【文章內(nèi)容簡介】 意性，這給人 大監(jiān)督帶來不小的障礙。二是省以下人大常委會的主要負責人絕大多數(shù)不在同級黨委內(nèi)擔任職務，不參與黨委的決策，而各級政府的主要負責人則是名副其實的黨委決策核心人物之一。這種權力機關與執(zhí)行機關的領導在黨內(nèi)職務上的差別，顯然加大了人大監(jiān)督的難度。三是人大監(jiān)督權某種程度上直接或間接地依附于行政權。除在財政上受一定限制外，人事上的受限性更大。此外，條塊關系也不夠順。政府系統(tǒng)實際上更注重其上下級之間的義務和責任，對產(chǎn)生自己的人大的義務和責任則常被淡忘。 監(jiān)督程序不規(guī)范。一是監(jiān)督工作行政化。由于人大常委會組成人 員大多是從黨委和政府轉過來的，習慣于執(zhí)行黨的方針、 第 10 頁 共 22 頁 政策和上級文件，熟悉人大工作需要一個過程。盡管各地做法不同，但共同特點是仿效了行政模式，仍然按搞行政工作的思維模式思考人大的督政工作，按搞行政工作的程序處理人大的督政工作。在地方立法實踐中，從程序上看，許多法規(guī)交由政府主管部門起草。有的部門起草法規(guī)不能正確處理全局利益和局部利益的關系，往往熱衷于規(guī)定收費、發(fā)證、審批、罰款等有關條款，通過立法來擴權爭利，使一些法規(guī)帶有部門色彩和行業(yè)痕跡。二是操作缺乏規(guī)范，督政底氣不足。如對重大違法案件應采取什么樣的監(jiān)督程序和方 式，對其調(diào)查核實后應如何處置，缺少明確規(guī)定。目前法律法規(guī)雖然規(guī)定了人大的有關監(jiān)督權力，但對監(jiān)督對象應服從監(jiān)督、配合工作的義務等有關運作程序沒有明確規(guī)定，因而使人大監(jiān)督的活動難以有效地作用于客體，從而影響了督政效力。同時，監(jiān)督職權界定不清。憲法和法律賦予人大的某些職權，其內(nèi)涵在法律上界定不夠清楚，如對重大事項決定后如何監(jiān)督，憲法第一百零四條只規(guī)定了縣級以上人大有決定本行政區(qū)域重大事項的職權，地方組織法第四十四條第四款也沒有清楚回答如何確定重大事項的標準和程序問題。三是對主客體缺乏應有的約束。法律對人大職權行使 不到位、政府不執(zhí)行人大的決議、決定，不接受人大提出來的監(jiān)督意見怎么處理等，程序上無章可循，難以保證和體現(xiàn)人大監(jiān)督的最高層次性和最高權威性。 監(jiān)督隊伍不適應。一是人大的組成不科學。人大常委會 第 11 頁 共 22 頁 干部老中青的比例不協(xié)調(diào)，文化、專業(yè)結構不盡合理，領導年齡普遍偏大。二是機構不健全。人大常委會兼職委員占組成人員總數(shù)比例大、本職工作牽制多，其他代表很少參與到常委會會議議題的調(diào)研中來。三是人大常委會組成人員整體素質(zhì)不高，懂法律、懂經(jīng)濟的專業(yè)人員、學者少；四是人大工作經(jīng)費難保障。人大用錢要向政府打報告，代表活動經(jīng) 費不足，有些經(jīng)費得不到保障，辦公設施相對落后于黨政機關，福利待遇低，難以吸引人才，留住人才。眼下有一種比較流行的說法：黨委用錢一句話，政府花錢自己劃，人大用錢靠談話，政協(xié)要錢看人大。這種說法盡管不一定貼切，但也確實是比較形象地反映了現(xiàn)實生活中的現(xiàn)象。 三、地方人大監(jiān)督工作制度化、規(guī)范化和程序化的思考與構建 在對此問題分析之前，必須確定三個前提條件。第一，要處理好堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的關系。做到三者的有機統(tǒng)一，不僅是民主政治建設的根本途徑，也是實現(xiàn)監(jiān)督工作制度化、規(guī)范化和程 序化的根本途徑、根本方法。第二，要處理好敢于監(jiān)督和善于監(jiān)督的關系。人大既要敢于監(jiān)督，又要善于監(jiān)督；不敢于監(jiān)督容易失職，不善于監(jiān)督容易造成越權。敢于監(jiān)督是善于監(jiān)督的前提；不敢于監(jiān)督，哪里談得上監(jiān)督得好不好。特別是在監(jiān)督工作制度化、規(guī)范化和程序化過程中，不能不涉及許多具體問題，更有必要強調(diào)這一點。第三，要處理好程序性監(jiān) 第 12 頁 共 22 頁 督與實質(zhì)性監(jiān)督的關系。程序性監(jiān)督較多、實質(zhì)性監(jiān)督較少，是過去相當長一段時間里監(jiān)督實踐中存在的突出問題。提高人大的監(jiān)督實效，應該在程序性監(jiān)督和實質(zhì)性監(jiān)督并重上來真的、見實的。這些都對人大監(jiān)督工作的制 度化、規(guī)范化和程序化具有至關重要的作用。 （一）樹立人大監(jiān)督權威的三化設計 人大監(jiān)督需要權威的支撐。人大的監(jiān)督是國家監(jiān)督中最有權威的監(jiān)督。法學界認為，權威是由三個層次構成的整體，第一層次是其在法律上的權威，它是權威的表層；第二層次是其在政治上的權威，它是中間層次；第三是其在現(xiàn)實中的權威。那么，如何將人大在法律上的地位與現(xiàn)實中的地位一致起來，法律上的權威與現(xiàn)實中的權威合為一體，逐步實現(xiàn)人大監(jiān)督工作的制度化、規(guī)范化和程序化呢。加深對國家根本政治制度的理解，增強對人大監(jiān)督工作重要性的認識，是當 前的一大要務。首先，應從我國的國體與政體關系，認識人大監(jiān)督是人民當家作主的政治權力，它是一種國家體制，不是個人行為。動搖了人大的監(jiān)督，就是動搖了人民當家作主的地位。第二，應從人大監(jiān)督的實質(zhì)，認識它對保障國家機器正常運轉的重要作用，這種監(jiān)督，既是一種制約，又是支持和促進。第三，應從人大監(jiān)督在國家監(jiān)督體制中的地位，認識人大監(jiān)督權的法律效力。人大監(jiān)督是以人民意志為后盾、有國家強制力作保證、以憲法和法律等的執(zhí)行為主要監(jiān)督內(nèi)容的最 第 13 頁 共 22 頁 具民主性和廣泛性的依法監(jiān)督。只有全社會真正形成人大的監(jiān)督是最高層次、最有權威的監(jiān)督的意識 ，擺正了人大監(jiān)督的位置，其職能才能充分行使。為此，要運用各種形式和輿論陣地、各級各類黨校干校，進一步加強對人大監(jiān)督等方面內(nèi)容的宣傳教育，不斷提高整個社會對人大監(jiān)督性質(zhì)、地位和作用的認識，不斷提高黨委領導干部黨也要在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動的意識，不斷提高包括政府在內(nèi)的國家機關領導干部依法行政的意識，這是實現(xiàn)人大監(jiān)督工作制度化、規(guī)范化和程序化的先決條件。 （二）規(guī)范人大監(jiān)督職能的三化設計 黨的十六屆四中全會指出。要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，從制度上、法律上保證黨的路線方針政 策的貫徹實施，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。我國憲法和法律設定了人大監(jiān)督的多項職能和方式，進一步規(guī)范這些職能方式，有利于更好地保證人大及時了解政府等監(jiān)督對象的行為，及時發(fā)現(xiàn)監(jiān)督對象在工作中存在的問題，以及時采取相應的措施