái)確定被告重作具體行政行為的期限。第二，如果單行法律、法規(guī)和規(guī)章中沒(méi)有規(guī)定行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的期限，但在其他規(guī)范性文件或行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部辦事規(guī)則中規(guī)定了行政機(jī)關(guān)作出 具體行政行為的期限的，則人民法院可以 參考 其他規(guī)范性文件或行政機(jī)關(guān)內(nèi)部辦事規(guī)則的規(guī)定確定被告重作具體行政行為的期限。第三，如果連其他規(guī)范性文件或行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部辦事規(guī)則中都沒(méi)有規(guī)定行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為的期限的，則人民法院應(yīng)當(dāng)考慮被告以往處理同類(lèi)案件所需要的時(shí)間，結(jié)合本案的實(shí)際情況，為被告確定 — 個(gè)履行判決的合理期限。第四，如果情況緊急，被告不立即重作具體行政行為，會(huì)給國(guó)家利益、公共利益或者公民的合法權(quán)益造成難以彌補(bǔ)的損失的，人民 法院應(yīng)判決被告立即重作具體行政行為。 人民法院在判決書(shū)中確定了被告重作具體行政行為的期限的，被告就應(yīng)受人民法院判決的約束，在確定的期限內(nèi)重新作出具體行政行為。如果被告在收到人民法院的判決后，既不依法提起上訴又逾期不重作具體行政行為的，則視為被告不履行人民法院判決所確定的義務(wù)。此時(shí)，被告應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，人民法院可依照《行政訴訟法》第 65 條第 3 款之規(guī)定，對(duì)被告采取如下執(zhí)行措施：（ 1）在規(guī)定的期限內(nèi)不履行的，對(duì)該行政機(jī)關(guān)按日處以 50 元至 100 元的罰款；（ 2）向該行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察、人事機(jī) 關(guān)提出司法建議。接受司法建議的機(jī)關(guān)根據(jù)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理，并將處理情況告知人民法院；（ 3）拒不履行判決、裁定，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的， 中國(guó)最大的管理資源中心 第 12 頁(yè) 共 88 頁(yè) 依法追究主管人員和直接責(zé)任人員的刑事責(zé)任。 四、對(duì)被告重作具體行政行為的限制及其司法監(jiān)督 《行政訴訟法》第 55 條規(guī)定： “ 人民法院判決被告重新作出具體行政行為的，被告不得以同一的事實(shí)和理由作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為。 ” 這是對(duì)被告重作具體行政行為的法律限制，其目的在于防止被告再作出與被法院判決撤銷(xiāo)的具體行政行為相同的具體行政行為，使判決收不到實(shí)效，并可能引起 循環(huán)訴訟。但根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行 中華人民共和國(guó)行政訴訟法 若干 問(wèn)題 的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《若干問(wèn)題的解釋》）第 54 條的規(guī)定，人民法院判決被告重新作出具體行政行為，被告重新作出的具體行政行為與原具體行政行為的結(jié)果相同，但主要事實(shí)或主要理由有改變的，不屬于行政訴訟法第 55 條規(guī)定的情形；人民法院以違反法定程序?yàn)橛?，判決撤銷(xiāo)被訴具體行政行為的，行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為不受行政訴訟法第 55 條規(guī)定的限制。在實(shí)踐中，還有一個(gè)值得注意的問(wèn)題 是，人民法院判決撤銷(xiāo)被告作出的違法的行政處罰決定后，判決被告重作具體行政行為時(shí)，被告能否以同一事實(shí)和理由加重對(duì)原告的處罰呢？這在我國(guó)行政訴訟法沒(méi)有作出明確的禁止性的規(guī)定，在實(shí)踐中卻存在這種現(xiàn)象。如某公安機(jī)關(guān)對(duì)某公民罰款 20 元，被處罰人不服，向法院起訴，法院撤銷(xiāo)原處罰裁決后，被告又以同樣理由對(duì)原告作出拘留五天的處罰。某地一位主管機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人直言不諱地對(duì)法院辦案人員說(shuō)： “ 我們本來(lái)是照顧情面從輕處罰的，現(xiàn)在竟然到法院告我們，態(tài)度太惡劣了，我們得加重處罰。 ”④ 筆者認(rèn)為，行政訴訟的一個(gè)重要目的在于保護(hù)公民、法人和其他 組織的合法權(quán)益，即使被告的處罰畸輕，在訴訟中人民法院不得加重對(duì)原告方的處罰，這在《若干問(wèn)題的解釋》中有明確規(guī)定。 ⑤ 人民法院判決撤銷(xiāo)被告作出的處罰決定，并判決被告重作具體行政行為時(shí)，被告也不得以同一事實(shí)和理由加重對(duì)原告的處罰。否則，即為違反行政訴訟法的宗旨和人民法院判決的旨意。 此外，被告在重作具體行政行為時(shí)，在取證權(quán)上是否應(yīng)受到限制，是否擁有取證權(quán)呢？對(duì)此，有兩種不同的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，被告重作具體行政行為，其行為的實(shí)質(zhì)是在執(zhí)行法院的判決，是訴訟中的行為，根據(jù)《行政訴訟法》第 33 條的規(guī)定：“ 在訴訟過(guò) 程中，被告不得自行向原告和證人收集證據(jù)。 ” 因此，被告沒(méi)有取證權(quán)。 中國(guó)最大的管理資源中心 第 13 頁(yè) 共 88 頁(yè) 另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在行政訴訟中，法院作出撤銷(xiāo)判決并附帶作出重作具體行政行為的判決，這表明法院結(jié)束了訴訟程序，于是，本案所涉及的行政爭(zhēng)議又回到了行政程序中，被告將在行政程序中根據(jù)自己的權(quán)限依法重新作出具體行政行為。因此，被告在重作具體行政行為時(shí)必然擁有取證權(quán)。如果否定被告在重作具體行政行為時(shí)擁有取證權(quán)，則《行政訴訟法》第 55 條的規(guī)定就失去了可行性。因?yàn)?，不賦予被告在重作具體行政行為時(shí)的取證權(quán)，被告只能以同一事實(shí)和理由作出與原具體行政行為基本相同的具 體行政行為。因此，賦予被告在重作具體行政行為時(shí)的取證權(quán)，是具有充分的法律和法理依據(jù)的。 ⑥ 筆者贊同第二種觀點(diǎn)。 人民法院判決被告重新作出具體行政行為的，對(duì)被告重新作出的具體行政行為，相對(duì)一方當(dāng)事人不服，能否向人民法院提起行政訴訟呢？《若干問(wèn)題的解釋》第 38條規(guī)定： “ 人民法院判決撤銷(xiāo)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為后，公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)重新作出的具體行政行為不服向人民法院起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。 ” 據(jù)此可見(jiàn)，公民、法人或其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)重新作出的具體行政行為不服的，仍可以向人民法院提起行政訴訟， 即被告重新作出的具體行政行為仍應(yīng)接受人民法院的司法監(jiān)督。如果被告違背《行政訴訟法》第 55 條的規(guī)定，以同一事實(shí)和理由作出了與原具體行政行為基本相同的行為的，就表明被告對(duì)工作是不負(fù)責(zé)任的，對(duì)人民法院的判決采取了消極應(yīng)付甚至對(duì)抗的態(tài)度，在此情況下，人民法院對(duì)被告重新作出的具體行政行為判決撤銷(xiāo)是確定無(wú)疑的。但受被告處理的問(wèn)題仍需要得到重新處理，且人民法院又不能直接代被告作出具體行政行為，因?yàn)樗痉?quán)可以監(jiān)督行政權(quán)的行使，但不能代替行政權(quán)的行使。因此，又得判決被告重新作出具體行政行為。這就出現(xiàn)了與上輪判決的重復(fù)循環(huán)狀態(tài) ，為了減少或防止這種循環(huán)訴訟的發(fā)生，可以采取如下對(duì)策：一是事先防范。人民法院判決被告重新作出具體行政行為，應(yīng)根據(jù)具體情況，分別確定重新作出具體行政行為的條件和期限。一般說(shuō)來(lái)，涉及到事實(shí)不清，宜作附條件的判決；如果事實(shí)已經(jīng)清楚，只涉及定性或適用法律方面的問(wèn)題，宜作附期限的判決，以避免行政機(jī)關(guān)久拖不決或形成循環(huán)訴訟。二是事后強(qiáng)制?！度舾蓡?wèn)題的解釋》第 54 條中規(guī)定，行政機(jī)關(guān)以同一事實(shí)和理由重新作出與原具體行政行為基本相同的具體行政行為，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政訴訟法第 54 條第 2 項(xiàng)、第 55 條的規(guī)定撤銷(xiāo)或部分撤銷(xiāo)，并根據(jù) 行政訴訟法第 65 條第 3 款的規(guī)定處理。即人民法院判決被告重新作出具體行政行為，被告以同一事實(shí)和理由作出與原具體行政行為基本相同的行為 中國(guó)最大的管理資源中心 第 14 頁(yè) 共 88 頁(yè) 的，在原告起訴后，人民法院判決撤銷(xiāo)被告重作的具體行政行為的同時(shí)，可依《行政訴訟法》第 65 條第 3 款的規(guī)定對(duì)被告采取相應(yīng)的強(qiáng)制措施。 注： ① 楊海坤。行政訴訟法學(xué) [M].北京：中央廣播電視大學(xué)出版社， 釗。行政法與行政訴訟法 [M].北京： 中國(guó) 人民大學(xué)出版社 . ② 張尚族鳥(niǎo)。走出低谷的中國(guó)行政法學(xué) [M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，. ③⑥ 章劍生。判決重作具體行政為 [J].法學(xué) 研究 ， 1996（ 6）： 27， 2930. ④ 夏勇。走向權(quán)利的 時(shí)代 [M].北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社， 20xx， 580. ⑤ 《若干問(wèn)題的解釋》第 55 條規(guī)定： “ 人民法院審理行政案件 不得加重對(duì)原告的處罰，但利害關(guān)系人同為原告的除外。 ” 行政救濟(jì)制度，是國(guó)家民主和法治的一個(gè)重要標(biāo)志。人事行政救濟(jì)制度，即公務(wù)員依法要求特定國(guó)家機(jī)關(guān)撤銷(xiāo)或變更違法或不當(dāng)具體人事行政行為，并獲得賠償?shù)?法律 制度。這是行政救濟(jì)制度的重要組成部分。在我國(guó)行政救濟(jì)制度得以建立并逐漸完善的今天，我們有必要認(rèn)真探討我國(guó)的人事行政救濟(jì)制度，以促進(jìn)我國(guó)的人事行政管理逐漸從人治走向法治，保障國(guó)家公務(wù)員的合法權(quán)益。 一、人事行政救濟(jì)制度的 確立 公務(wù)員是國(guó)家行政機(jī)關(guān)的組成分子，他在執(zhí)行公務(wù)時(shí)，代表所在行政機(jī)關(guān)與公民、法人或其他 社會(huì) 組織形成外部行政法律關(guān)系。在外部行政法律關(guān)系中，公務(wù)員并不是法律關(guān)系的主體，也沒(méi)有獨(dú)立的法律利益，當(dāng)然也無(wú)需救濟(jì)制度的保護(hù)。但是，公務(wù)員在與所在行政機(jī)關(guān)或政府間的內(nèi)部行政法律關(guān)系上，卻是獨(dú)立的主體，具有獨(dú)立的法律利益。這種法律關(guān)系與其他行政法律關(guān)系一樣具有不平等性，即公務(wù)員作為被管 中國(guó)最大的管理資源中心 第 15 頁(yè) 共 88 頁(yè) 理者處于被支配的地位，行政機(jī)關(guān)以單方 面意思表示所作的任何人事行政行為對(duì)公務(wù)員都具有拘束力、確定力和執(zhí)行力，而這種人事行政行為并非都是合法、適當(dāng)?shù)摹Ｔ谶@種情況下，如果沒(méi)有人事行政救濟(jì)制度，公務(wù)員的合法權(quán)益就不可能得到有效的保障。 我國(guó)很早就認(rèn)識(shí)到了人事行政救濟(jì)制度的重要性。 1957 年 10 月 26 日，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》），確立了公務(wù)員不服行政處分的救濟(jì)制度?！丢?jiǎng)懲暫行規(guī)定》第 12 條規(guī)定： “ 國(guó)家行政機(jī)關(guān)工作人員對(duì)所受紀(jì)律處分不服的時(shí)候，應(yīng)該在接到通知后一個(gè)月內(nèi)，向處理機(jī)關(guān)要求復(fù) 議，并且有權(quán)直接向上級(jí)機(jī)關(guān)申訴，國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)于受處分人的申訴，應(yīng)該認(rèn)真處理。對(duì)于受處分人給上級(jí)機(jī)關(guān)的申訴書(shū)，必須迅速轉(zhuǎn)遞，不得扣壓。但是在復(fù)議或者申訴期間，不停止處分的執(zhí)行。 ” 這個(gè)規(guī)定至今仍然有效。但是，《獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》所確立的人事行政救濟(jì)的范圍是有限的，只是行政處分行為，不包括其他人事行政行為。并且，由于連綿不斷的 政治 運(yùn)動(dòng)對(duì)法制的踐踏和法律虛無(wú)主義的盛行，我國(guó)在人事行政管理領(lǐng)域的高壓政策和人治，使得我國(guó)僅有 的人事行政處分救濟(jì)制度也缺乏必要的法制基礎(chǔ)和民主氛圍，功能得不到應(yīng)有的發(fā)揮而形同虛設(shè)。 黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)的民主和法制建設(shè)得到了較快的 發(fā)展 。黨的十三大政治報(bào)告，提出了制定行政訴訟法使行政管理逐漸納入法制化軌道和制定公務(wù)員法使人事行政管理逐漸從人治走向法治的努力目標(biāo)。這就為我國(guó)人事行政救濟(jì)制度的發(fā)展創(chuàng)造了必不可少的條件。 1990 年 1 月 1 日《行政訴訟法》的施行和 1991 年 1 月 1日《行政復(fù)議條例》的施行， 終于確立了我國(guó)的行政救濟(jì)制度。過(guò)去，我國(guó)公民、法人或其他社會(huì)組織對(duì)具體行政行為不服只能通過(guò)政治途徑，即依靠黨組織、國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)救濟(jì)，而現(xiàn)在就可以通過(guò)法律機(jī)制，即可以向復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議和向人民法院提出訴訟。公民、法人和其他社會(huì)組織的信訪、檢舉、控告和揭發(fā)等政治權(quán)利，正逐漸成為其切實(shí)可行的復(fù)議和訴訟的法律權(quán)利。盡管《行政訴訟法》和《行政復(fù)議條例》未把人事行