【文章內(nèi)容簡介】 市民中心、會(huì)展中心、少年宮、圖書館、音樂廳、電視中心、游泳館等項(xiàng)目的籌建班子，多則 30 人，少則 5 人，另有許多社會(huì)聘用人員。深圳市政府每年為政府投資工程的管理需要額外花費(fèi) 1500萬元左右。另外，作為工程項(xiàng)目的管理班子是非專業(yè)性的臨時(shí)性機(jī)構(gòu)，其介入政府投資工程管理具有偶然性和間斷性，工程建成后，項(xiàng)目管理班子即行解散，使 中國最大的管理資源中心 (大量免費(fèi)資源共享 ) 第 13 頁 共 32 頁 得經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)都是一次 性的，難以完成經(jīng)驗(yàn)的積累工作，更談不上建立數(shù)據(jù)查詢及趨勢(shì)預(yù)測(cè)的管理信息系統(tǒng)，所以管理水平無法有效提高，還導(dǎo)致業(yè)主的各項(xiàng)責(zé)任難以真正落實(shí)，而且解散后的項(xiàng)目管理班子人員又很難安置，產(chǎn)生的問題很多?？梢?，就項(xiàng)目設(shè)置管理班子這種小規(guī)模的生產(chǎn)方式日益顯見其弊端，在政府投資工程上實(shí)施專業(yè)化管理已經(jīng)勢(shì)在必行。 (二 )同位一體化現(xiàn)象非常嚴(yán)重 我國目前大量政府投資工程是由使用單位組建項(xiàng)目管理班子，造成投資管理、建設(shè)組織實(shí)施管理、建設(shè)監(jiān)管和工程使用單位四位一體的現(xiàn)象。在經(jīng)營性項(xiàng)目中，由于實(shí)行了項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制，相對(duì)來講， 對(duì)項(xiàng)目管理者有一定的監(jiān)督、考核機(jī)制，在一定程度上可以抑制其投資沖動(dòng)。而在非經(jīng)營性項(xiàng)目中，由于目前尚沒有形成有效的制約機(jī)制，難以抑制管理單位追求自身利益的行為，導(dǎo)致大量的工程概算超估算、預(yù)算超概算和決算超預(yù)算的“三超”現(xiàn)象發(fā)生，投資難以控制。 建設(shè)的組織實(shí)施與工程成果使用單位分不清。目前，項(xiàng)目的業(yè)主就是今后的使用單位，使用單位充當(dāng)業(yè)主，致使投資失控，三超現(xiàn)象大量存在。由工程項(xiàng)目建成后的使用者擔(dān)當(dāng)工程項(xiàng)目的建設(shè)管理者，實(shí)行建、管、用合一，本意是解決責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一問題。在政府投資工程中，所有者與使用者的 利益是分離的，由于是政府承擔(dān)了投資風(fēng)險(xiǎn)，使用者為了單位或個(gè)人的利益，就有可能放棄所有者或單位的利益，在工程建設(shè)中，擅自擴(kuò)大規(guī)模，提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，甚至故意搞釣魚工程。尤其是對(duì)于非經(jīng)營性政府投資工程，其投資效果難以衡量，很難追究項(xiàng)目管 中國最大的管理資源中心 (大量免費(fèi)資源共享 ) 第 14 頁 共 32 頁 理者的責(zé)任，造成了投資的大量浪費(fèi)，更有甚者，不乏管理者利用職權(quán)，貪污腐敗，擾亂了建設(shè)市場(chǎng)的正常運(yùn)行。 建設(shè)項(xiàng)目的投資管理、組織實(shí)施管理和建設(shè)監(jiān)管同位一體。由于政府投資工程的業(yè)主是政府，作為行業(yè)或地方的主管機(jī)構(gòu)和部門，可能既負(fù)責(zé)項(xiàng)目的組織實(shí)施，又行使建設(shè)市場(chǎng)監(jiān)管的職責(zé)，這無異于 運(yùn)動(dòng)員與裁判二任一身，其間規(guī)則制定的公正性和規(guī)則執(zhí)行的透明性說不清道不明。對(duì)政府投資工程的業(yè)主來說，會(huì)造成監(jiān)管不力的局面，一些有關(guān)建設(shè)市場(chǎng)和建設(shè)管理的法律法規(guī)對(duì)政府投資工程缺乏約束力。業(yè)主可能不執(zhí)行法定建設(shè)程序，造成政府投資工程的效果與質(zhì)量難以控制，這種現(xiàn)象主要是由于政府的行政管理職能和具體項(xiàng)目的實(shí)施管理職能沒有分清造成的。 由于在政府投資工程管理中，責(zé)、權(quán)、利劃分不清楚，有關(guān)的監(jiān)管體系也沒有能夠完善起來，造成政府投資工程的業(yè)主單位缺乏有效的監(jiān)督，再加上非經(jīng)營性政府投資工程的實(shí)施單位又不用承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)， 形成了業(yè)主行為的不規(guī)范現(xiàn)象嚴(yán)重，并且已成為建筑市場(chǎng)秩序混亂的一個(gè)重要根源。我國建設(shè)領(lǐng)域經(jīng)常發(fā)生一些重要的貪污腐敗案件，其中很大一部分都與政府投資工程有關(guān)。這與我們政府投資工程管理體制的不健全不無關(guān)系。因此改革我國現(xiàn)行的政府投資工程的組織管理方式已經(jīng)迫在眉睫。 (一 ) 1 中國最大的管理資源中心 (大量免費(fèi)資源共享 ) 第 15 頁 共 32 頁 總的思路可表達(dá)為：道德，將政府投資工程與非政府投資工程嚴(yán)格地區(qū)分開來，對(duì)兩類工程實(shí)施不同的管理。前者強(qiáng)調(diào)建立政府投資專門機(jī)構(gòu)，借助社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的力 量直接實(shí)施管理，才者則強(qiáng)調(diào)用市場(chǎng)的辦法進(jìn)行調(diào)控，政府只管建筑市場(chǎng)秩序，建筑物安全、施工安全和環(huán)境、 其次，將政府投資工程進(jìn)一步區(qū)分為非經(jīng)營性政府投資工程和經(jīng)營性政府投資工程，實(shí)行不同的管理方式。對(duì)經(jīng)營性政府投資工程仍然堅(jiān)持項(xiàng)目法人責(zé)任制，對(duì)非經(jīng)營性政府投資工程設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行 2 (1)對(duì)經(jīng)營性政府投資工程仍然堅(jiān)持項(xiàng)目法人責(zé)任制。對(duì)經(jīng)營性政府投資工程，如收費(fèi)的道路、橋梁、隧道、水廠等基礎(chǔ)性設(shè)施以及高科技示范工程，應(yīng)建立項(xiàng)目法人，實(shí)施項(xiàng)目法人責(zé)任制，由項(xiàng)目法人負(fù) 責(zé)建 經(jīng)營性政府投資工程采用項(xiàng)目法人責(zé)任制，可由政府有關(guān)專業(yè)部門按資金來源不同分別依據(jù)《中華人民共和國公司法》設(shè)立有限責(zé)任公司(含國有獨(dú)資公司 )和股份有限公司，對(duì)于大多數(shù)的項(xiàng)目，以投資公司的形式為主。由項(xiàng)目法人充當(dāng)項(xiàng)目業(yè)主，自己擔(dān)負(fù)起項(xiàng)目法人的項(xiàng)目策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值增值等方面的 在工程的建設(shè)方式上，可以更多地選擇“代建制”的方式，充分地培育和利用工程管理市場(chǎng)，發(fā)揮社會(huì)上專業(yè)化的工程管理組織的作用， 中國最大的管理資源中心 (大量免費(fèi)資源共享 ) 第 16 頁 共 32 頁 (2)對(duì)非經(jīng)營性政府投資工程設(shè)立專門的管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。對(duì)非經(jīng)營性政府投資工程，如政府辦公樓、監(jiān)獄、學(xué)校等公益性工程，應(yīng)按照建、管、用分離的指導(dǎo)思路，建立專門的非經(jīng)營性政府投資工程管理機(jī)構(gòu)專司工程建設(shè)管理，在管理特點(diǎn)上突出“代建”與“集中的專業(yè)化項(xiàng)目管理”；并要措鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，在具體實(shí)施中充分地措助社 (3) 1)此機(jī)構(gòu)是專業(yè)性的政府投資工程管理機(jī)構(gòu)?？煞抡瘴覈愀鄣貐^(qū)的做法，在中央政府和地方政府中組建建筑工務(wù)局，其編制數(shù)及屬性各級(jí) 政府自決定；該機(jī)構(gòu)管轄范圍應(yīng)為各級(jí)政府除水利、農(nóng)業(yè)、交通外的全部政府投資工程項(xiàng)目；這種機(jī)構(gòu)的名稱可以變，但其屬性應(yīng)定位為政 2)該機(jī)構(gòu)的任務(wù)是對(duì)政府投資工程的實(shí)施全面負(fù)責(zé)，包括：投資 /成本控制、進(jìn)度 /工期控制、質(zhì)量控制、合同管理以及其他項(xiàng)目管理工作。在工程建設(shè)管理中應(yīng)注意充分發(fā)揮社會(huì)中價(jià)組織的作用。在與計(jì)劃主管部門和財(cái)務(wù)主管部門的分工上，應(yīng)強(qiáng)調(diào)政府建筑工務(wù)局管理的項(xiàng)目應(yīng)局限在政府投資項(xiàng)目的實(shí)施階段，即組織設(shè)施、招標(biāo)發(fā)出、施工監(jiān)管、計(jì)量支付、合同管理、 竣工驗(yàn)收等工作，尤其是要在辦理設(shè)計(jì)與施工許可 3)該機(jī)構(gòu)屬非營利單位，其所需費(fèi)用一般可按下列兩個(gè)途徑解決： 中國最大的管理資源中心 (大量免費(fèi)資源共享 ) 第 17 頁 共 32 頁 第一、建筑工務(wù)局屬事業(yè)單位，由所需經(jīng)費(fèi)由項(xiàng)目投資中的建設(shè)單 第二、建筑工務(wù)局屬政府予列，則所需經(jīng)費(fèi)由政府預(yù)算中解決。該 各級(jí)政府建立政府投資工程專門管理機(jī)構(gòu)后，應(yīng)相應(yīng)取消相關(guān)部門 4)該機(jī)構(gòu)應(yīng)建立與使用單位的良好的合作機(jī)構(gòu)，在由使用單位提出的項(xiàng)目建議書得到在計(jì)委批準(zhǔn)后，該單位應(yīng)會(huì)同需求單位進(jìn) 行可行性研究。在項(xiàng)目的設(shè)計(jì)審定以及工程竣工驗(yàn)收這兩個(gè)環(huán)節(jié)，必須經(jīng)過使用單 這種政府投資項(xiàng)目管理專門機(jī)構(gòu)的人才來源主要是建設(shè)行政主管部門，因此該機(jī)構(gòu)的組建工作主要由建設(shè)行政主管部門負(fù)責(zé)，并隸屬于建 (二 ) 建立、健全并逐步完善專門針對(duì)政府投資工程的法律法規(guī)。雖然即將出臺(tái)的《政府采購法》已經(jīng)按照國際慣例將工程采購列入政府采購法的管理范圍，但由于工程與一般的商品有著明顯不同的特點(diǎn)，工程采購要比一般的商品及服務(wù)采購具有較大復(fù)雜性 。因此有必要在《政府采購法》的基礎(chǔ)上，制訂更加詳細(xì)的具有可操作性的政府投資工程管理細(xì)則，利用法律手段規(guī)范管理，尤其是采購程序必須公開透明，防止暗箱 加強(qiáng)對(duì)政府投資工程管理人員道德規(guī)范的教育和監(jiān)督。在選撥和 中國最大的管理資源中心 (大量免費(fèi)資源共享 ) 第 18 頁 共 32 頁 任用政府投資工程管理人員時(shí)，必須考慮其是否有清白的經(jīng)歷，以后除了不斷地對(duì)其進(jìn)行技能培訓(xùn)，還要加強(qiáng)管理，同時(shí)，還要為他們制定相 建立嚴(yán)格的內(nèi)部控制制度，防止個(gè)人舞弊。實(shí)踐證明，有效的內(nèi)部控制制度可以使責(zé)任固定，不但有助地保證工作高效運(yùn)轉(zhuǎn)，同時(shí)， 在 加強(qiáng)外部監(jiān)督，防止組織舞弊。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)常和及時(shí)的審計(jì)是防止組織舞弊的有效手段。結(jié)合中國的國情，除了加強(qiáng)財(cái)政和審計(jì)部門的雙重審計(jì)以外，還可以發(fā)揮經(jīng)檢、監(jiān)察部門的作用，有效 建立簡捷可行的承包商準(zhǔn)入制度。為了有效的遏制承包商的舞弊行為，可以要求承包商的參與政府投資工程時(shí)，必須提供有關(guān)資料來證明自己沒有偷稅漏稅、違法、違約、行賄的前科。也可以考慮建立政府 (三 )建立以可持續(xù)發(fā)展觀為基礎(chǔ)的 該體系應(yīng)該由經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)、生態(tài)效益指標(biāo)、社會(huì)效益指標(biāo)三 (四 ) 我國建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)制度經(jīng)過十幾年的推行與實(shí)踐，已經(jīng)積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，一套適用于國情的招標(biāo)投標(biāo)管理體制已基本形成。今后我國政府將進(jìn)一步的完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制，完善招標(biāo)投標(biāo)管理法規(guī)，依法管理，最終建立起完善的，有中國特色的又與國際慣例接軌的，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì) 中國最大的管理資源中心 (大量免費(fèi)資源共享 ) 第 19 頁 共 32 頁 1 《中華人民共和國招投標(biāo) 法》和《中華人民共和國建筑法》的建設(shè)工程領(lǐng)域的基本法。《建設(shè)工程發(fā)包承包管理?xiàng)l例