【正文】 另外，財(cái)政性資金還包括國債資金，因?yàn)樗枰獓邑?cái)政償還，相當(dāng)于國家未來的稅收收入。 如果按照管理權(quán)限，可以分為中央政府投資工程和地方政府投資工程。中央政府投資工程應(yīng)按照項(xiàng)目性質(zhì)、資金來源和建設(shè)規(guī)模，分別由國務(wù)院、中央政府投資主管部門或行業(yè)主管部門按建設(shè)程序進(jìn)行審批 ，并由專門組建的中央政府投資工程管理機(jī)構(gòu)集中管理。地方政府投資工程除國家有特殊規(guī)定外，均由地方政府相關(guān)主管部門按建設(shè)程序進(jìn)行審批，并由專門組建的地方政府投資工程管理機(jī)構(gòu)集中管理。財(cái)政性資金投資的政府投資工程包括財(cái)政預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外基本建設(shè)資金的投資工程，包括使用納入財(cái)政預(yù)算管理專項(xiàng)基金中的用于基本建設(shè)的投資工程 (如國債專項(xiàng)投 資項(xiàng)目等 )。 國際援助投資的政府投資工程，一般側(cè)重于對(duì)受授國的基礎(chǔ)設(shè)施和公共建設(shè)項(xiàng)目提供無償援助或低息 (無息 )貸款，受授國政府是項(xiàng)目資金的接受者，并負(fù)責(zé)項(xiàng)目資金的運(yùn)用。 如果按照建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)，可以分為經(jīng)營性的政府投資工程和非 中國最大的管理資源中心 (大量免費(fèi)資源共享 ) 第 6 頁 共 32 頁 經(jīng)營性的政府投資工程。政府投資的水利、電力、鐵路等工程基本都屬于這類性質(zhì)。學(xué)校、醫(yī)院以及各行政、司法機(jī)關(guān)的辦公樓以及一些工程都屬于此類。我國工程項(xiàng)目的投資主體格局大致可以劃分為兩個(gè)階段，第一階段是 50 年代初至 70 年代末，為單一的國家投資主體；第二階段是 70 年代 末實(shí)行改革開放以來，形成多元化投資主體格局。 (二 )目前我國政府投資工程管理的基本狀況 隨著 70 年代末我國實(shí)行的改革開放，多元化投資主體的格局逐步形成。目前，全國各地對(duì)政府投資工程的主要管理方式有以下幾種：項(xiàng)目法人型；工程指揮部型；基建處型；專業(yè)機(jī)構(gòu)型。按照國家計(jì)委計(jì)建設(shè)〔 1996〕 673 號(hào)文《關(guān)于實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制的暫行規(guī)定 》，經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目必須組建項(xiàng)目法人， 中國最大的管理資源中心 (大量免費(fèi)資源共享 ) 第 7 頁 共 32 頁 項(xiàng)目法人為依法設(shè)立的獨(dú)立性機(jī)構(gòu)，對(duì)項(xiàng)目的策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營、債務(wù)償還和資產(chǎn)的保值、增值，實(shí)行全過程負(fù)責(zé)。 工程指揮部型。目前，一些大型的公共建筑、市政工程以及環(huán)境治理工程等，多采用這種方式。 基建處型。 專業(yè)機(jī)構(gòu)型。 (1)政府機(jī)關(guān)型。如陜西省設(shè)立了“陜西省統(tǒng)一 建設(shè)管理辦公室”。 (2)事業(yè)單位型。 (3)企業(yè)型。如重慶市的城市建設(shè)發(fā)展有限公司，該公司類似于國外的項(xiàng)目管理公司，其任務(wù)就是負(fù) 責(zé)政府委托的工程項(xiàng)目的建設(shè)。 三、政府投資工程管理方式的國際慣例 在發(fā)達(dá)國家，政府投資工程是政府采購的一部分。因此非營利機(jī)構(gòu)或政府的采購職能就應(yīng)該是一個(gè)受管制的，高度透明的過程，應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格的法律、法規(guī)、司法、行政規(guī)定以及政策 和程序的限定和控制。其三，政府采購機(jī)構(gòu)必須公布其采購特定商品和接受任何投標(biāo)的意圖并接受他們的投標(biāo)。向所有競(jìng)爭(zhēng)政府工程的投標(biāo)者提供相同的機(jī)會(huì)；(2)誠實(shí)。以盡可能最低的價(jià)格采購到理想質(zhì)量的服務(wù)。政府管理的重點(diǎn)是政府投資的工程項(xiàng) 目。政府工程一般又分為經(jīng)營性投資項(xiàng)目和非經(jīng)營性投資項(xiàng)目。而對(duì)于非經(jīng)營性投資項(xiàng)目，一般采用政府直接管理的方式。發(fā)達(dá)國家和地區(qū)政府對(duì)于政府投資工程的直接實(shí)施管理是政府的一項(xiàng)重要職責(zé)。 對(duì)政府投資工程實(shí)行相對(duì)集中的專業(yè)化管理。發(fā)達(dá)國家和地區(qū)政府采購的理論和實(shí)踐表明，國際上大多數(shù)采購職能都是獨(dú)特的，需要掌握專門的知識(shí)才能成功地完成，集中采購允許采用專家并使專家的技術(shù)在不斷的采購實(shí)踐中得到不斷的提高；集中采購便于明確責(zé)任，因?yàn)樵诓少彊?quán)利分散時(shí)，很容易產(chǎn) 生規(guī)避責(zé)任的情況；集中采購還便于保證采購者立場(chǎng)的客觀性；集中采購也有利于提高運(yùn)行效率，通過合并采購或增加采購量而降低價(jià)格；集中采購也便于管理，使政府的規(guī)則更容易得到理想的實(shí)施。 政府投資工程嚴(yán)格按照規(guī)則辦事。政府投資工程的管理方式、管理機(jī)構(gòu)、運(yùn)作方法與私人投資有所不同，所以，制定相應(yīng)的法律法規(guī)就是必不可少的一項(xiàng)工作 。有的發(fā)達(dá)國家甚至不惜犧牲效率，也要保證依規(guī)則辦事。這樣，可以有效地避免人為因素，排除出于不同利益目的的管理干擾，保證政府投資工程達(dá)到預(yù)想目標(biāo)。使用單位、財(cái)政、預(yù)算 (有的國家將此兩部分職能分別授予不同的機(jī)構(gòu) )部門以及議會(huì)在工程的建設(shè)過程中具有不同的法定職責(zé)，根據(jù)其法定職責(zé)，各自要在工程的不同階段發(fā)揮其作用。這樣職責(zé)清除，彼此制約，各部門可以專著于職能范圍內(nèi)的“事情”，避免了權(quán)利尋租。任何人對(duì)于政府投資工程的實(shí)施過程都可具有知情權(quán)，政府投資工程要接受多方面的監(jiān)督，保證了政府投資工程實(shí)施的廉潔、公正。二是嚴(yán)格的外部監(jiān)督體制，承包商如認(rèn)為政府投資工程管理部門如有不規(guī)范的行為，可以向有關(guān)監(jiān)督部門投訴。第三，所有的重要技術(shù)環(huán)節(jié)都有專業(yè)人士把關(guān)，工程中質(zhì)量、技術(shù)、安全、成本等責(zé)任非常明晰，這些專業(yè)人士是在政府的嚴(yán)格管理之下或由專業(yè)協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)組織進(jìn)行注冊(cè)的，由于專業(yè)人士 的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任制度、無限經(jīng)濟(jì)責(zé)任和責(zé)任保險(xiǎn)制度的約束，形成了整個(gè)工程咨詢行業(yè)人員必須向政府負(fù)責(zé)、向業(yè)主負(fù)責(zé)的運(yùn)行機(jī)制，調(diào)動(dòng)起了專業(yè)人士和機(jī)構(gòu)的責(zé)任心、也有利于投資目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這兩種方式的區(qū)別也僅僅限于不同部門或單位政府投資工程數(shù)量的多少。 外行業(yè)主，存在著大量安全、質(zhì)量問題。由于工程建設(shè)的管理具有 很強(qiáng)的專業(yè)性、技術(shù)性，特別是政府投資工程多是關(guān)系國計(jì)民生的重點(diǎn)工程，對(duì)工程的質(zhì)量、工期、造價(jià)控制要求都很高，由臨時(shí)組建的項(xiàng)目班子進(jìn)行工程管理，其人員素質(zhì)參差不齊，有許多人員不了解國家的有關(guān)法律法規(guī)和工程建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，不熟悉法定建設(shè)程序，甚至缺乏起碼的工程建設(shè)知識(shí)，而且，這些臨時(shí)項(xiàng)目班子的負(fù)責(zé)人多由單位或地區(qū)的行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，在實(shí)踐中出現(xiàn)了一些違反工程建設(shè)基本規(guī)律和客觀科學(xué)規(guī)律的問題，由這些外行業(yè)主進(jìn)行政府投資工程的管理，會(huì)導(dǎo)致工程建設(shè)過程中投資浪費(fèi)，建設(shè)效果差，甚至產(chǎn)生大量的質(zhì)量、安全問題。目前，大量政府投資工程是由使用單位組建項(xiàng)目管理班子，搞“大而全、小而全”，造成社會(huì)資源的重復(fù)配置，浪費(fèi)了大量的人力、物力、財(cái)力。深圳市政府每年為政府投資工程的管理需要額外花費(fèi) 1500萬元左右。可見，就項(xiàng)目設(shè)置管理班子這種小規(guī)模的生產(chǎn)方式日益顯見其弊端，在政府投資工程上實(shí)施專業(yè)化管理已經(jīng)勢(shì)在必行。在經(jīng)營性項(xiàng)目中，由于實(shí)行了項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)制，相對(duì)來講， 對(duì)項(xiàng)目管理者有一定的監(jiān)督、考核機(jī)制，在一定程度上可以抑制其投資沖動(dòng)。 建設(shè)的組織實(shí)施與工程成果使用單位分不清。由工程項(xiàng)目建成后的使用者擔(dān)當(dāng)工程項(xiàng)目的建設(shè)管理者，實(shí)行建、管、用合一，本意是解決責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一問題。尤其是對(duì)于非經(jīng)營性政府投資工程，其投資效果難以衡量，很難追究項(xiàng)目管 中國最大的管理資源中心 (大量免費(fèi)資源共享 ) 第 14 頁 共 32 頁 理者的責(zé)任，造成了投資的大量浪費(fèi)，更有甚者，不乏管理者利用職權(quán)，貪污腐敗，擾亂了建設(shè)市場(chǎng)的正常運(yùn)行。由于政府投資工程的業(yè)主是政府，作為行業(yè)或地方的主管機(jī)構(gòu)和部門，可能既負(fù)責(zé)項(xiàng)目的組織實(shí)施，又行使建設(shè)市場(chǎng)監(jiān)管的職責(zé)，這無異于 運(yùn)動(dòng)員與裁判二任一身，其間規(guī)則制定的公正性和規(guī)則執(zhí)行的透明性說不清道不明。業(yè)主可能不執(zhí)行法定建設(shè)程序，造成政府投資工程的效果與質(zhì)量難以控制，這種現(xiàn)象主要是由于政府的行政管理職能和具體項(xiàng)目的實(shí)施管理職能沒有分清造成的。我國建設(shè)領(lǐng)域經(jīng)常發(fā)生一些重要的貪污腐敗案件，其中很大一部分都與政府投資工程有關(guān)。因此改革我國現(xiàn)行的政府投資工程的組織管理方式已經(jīng)迫在眉睫。前者強(qiáng)調(diào)建立政府投資專門機(jī)構(gòu)，借助社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的力 量直接實(shí)施管理，才者則強(qiáng)調(diào)用市場(chǎng)的辦法進(jìn)行調(diào)控，政府只管建筑市場(chǎng)秩序，建筑物安全、施工安全和環(huán)境、 其次，將政府投資工程進(jìn)一步區(qū)分為非經(jīng)營性政府投資工程和經(jīng)營性政府投資工程，實(shí)行不同的管理方式。對(duì)經(jīng)營性政府投資工程，如收費(fèi)的道路、橋梁、隧道、水廠等基礎(chǔ)性設(shè)施以及高科技示范工程，應(yīng)建立項(xiàng)目法人，實(shí)施項(xiàng)目法人責(zé)任制，由項(xiàng)目法人負(fù) 責(zé)建 經(jīng)營性政府投資工程采用項(xiàng)目法人責(zé)任制，可由政府有關(guān)專業(yè)部門按資金來源不同分別依據(jù)《中華人民共和國公司法》設(shè)立有限責(zé)任公司(含國有獨(dú)資公司 )和股份有限公司，對(duì)于大多數(shù)的項(xiàng)目，以投資公司的形式為主。對(duì)非經(jīng)營性政府投資工程，如政府辦公樓、監(jiān)獄、學(xué)校等公益性工程，應(yīng)按照建、管、用分離的指導(dǎo)思路，建立專門的非經(jīng)營性政府投資工程管理機(jī)構(gòu)專司工程建設(shè)管理，在管理特點(diǎn)上突出“代建”與“集中的專業(yè)化項(xiàng)目管理”；并要措鑒發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)，在具體實(shí)施中充分地措助社 (3) 1)此機(jī)構(gòu)是專業(yè)性的政府投資工程管理機(jī)構(gòu)。在工程建設(shè)管理中應(yīng)注意充分發(fā)揮社會(huì)中價(jià)組織的作用。該 各級(jí)政府建立政府投資工程專門管理機(jī)構(gòu)后，應(yīng)相應(yīng)取消相關(guān)部門 4)該機(jī)構(gòu)應(yīng)建立與使用單位的良好的合作機(jī)構(gòu)，在由使用單位提出的項(xiàng)目建議書得到在計(jì)委批準(zhǔn)后，該單位應(yīng)會(huì)同需求單位進(jìn) 行可行性研究。雖然即將出臺(tái)的《政府采購法》已經(jīng)按照國際慣例將工程采購列入政府采購法的管理范圍，但由于工程與一般的商品有著明顯不同的特點(diǎn)，工程采購要比一般的商品及服務(wù)采購具有較大復(fù)雜性 。在選撥和 中國最大的管理資源中心 (大量免費(fèi)資源共享 ) 第 18 頁 共 32 頁 任用政府投資工程管理人員時(shí)，必須考慮其是否有清白的經(jīng)歷，以后除了不斷地對(duì)其進(jìn)行技能培訓(xùn)，還要加強(qiáng)管理，同時(shí)，還要為他們制定相 建立嚴(yán)格的內(nèi)部控制制度，防止個(gè)人舞弊。根據(jù)發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)常和及時(shí)的審計(jì)是防止組織舞弊的有效手段。為了有效的遏制承包商的舞弊行為，可以要求承包商的參與政府投資工程時(shí)，必須提供有關(guān)資料來證明自己沒有偷稅漏稅、違法、違約、行賄的前科。今后我國政府將進(jìn)一步的完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制，完善招標(biāo)投標(biāo)管理法規(guī)，依法管理，最終建立起完善的，有中國特色的又與國際慣例接軌的，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)